모호하다는 이유로 기관 해석을 존중해야 하는가

기관 해석을 법원이 존중해야 하는가

법정의견은 Chevron을 유지할지 아니면 폐기하거나 명확히 할지를 묻는다. 판결요지에 따르면 심리는 그 질문으로 한정되었다. 핵심 장면은 대서양 청어 어선에 정부 인증 옵서버 승선과 비용 부담을 명한 규칙이다. 이 글은 그 장면과 주문과 법리 변경을 한눈에 정리한다.

법정의견은 로버츠(Roberts) 대법원장이 썼다. 주문은 Chevron을 폐기하고 두 하급심 판결을 파기하여 환송한다. 당사자 구조는 가족 어업 회사들과 상무장관 레이몬도(Raimondo) 등 정부 측이고, 다툼의 대상은 국립해양어업국(National Marine Fisheries Service)의 규칙이다. 여기에 렐런틀리스(Relentless) 사건이 병합되어 같은 규칙이 함께 다투어졌다.

판결 이유에 따르면 옵서버 비용은 1일당 최대 710달러로 추산되었다. 판결 이유에 따르면 그 비용은 선주의 연간 수익을 최대 20퍼센트까지 줄일 것으로 추산되었다. 판결 이유에 따르면 규칙은 특정 허가 어선의 항차 가운데 50퍼센트 적용을 목표로 한다. 이 글은 그 수치들이 사건의 무게를 이룬다고 읽는다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

대서양 청어 옵서버 비용 분쟁의 흐름

판결 이유에 따르면 1976년 이전에는 규제 없는 외국 어선이 미국 해안 앞 공해의 어업을 지배했다. 판결 이유에 따르면 그 공해는 해안에서 불과 12해리 밖에서 시작되었다. 의회는 남획과 자원 관리 필요를 이유로 Magnuson-Stevens Act를 제정했다. 판결 이유에 따르면 미국의 관할은 영해 바깥 200해리까지 확장되어 배타적 경제수역이 되었다.

판결 이유에 따르면 국립해양어업국은 상무장관의 위임을 받아 같은 법을 운용한다. 판결 이유에 따르면 연안 주와 어업 이해관계자 등으로 구성된 여덟 개의 지역 위원회가 어업관리계획을 만든다. 계획에는 남획 방지를 위한 연간 어획한도 설정 장치가 포함되어야 한다. 계획은 데이터 수집을 위한 옵서버 승선을 요구할 수 있다.

판결 이유에 따르면 법은 외국 어선과 제한적 접근 특권 프로그램과 북태평양 위원회 관할 어선에 대한 비용 부담을 따로 정한다. 판결 이유에 따르면 뒤의 두 경우에 수수료 상한은 어획물 가액의 2퍼센트 또는 3퍼센트이다. 판결 이유에 따르면 같은 법에는 대서양 청어 어업자가 옵서버 비용을 부담해야 하는지를 다룬 비슷한 조항이 없다. 판결 이유에 따르면 위원회는 2013년에 연방 자금이 없으면 어업자가 부담하도록 하는 개정을 제안했다.

판결 이유에 따르면 종전에는 국립해양어업국이 뉴잉글랜드 계획의 옵서버 적용을 전액 지원했다(79 Fed. Reg. 8792 (2014)). 판결 이유에 따르면 새 규칙은 어선 대표자에게 출항 전 어업 신고를 요구한다(85 Fed. Reg. 7414 (2020)). 판결 이유에 따르면 국립해양어업국이 정부 지원 옵서버를 배정하지 않으면 어선은 정부 인증 민간 옵서버와 계약하고 비용을 낸다. 이 글은 이 대목이 비용 부담 주체를 둘러싼 분쟁의 출발점이라고 읽는다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

판결이 답한 법적 질문들

법정의견은 심리 범위가 Chevron을 폐기할지 명확히 할지의 질문에 한정되었다고 밝힌다(No. 22-451, No. 22-1219). 판결 이유에 따르면 두 청원은 규칙과 Magnuson-Stevens Act의 정합성도 다투었으나 심판 대상이 되지 않았다. 따라서 이 판결은 대서양 청어 규칙 자체의 최종 적법성을 확정하지 않는다. 이 글은 쟁점을 기관 해석 존중의 존속 여부로 좁혀 읽는다.

한 쟁점은 Administrative Procedure Act가 법원에 무엇을 명하는지이다. 다른 쟁점은 모호성만으로 기관 해석을 존중(deference)하는 Chevron 2단계가 같은 법과 양립하는지이다. 또 다른 쟁점은 모호성을 묵시적 위임으로 추정할 수 있는지이다. 나머지 쟁점은 선례 유지 원칙이 Chevron 존속을 요구하는지이다.

법정의견은 최선의 해석이 재량을 위임한 경우도 함께 다룬다. 이 경우 법원이 위임의 유무와 경계를 독립적으로 확정해야 하는지가 문제된다. 전문성과 통일성과 정책 판단이 존중을 정당화하는지도 다투어졌다. 여기서 남는 질문은 위임 확인 방법이 무엇인지이다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

하급심은 Chevron으로 규칙을 유지했다

로퍼 브라이트 엔터프라이즈 일행은 2020년 2월에 Magnuson-Stevens Act에 근거하여 규칙을 다투었다. 청구인들은 같은 법이 어업자에게 옵서버 비용을 명할 권한을 주지 않는다고 주장하였다. 지방법원은 같은 법이 규칙을 허용한다고 보면서 설령 문언이 모호해도 Chevron에 따라 존중이 정당하다고 보았다(544 F. Supp. 3d 82, 107 (DC 2021)). 항소심 다수의견은 법이 완전히 명백하지 않고 의문에 여지가 남는다고 보고 2단계에서 합리적 해석으로 존중했다(45 F. 4th 359 (2022)).

워커(Walker) 재판관의 반대의견은 다른 어업의 명문 부담 규정과 대서양 청어의 침묵을 대비하였다. 그 반대의견은 침묵이 권한 부재를 명백히 뜻한다고 판단하였다. 렐런틀리스 일행의 어선은 한 항차에 여러 어업에 신고하고 조업하며, 이들도 규칙이 같은 법의 수권 없이 만들어졌다며 소를 제기하였다. 판결 이유에 따르면 그 어선들은 통상 2일에서 4일인 항차와 달리 10일에서 14일간 조업할 수 있다.

판결 이유에 따르면 그 어선들은 대서양 청어로 신고한 항차가 옵서버 대상으로 뽑히면 청어가 적거나 없어도 옵서버를 태워야 한다. 지방법원은 Chevron에 따라 정부 손을 들어주었다(561 F. Supp. 3d 226, 234-238 (RI 2021)). 제1순회항소법원은 준수 비용은 규제 대상 부담이라는 통상 규범과 제재 규정을 근거로 삼았다(Section 1858(g)(1)(D)). 제1순회항소법원은 1단계인지 2단계인지 가리지 않은 채 허용 범위를 벗어나지 않았다고 보았다(62 F. 4th 621 (2023), Barnhart v. Walton).

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

법정의견이 복원한 재판의 전통

법정의견은 Article III가 사건과 분쟁의 재판을 연방 사법부에 맡긴다고 말한다. 법정의견은 건국자들이 법률 해석을 법원의 고유 영역으로 보았다고 말한다(The Federalist No. 78). 법정의견은 마셜(Marshall) 대법원장의 Marbury v. Madison 선언을 출발점으로 삼는다. 법정의견은 의회 법률을 해석하여 당사자 권리를 확정하는 일이 재판의 임무였다고 말한다(Decatur v. Paulding).

법정의견은 초기부터 행정부 해석에 예우를 주었다고 말한다(Edwards Lessee v. Darby). 그 예우는 제정 무렵의 동시적 해석과 일관된 운용에서 특히 무게를 가졌다. 법정의견은 그 근거로 법률 기초 관여와 주제 전문성을 든다(United States v. Moore). 그러나 법정의견은 예우가 복종이 아니며 법관이 자기 판단을 포기할 수 없다고 말한다(United States v. Dickson).

법정의견은 New Deal기에 사실 인정 존중이 넓어졌어도 법률 문제는 법원 몫이었다고 말한다. 법정의견은 Skidmore v. Swift & Co.의 설득력 요소를 예우의 기준으로 든다(철저성과 추론 타당성과 일관성). 법정의견은 Gray v. Powell과 NLRB v. Hearst를 사실 결합적 판단에 갇힌 예외로 읽는다. 이 글은 이 대목을 Chevron 이전 전통의 복원으로 읽는다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

심사법원은 법률 문제를 독립 판단한다

법정의견은 1946년 Administrative Procedure Act가 행정의 열정을 견제하려 했다고 말한다(United States v. Morton Salt Co.). 법정의견은 Section 706이 심사법원에 모든 관련 법률 문제를 결정하도록 명한다고 말한다. 법정의견은 헌법과 법률 규정을 가리지 않고 해석하도록 한 점을 근거로 든다. 법정의견은 법률 문제에 존중 기준이 없고 사실과 정책에만 자의적이거나 재량을 남용했는지 보는 기준과 실질적 증거 기준이 있다고 말한다.

판결 이유에 따르면 하원과 상원 보고서는 법률 문제가 최종적으로 법원 몫이라고 밝혔다. 판결 이유에 따르면 법무부도 Section 706이 사법 심사 범위에 관한 당시 법을 다시 확인한 것에 불과하다고 보았다. 판결 이유에 따르면 당대 주석가들도 독립 판단을 같은 법의 뜻으로 읽었다. 법정의견은 그 역사를 문언의 평범한 뜻을 뒷받침하는 자료로 쓴다.

법정의견은 독립 판단이 행정부 경험의 도움을 배제하지 않는다고 말한다(Skidmore v. Swift & Co.). 법정의견은 동시적 해석과 일관된 운용이 특히 유용할 수 있다고 말한다. 법정의견은 최선의 해석이 재량 위임을 뜻하면 위임의 경계를 확정하고 기관이 그 안에서 합리적 의사결정(reasoned decisionmaking)을 했는지 확인해야 한다고 말한다. 법정의견은 이 대목에서 Michigan v. EPA를 인용한다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

모호성은 위임이 아니라는 판단

법정의견은 Chevron이 1984년 정족수를 겨우 채운 여섯 명의 대법관으로 선고되었고 쟁점은 EPA 규칙이 Clean Air Act의 stationary source에 맞는지였다고 말한다. 법정의견은 1단계에서 의회 의사가 명백하면 그로 끝나고 전통적 해석 도구를 쓴다고 정리한다. 법정의견은 쟁점에 침묵이나 모호성이 있으면 법원이 자기 해석을 부과할 수 없고 기관의 허용 가능한 해석(permissible construction)을 존중해야 했다고 정리한다. 법정의견은 기관이 해석을 바꿔 왔어도 Chevron에서는 최신 해석이 결론을 정했다고 말한다.

법정의견은 어떤 Chevron 판결도 Administrative Procedure Act와 정합화를 시도하지 않았다고 말한다. 법정의견은 Chevron이 심사법원이 법률 문제를 결정한다는 Section 706 명령을 거슬렀다고 말한다. 법정의견은 일관성 없는 해석에도 구속적 존중을 요구하고 Brand X에서처럼 선행 사법 해석을 밀어냈다고 비판한다. 이 글은 이 대목을 전통 규칙과 Chevron 규칙의 정면 충돌로 읽는다.

법정의견은 모호성이 위임이 아니라고 말한다. 법정의견은 모호성이 의회의 미고려나 언어의 불완전성에서 생길 수 있다고 말한다(The Federalist No. 37). 법정의견은 기관 없는 사건에서도 법원이 최선의 의미를 찾듯이 기관 사건에서도 단일한 최선이 있다고 말한다(Wisconsin Central Ltd. v. United States). 법정의견은 전문성과 통일성과 정책 판단 주장도 폭넓은 추정을 정당화하지 못한다고 말한다(Kisor v. Wilkie).

법정의견은 Chevron 추정을 현실에 맞추려는 한정들이 미로를 만들었다고 말한다. 판결 이유에 따르면 United States v. Mead Corp.의 문턱과 Encino Motorcars의 절차 하자 예외가 더해졌다. 판결 이유에 따르면 King v. Burwell의 중대 질문과 West Virginia v. EPA의 명시 위임 요구와 Adams Fruit Co.와 Epic Systems Corp.의 예외가 더해졌다. 하급심은 Chevron을 우회하기도 했고 이 법원은 2016년 Cuozzo Speed Technologies 이후 Chevron에 따른 존중을 하지 않았다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

선례 유지도 Chevron 존속을 요구하지 않는다

법정의견은 선례 유지(stare decisis)가 피할 수 없는 명령이 아니라고 말한다(Payne v. Tennessee). 법정의견은 추론의 질과 운용 가능성과 신뢰를 기준으로 삼는다(Knick v. Township of Scott). 법정의견은 Chevron이 Administrative Procedure Act를 다루지 않은 채 사법 심사를 바꾸었다고 평가한다. 법정의견은 초기 옹호자였던 스칼리아(Scalia) 대법관의 뒤늦은 의심까지 근거로 든다(Perez v. Mortgage Bankers Assn.).

법정의견은 모호성 식별이 보는 눈에 따라 달라져 자의적이라고 말한다(Exxon Mobil Corp. v. Allapattah Services). 법정의견은 원래 2단계가 불확정적이어서 계속된 명확화가 복잡함을 더했다고 말한다. 법정의견은 Chevron이 예측 가능한 배경 규칙이 되지 못했다고 말한다(Morrison v. National Australia Bank). 법정의견은 모호성을 기관의 입장 변경 면허로 만들어 신뢰를 깼다고 말한다(Brand X, Michigan v. Bay Mills Indian Community).

법정의견은 Chevron 틀에 의존한 종전 사건들의 특정 기관 조치 적법 결론을 문제 삼지 않는다고 말한다. 법정의견은 Chevron에 의존했다는 점만으로는 법률 해석 선례(statutory precedent) 파기의 특별한 정당화가 되지 않는다고 말한다(Halliburton Co. v. Erica P. John Fund). 법정의견은 의회 수정을 기다릴 필요가 없고 자기 잘못을 인정하고 경우에 따라 바로잡는 일이 사법적 겸손의 일부라고 말한다. 이 글은 파기 범위가 해석 방법에 한정되고 결과 유지와 구별된다고 읽는다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

보충의견이 더한 권력분립과 선례 논거

토머스(Thomas) 대법관의 보충의견은 법정의견에 전부 찬성하면서 Chevron이 헌법의 권력분립도 침해한다고 강조한다. 그 보충의견은 Chevron이 Article III 사법권을 포기하게 하고 행정부에 사법권을 준다고 말한다. 그 보충의견은 정책 형성 존중으로 바꿔 말해도 입법권 침해가 된다고 말한다(Baldwin v. United States). 그 보충의견은 Chevron 폐기로 권력 분립의 한 측면이 회복된다고 말한다.

고서치(Gorsuch) 대법관의 보충의견은 건국 이후 규칙으로 복귀한다고 말한다(Marbury v. Madison). 그 보충의견은 보통법 재판관이 법을 만드는 사람이 아니라 찾는 사람이었다고 말한다. 그 보충의견은 선례를 법 자체가 아니라 법의 증거로 보고 무게를 가렸다고 말한다. 판결문 중 이 글이 읽은 부분은 고서치 보충의견의 앞부분까지이다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

반대의견은 전하는 범위로 본다

법정의견이 전하는 케이건(Kagan) 대법관의 반대의견은 1940년대 판결들을 전통으로 든다고 말한다. 법정의견이 전하는 반대의견은 예우나 무게가 곧 구속적 존중과 같다고 본다고 말한다. 법정의견이 전하는 반대의견은 Section 706이 법률 문제를 de novo 심사 기준으로 판단하라고 명시하지 않았다는 점을 든다고 말한다. 법정의견은 그 동등화를 허구라고 답하고 동시적 해석이 결정적일 수 있었던 것은 법원과 부처가 그 해석을 함께할 때였다고 말한다.

법정의견이 전하는 반대의견은 해석 작업 끝에 남은 모호성이나 공백에서 2단계로 간다고 말한다. 법정의견이 전하는 반대의견은 전문성과 통일성과 정치적 책임을 근거로 든다고 말한다. 법정의견이 전하는 반대의견은 안정적 배경 규칙과 재판관 일치 촉진을 근거로 든다고 말한다. 법정의견은 모호성 판단에 지침이 없고 최선의 의미를 포기하라고 요구한다고 비판한다.

이 글은 갈린 지점을 모호성의 지위와 Section 706의 뜻으로 읽는다. 이 글은 법정의견이 다수 논리를 최선의 단일 의미 확인으로 정리하고 반대의견 논리를 남은 공백의 기관 배분으로 정리한다고 본다. 여기서 남는 질문은 위임 확인과 모호성 확인을 가르는 방법이 무엇인지이다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

당사자와 금액과 절차를 한 표로 본다

표는 당사자와 금액과 절차를 판결문의 기재와 출처로 묶는다. 칸은 판결문에 나온 값만 담고 해석을 더하지 않는다. 이 글은 표를 본문 논증의 길잡이로 읽는다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

위임 확인 방법이 후속 쟁점으로 남는다

판결은 위임이 있으면 경계를 확정하고 기관이 그 안에서 합리적 의사결정을 했는지 확인하라고 말한다. 그러나 개별 법령의 문언이 언제 위임을 뜻하는지는 이 판결만으로 정해지지 않는다. 기술적 전제와 전문 지식이 설득력에 얼마나 기여하는지도 남는다. 여기서 남는 질문은 Skidmore 예우의 무게를 어떻게 재야 하는지이다.

중대 질문과 사법 심사 규정과 형사 적용 같은 문턱의 운명도 남는다. 이 글은 법정의견이 Chevron 한정들을 미로라고 한 대목을 각 한정의 흡수 문제로 읽는다. 여기서 남는 질문은 각 한정이 법령 해석으로 살아남는지이다. 여기서 남는 질문은 파기환송심이 위임 유무를 어떤 순서로 밝혀야 하는지이다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문

판결문이 말하지 않은 범위

판결은 원심 기록과 증거 원본을 판단하지 않는다. 대서양 청어 규칙이 Magnuson-Stevens Act에 맞는지는 심리 대상이 아니었다. 파기환송 뒤 결과와 재상고와 입법과 보도와 학계 평가는 판결 이유에 없다. 이 글은 판결문에 없는 그 이후 경과를 다루지 않는다.

판결 이유에 생략 표시가 있어 읽은 범위를 밝혀야 한다. 이 글은 판결요지와 법정의견 이유와 토머스 보충의견과 고서치 보충의견 앞부분을 읽었다. 반대의견 전문과 법정의견 중 생략된 부분은 읽은 부분에 포함되지 않는다. 따라서 반대의견 서술은 법정의견이 전하는 범위에서만 정리되었다.

Sources for this section: Supreme Court of the United States, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451 (2024. 6. 28.), 공식 판결문