Open Decision Ledger · Constitutional, administrative & state liability
Military consultation opinions as professional discretionary judgments requiring the challenger's proof
Supreme Court, July 9, 2020, 2017Du39785 (judgment)
Case name: 개발행위불허가처분취소
Official text on the National Law Information Center
Question
Under the former Act on the Protection of Military Bases and Military Facilities, is whether an act subject to a consultation request impedes military operations or aviation safety a highly professional and military judgment on which the Minister of National Defense or the commander of the competent unit holds discretionary power, and must the party challenging an administrative disposition based on that judgment prove an abuse of that discretion?
Holding
Yes to both. Reading the language, structure and purpose of the former Act together, whether the act would impede military operations, whether the impediment can be removed, and whether it would obstruct the clear recognition of aviation lights or risk their being mistaken are highly professional and military judgments on which the Minister of National Defense or the commander of the competent unit holds discretionary power. Such professional and qualitative assessments are to be respected as far as possible unless the facts underlying them contain a material error or the judgment has manifestly lost its validity and become objectively unreasonable, and the party who disputes the validity of the disposition must prove the special circumstances showing an abuse of discretion.
Summary of the holding, verbatim
협의 요청의 대상인 행위가 군사작전에 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있는지, 그러한 지장이나 우려를 해소할 수 있는지, 항공등화의 명료한 인지를 방해하거나 항공등화로 오인될 우려가 있는지 등은 해당 부대의 임무, 작전계획, 군사기지 및 군사시설의 유형과 특성, 주변환경, 지역주민의 안전에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 행하는 고도의 전문적·군사적 판단 사항으로서, 그에 관해서는 국방부장관 또는 관할부대장 등에게 재량권이 부여되어 있다.
Unofficial English translation
Whether an act that is the subject of a request for consultation impedes or is likely to impede military operations, whether such impediment or concern can be resolved, and whether it disturbs the clear recognition of aviation lights or is likely to be mistaken for aviation lights, etc., are matters requiring highly specialized and military judgment, made by comprehensively considering the mission of the unit in question, operational plans, the types and characteristics of military bases and installations, the surrounding environment, the impact on the safety of local residents, etc., and the Minister of National Defense or the commander of the jurisdictional unit, etc. is granted discretion in respect thereof.
Disposition
Reversed and remanded Stated in the decision
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
Unofficial English translation
The judgment of the court below is reversed, and the case is remanded to the Seoul High Court.
Form of the test
Circumstances weighed Stated in the decision
종합적으로 고려하여 행하는 고도의 전문적·군사적 판단 사항으로서
Unofficial English translation
matters requiring highly specialized and military judgment, made by comprehensively considering
Factors
- 해당 부대의 임무, 작전계획, 군사기지 및 군사시설의 유형과 특성, 주변환경, 지역주민의 안전에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 행하는 고도의 전문적·군사적 판단 사항으로서
- 그에 관해서는 국방부장관 또는 관할부대장 등에게 재량권이 부여되어 있다
- 그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나
- 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한
- 증명책임분배의 일반원칙에 따라 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다
Unofficial English translation
• matters requiring highly specialized and military judgment, made by comprehensively considering the mission of the unit in question, operational plans, the types and characteristics of military bases and installations, the surrounding environment, the impact on the safety of local residents, etc.
• the Minister of National Defense or the commander of the jurisdictional unit, etc. is granted discretion in respect thereof
• there is a serious error in the finding of facts on which that judgment was based, or
• absent special circumstances such as the judgment having lost its validity to a manifest degree in light of commonly accepted ideas and being objectively unreasonable,
• the person asserting it must prove it in accordance with the general principle of allocation of the burden of proof
Relation to precedent
Follows earlier decisions Stated in the decision
대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두21120 판결(공2016상, 368), 대법원 2018. 6. 15. 선고 2016두57564 판결(공2018하, 1296)
Unofficial English translation
Supreme Court Decision 2013Du21120 decided January 28, 2016 (Gong 2016 Sang, 368), Supreme Court Decision 2016Du57564 decided June 15, 2018 (Gong 2018 Ha, 1296)
Decisions referred to
[2] 대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두21120 판결(공2016상, 368), 대법원 2018. 6. 15. 선고 2016두57564 판결(공2018하, 1296)
Burden of proof
The party asserting Stated in the decision
증명책임분배의 일반원칙에 따라 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다.
Unofficial English translation
The person asserting it must prove it in accordance with the general principle of allocation of the burden of proof.
Open question and revisit condition
How far may a court review the choice of an explosive safety distance or combined facilities standard when the commander's assessment rests on them but the claimant proves the standard was applied without considering the site's actual use?
A remand judgment of the Seoul High Court on the facts of this land, once it becomes available, would show how the standard is applied to a bus depot near an ammunition depot. Any amendment to the former Act's provisions on restricted protection zones, flight safety zones or consultation, or to the Enforcement Rule, or a later Supreme Court decision that changes the rule on professional military assessments, would require this entry to be read again.
Cross-family AI independent reading & axis check
5 of 8 axes matched GPT-6 Astra (OpenAI, codex CLI) · 2026-10-25
A reader from another model family (GPT-6 Astra), given the official text but not the primary reading, agreed on 5 of the 8 axes; the readings differed on axis 4 (form of the test), axis 5 (factors), axis 8 (open question and revisit condition).
Axis 4 (Form of the test): Primary “Circumstances weighed” vs Independent “Elements stated”
Both readings place the burden on the party challenging the disposition, so there is no real divergence here even though the axis was flagged. The holding states this burden explicitly.
그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 객관적으로 불합리하거나 부당하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 하고Axis 5 (Factors): Primary “해당 부대의 임무, 작전계획, 군사기지 및 군사시설의 유형과 특성, 주변환경, 지역주민의 안전에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 행하는 고도의 전문적·군사적 판단 사항으로서 / 그에 관해서는 국방부장관 또는 관할부대장 등에게 재량권이 부여되어 있다 / 그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 / 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 / 증명책임분배의 일반원칙에 따라 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다” vs Independent “해당 부대의 임무 / 작전계획 / 군사기지 및 군사시설의 유형과 특성 / 주변환경 / 지역주민의 안전에 미치는 영향”
The independent reading lists only the considerations for the military judgment, such as mission and terrain, while the primary reading also includes the review standard of a material error or objective unreasonableness and the burden of proof.
해당 부대의 임무Axis 8 (Open question and revisit condition): Primary “How far may a court review the choice of an explosive safety distance or combined facilities standard when the commander's assessment rests on them but the claimant proves the standard was applied without considering the site's actual use?” vs Independent “What evidence is sufficient to establish a serious factual error or objective unreasonableness in a specialized military assessment?”
The primary reading asks how far a court may review the choice of an explosive safety distance or joint-facility standard, while the independent reading asks what evidence is enough to show a serious factual error or objective unreasonableness.
협의 요청의 대상인 행위가 군사작전에 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있는지, 그러한 지장이나 우려를 해소할 수 있는지, 항공등화의 명료한 인지를 방해하거나 항공등화로 오인될 우려가 있는지 등은 해당 부대의 임무, 작전계획, 군사기지 및 군사시설의 유형과 특성, 주변환경, 지역주민의 안전에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 행하는 고도의 전문적·군사적 판단 사항으로서, 그에 관해서는 국방부장관 또는 관할부대장 등에게 재량권이 부여되어 있다.Raw responses and comparison record: Protocol · Blind readings (JSONL) · Axis comparison (JSONL) · SHA-256 (JSON)
Lower-court contrast & scope of application
Lower-court reading vs. Supreme Court holding
Lower-court context: The Seoul High Court, in its judgment of 10 March 2017 (2016Nu30967), accepted that the commander of the competent unit had discretion, but held that the refusal opinion breached the principle of proportionality. It reasoned that a bus depot on the land would not meaningfully increase the risk of confusing aviation lights, that the Air Force wing commander had applied without adjustment the explosive-distance rule meant for residential sites without assessing the characteristics of the depot and the specific risk of an explosion, and that villages and residences already stood closer to the ammunition depot.
Supreme Court standard: The Supreme Court held that the appellate reasoning misread the law on the consultation under the former Act and affected the outcome. A fighter pilot's testimony that depot lighting and bus headlamps could be mistaken for aviation lights in poor weather was reasonable; the base was jointly operated with the United States forces, so basing the judgment on the combined facilities regulations was not unlawful or improper; and although the land would hold no building, large numbers of buses and drivers would stay there, making it more dangerous than a public road, so applying the road distance was wrong. Because the commander's refusal rested on a highly professional and military judgment with no factual basis missing and nothing objectively unreasonable, the disposition could not be held to breach proportionality or to be an abuse of discretion.
Distinguishing conditions
- A consultation opinion on which no professional and military assessment rests, or whose standard, procedure, method or content is objectively unreasonable or improper, so that the stated exceptions apply.
- A case in which the claimant proves a material error in the findings of fact underlying the military judgment, since that error removes the deference.
- A land-use restriction that deprives the owner of the former permitted use, since the Court relied on the land remaining usable in the way it had been.
Record verification notes
Set the file against each element the Court relied on: the unit's mission and operation plans, the type and characteristics of the base, the surroundings, the effect on the safety of residents, and, at this site, the distance to the ammunition depot against the Air Force manual's explosive safety distances and the combined facilities regulations of the jointly operated base. Check whether villages closer to the depot formed lawfully and with the commander's notice, since the Court refused to draw a conclusion from their mere existence. Finally, decide who will carry the proof of an abuse of discretion, because the party challenging the disposition bears it.
From the official text
Points at issue
[1] 구 군사기지 및 군사시설 보호법상 국방부장관 또는 관할부대장에 대한 관계 행정기관장의 협의 요청 대상인 행위가 군사작전에 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있는지 등은 고도의 전문적·군사적 판단 사항인지 여부(적극) 및 그 판단에 관하여 국방부장관 또는 관할부대장 등에게 재량권이 부여되어 있는지 여부(적극) [2] 행정청의 전문적인 정성적 평가 결과는 특별한 사정이 없는 한 가급적 존중되어야 하는지 여부(적극) 및 재량권을 일탈·남용한 특별한 사정이 있다는 점에 관한 증명책임의 소재(=이를 주장하는 자) / 이러한 법리가 국방부장관 또는 관할부대장 등이 구 군사기지 및 군사시설 보호법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 전문적·군사적인 정성적 평가를 한 경우에도 마찬가지로 적용되는지 여부(적극)
Unofficial English translation
[1] Whether an act that is the subject of a request for consultation with the Minister of National Defense or the commander of the jurisdictional unit by the head of the relevant administrative agency under the former Protection of Military Bases and Installations Act impedes or is likely to impede military operations, etc., is a matter requiring highly specialized and military judgment (affirmative), and whether the Minister of National Defense or the commander of the jurisdictional unit, etc. is granted discretion in respect of that judgment (affirmative) [2] Whether the results of an administrative agency's specialized qualitative evaluation must be respected as much as possible absent special circumstances (affirmative), and who bears the burden of proof as to the existence of special circumstances showing a departure from or abuse of discretion (= the person asserting it) / Whether this legal principle applies in the same manner where the Minister of National Defense or the commander of the jurisdictional unit, etc. has made a specialized and military qualitative evaluation in accordance with the former Protection of Military Bases and Installations Act and other relevant statutes and regulations (affirmative)
Summary of the holding
[1] 구 군사기지 및 군사시설 보호법(2014. 12. 30. 법률 제12902호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 군사기지법’이라 한다) 제2조 제6호 (나)목, 제8호, 제4조, 제5조 제1항 제2호 (다)목, 제6조 제1항 [별표 1], 제13조 제1항 제1호, 제7호, 제2항 제1호, 제10조 제1항 제4호, 구 군사기지 및 군사시설 보호법 시행규칙(2016. 2. 29. 국방부령 제884호로 개정되기 전의 것) 제7조 제2항의 문언, 체제, 형식과 군사기지 및 군사시설을 보호하고 군사작전을 원활히 수행하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 국가안전보장에 이바지하려는 구 군사기지법의 목적(제1조) 등을 종합하면, 협의 요청의 대상인 행위가 군사작전에 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있는지, 그러한 지장이나 우려를 해소할 수 있는지, 항공등화의 명료한 인지를 방해하거나 항공등화로 오인될 우려가 있는지 등은 해당 부대의 임무, 작전계획, 군사기지 및 군사시설의 유형과 특성, 주변환경, 지역주민의 안전에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 행하는 고도의 전문적·군사적 판단 사항으로서, 그에 관해서는 국방부장관 또는 관할부대장 등에게 재량권이 부여되어 있다. [2] 행정청의 전문적인 정성적 평가 결과는 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원이 당부를 심사하기에 적절하지 않으므로 가급적 존중되어야 하고, 여기에 재량권을 일탈·남용한 특별한 사정이 있다는 점은 증명책임분배의 일반원칙에 따라 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다. 이러한 법리는 국방부장관 또는 관할부대장 등이 구 군사기지 및 군사시설 보호법(2014. 12. 30. 법률 제12902호로 개정되기 전의 것) 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 전문적·군사적인 정성적 평가를 한 경우에도 마찬가지로 적용된다. 따라서 국방부장관 또는 관할부대장 등의 전문적·군사적 판단은 그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 객관적으로 불합리하거나 부당하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 하고, 국방부장관 또는 관할부대장 등의 판단을 기초로 이루어진 행정처분에 재량권을 일탈·남용한 특별한 사정이 있다는 점은 처분의 효력을 다투는 자가 증명하여야 한다.
Order
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
Unofficial English translation
The judgment of the court below is reversed, and the case is remanded to the Seoul High Court.
Provisions referred to
[1] 구 군사기지 및 군사시설 보호법(2014. 12. 30. 법률 제12902호로 개정되기 전의 것) 제2조 제6호 (나)목, 제8호, 제4조, 제5조 제1항 제2호 (다)목, 제6조 제1항 [별표 1], 제10조 제1항 제4호, 제13조 제1항 제1호, 제7호, 제2항 제1호, 구 군사기지 및 군사시설 보호법 시행규칙(2016. 2. 29. 국방부령 제884호로 개정되기 전의 것) 제7조 제2항 [2] 행정소송법 제26조[증명책임], 제27조, 제30조 제1항, 구 군사기지 및 군사시설 보호법(2014. 12. 30. 법률 제12902호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항, 제2항
Read 2026-10-25 · Cross-read 2026-10-25. All quotes matched against the official text. The Chinese-character placeholders the court used for anonymised parties are given in their Korean readings, and parenthetical Chinese-character glosses are omitted.
Every entry is published only after all quotes have been matched character by character against the official text, and audited by an independent second reading from a different model family across all eight axes. Both agreed axes and text-grounded interpretive divergences are recorded openly. The ledger is a research record, not an assessment of the court or advice on any matter.
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