담합을 되풀이한 사업자의 자진신고, 어디까지 감면할 것인가: 공정거래법 시행령 감면 개정안에 묻는 다섯 가지

읽은 자료와 확인한 단계

이 글은 공정거래위원회가 2026년 9월 23일 공정거래위원회공고 제2026-216호로 낸 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 개정안 입법예고를 읽는다. 법령 종류는 대통령령이고 소관 부서는 공정거래위원회 시장감시정책과다. 국민참여입법센터 화면의 의견 접수 기간은 2026년 9월 23일부터 11월 2일까지이고, 2026년 10월 16일 확인 당시 아직 접수 중이었다. 화면의 입법의견 건수는 1건으로 표시되어 있었으나 그 내용은 읽지 않았다.

읽은 자료는 공고문 본문, 첨부된 법령안 PDF, 조문별 제·개정이유서 세 가지다. 법령안 PDF는 의결서 양식으로, 제출자는 국무총리(공정거래위원회 소관), 심사 단계는 법제처 심사 전, 행정규제 항목은 규제심사 전으로 적혀 있다. 규제영향분석서 칸에는 미첨부 확인서만 올라와 있다. 따라서 이 글이 다루는 것은 의견 수렴 단계의 안이며, 법제처 심사와 규제심사, 국무회의를 거치며 문안이 달라질 수 있다.

이 단락의 출처: 국민참여입법센터 입법예고: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 개정안 입법예고 (공정거래위원회공고 제2026-216호) · 법령안 PDF: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 일부개정령안 · 조문별 제·개정이유서: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 개정안 (hwpx)

현행 법률과 시행령이 지금 정하는 것

확인 기준일에 시행 중인 법 제44조제1항은 부당한 공동행위 사실을 자진신고한 자와 증거제공 등의 방법으로 조사 및 심의·의결에 협조한 자(소속 전·현직 임직원을 포함한다)에 대해 제42조의 시정조치나 제43조의 과징금을 감경 또는 면제할 수 있고, 제129조에 따른 고발을 면제할 수 있다고 정한다. 같은 조 제2항은 제1항에 따라 감경 또는 면제받은 자가 그 감경 또는 면제받은 날부터 5년 이내에 새롭게 제40조제1항을 위반하면 제1항에 따른 감경 또는 면제를 하지 아니한다고 정한다. 제5항은 감경 또는 면제되는 자의 범위와 감경 또는 면제의 기준·정도 등을 대통령령에 맡긴다. 이 글이 읽은 법률은 2026년 10월 2일 시행 법률 제22043호다.

그 위임을 받은 현행 시행령 제51조제1항은 네 갈래를 둔다. 제1호는 조사 시작 전에 자진신고한 첫 번째 단독 증거제공자가 요건을 모두 갖추면 과징금과 시정조치를 모두 면제한다. 제2호는 조사 시작 후에 협조한 자가, 공정거래위원회가 정보를 입수하지 못했거나 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 협조하는 등 요건을 갖추면 과징금을 면제하고 시정조치를 감경하거나 면제한다. 제3호는 두 번째 단독 증거제공자에게 과징금의 100분의 50 감경을, 제4호는 다른 부당한 공동행위를 신고한 경우의 감면을 정한다. 이 글이 읽은 시행령은 2026년 3월 24일 시행 대통령령 제36220호다.

현행 제51조제2항은 감면을 하지 않는 경우로 두 가지를 든다. 제1호는 다른 사업자에게 그 의사에 반하여 참여하도록 강요하거나 중단하지 못하도록 강요한 경우이고, 제2호는 일정 기간 동안 반복적으로 법 제40조제1항을 위반하여 부당한 공동행위를 한 경우다. 시행령 문언은 일정 기간이 얼마인지 적지 않는다. 조문별 이유서는 그 구체적 요건, 곧 5년 이내에 당해 시정조치에 위반되는 부당한 공동행위를 한 경우를 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시가 정하고 있다고 설명한다. 이 글은 그 고시 원문을 열어 보지 않았으므로 고시 내용은 공정거래위원회의 설명으로만 옮긴다. 현행 제51조제3항부터 제6항까지는 감면 취소 사유, 정보 제공의 예외, 분리 심리, 고시 위임을 정한다.

이 단락의 출처: 국가법령정보센터 현행 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (법률 제22043호, 2026. 10. 2. 시행) · 국가법령정보센터 현행 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 (대통령령 제36220호, 2026. 3. 24. 시행) · 조문별 제·개정이유서: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 개정안 (hwpx)

개정안이 바꾸려는 것

첫째, 안 제51조제1항제2호는 조사 시작 후 협조한 1순위 사업자에 대한 과징금 처리를 면제에서 과징금의 100분의 75 감경으로 바꾼다. 시정조치를 감경하거나 면제한다는 부분과 각 목의 요건은 현행과 같다. 조사 시작 전 1순위(제1호)의 전부 면제와 2순위(제3호)의 100분의 50 감경은 손대지 않는다. 공정거래위원회는 조사개시 전과 후의 자진신고가 사건 처리에 기여하는 정도가 다르다는 점과 조사 개시 전 신고 유인을 높인다는 점을 이유로 든다.

둘째, 안 제51조제2항제2호는 감면 배제 사유를 법 제40조제1항을 위반하여 시정조치 또는 과징금납부명령을 받은 자가 그 받은 날로부터 5년 이내에 새롭게 법 제40조제1항을 위반하는 경우로 바꾼다. 조문별 이유서는 고시의 당해 시정조치에 위반되는 부당한 공동행위라는 요건을 새롭게 법 제40조제1항을 위반하는 경우로 바꾸어 제한 범위를 넓히고, 그 요건을 시행령으로 올린다고 설명한다. 같은 담합을 되풀이한 경우만이 아니라 제재 뒤 5년 안에 가담한 다른 담합까지 감면 배제 대상이 된다는 뜻이다.

셋째, 신설되는 안 제51조제3항은 감면 대상자가 시정조치 또는 과징금납부명령을 받은 날부터 10년 이내에 새롭게 위반하거나, 법 제44조제1항에 따라 감경 또는 면제받은 날부터 10년 이내에 새롭게 위반한 경우 제1항에 따라 감경 또는 면제되는 과징금 금액의 100분의 50에 해당하는 금액만을 감경하도록 한다. 법 제44조제2항이나 안 제51조제2항제2호에 해당하는 경우는 괄호로 제외하므로, 실제 대상은 5년이 지나고 10년 안에 다시 위반한 경우다. 공고문과 이유서도 5년 이상 10년 이내라고 설명한다.

넷째, 신설되는 안 제51조제4항은 법 제44조제2항, 안 제51조제2항제2호 및 제3항에 따른 감경 또는 면제의 제한을 합병, 분할, 분할합병 및 영업양도 등으로 그 부당한 공동행위와 관련된 사업을 승계한 자에게도 적용한다. 이유서는 회사분할이나 영업양도를 제재 회피 수단으로 쓰지 못하게 하려는 것이라고 설명한다. 현행 제3항부터 제6항까지는 제5항부터 제8항까지로 옮겨진다. 부칙 제1조는 공포한 날부터 시행하도록 하고, 부칙 제2조는 제51조제1항부터 제4항까지의 개정규정을 이 영 시행 후 최초로 이루어진 감면신청부터 적용하도록 한다.

이 단락의 출처: 법령안 PDF: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 일부개정령안 · 조문별 제·개정이유서: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 개정안 (hwpx) · 국민참여입법센터 입법예고: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 개정안 입법예고 (공정거래위원회공고 제2026-216호)

조사 시작 전과 후는 무엇으로 가르는가?

안이 시행되면 같은 1순위라도 조사 시작 전이면 과징금 전부 면제, 시작 후면 100분의 75 감경이 된다. 과징금의 4분의 1이 조사 시작이라는 한 시점에 걸린다. 그런데 법 제44조와 시행령 제51조는 조사를 시작한 때가 무엇인지 정의하지 않는다. 현장조사, 자료제출 요구, 출석 요구 가운데 어느 것이 기준인지 시행령 문언만으로는 알 수 없고, 이 글은 그 기준이 고시에 있는지 확인하지 않았다.

현행 제1항제2호가목은 조사 시작 후에도 공정거래위원회가 정보를 입수하지 못했거나 증거를 충분히 확보하지 못한 상태일 것을 요구한다. 조사 개시 후 1순위가 되려면 이미 이 요건을 갖추어야 한다. 개정 이유는 조사 전과 후의 기여 정도가 다르다고 설명하지만, 안은 기여 정도를 따로 따지지 않고 조사 시작이라는 시점만으로 혜택을 나눈다. 조사가 시작되었어도 공정거래위원회가 증거를 거의 갖지 못한 사건에서 협조한 사업자와 조사 전에 신고한 사업자의 기여가 얼마나 다른지는 사건마다 다를 수 있다.

사업자 쪽에서 보면 조사 시작 여부를 신고 시점에 알 수 있어야 감면 수준을 예측할 수 있다. 다른 담합 참가자에 대한 조사만 시작된 경우, 같은 사건의 일부 품목에만 조사가 진행된 경우를 어떻게 다루는지도 안에는 적혀 있지 않다. 조사 시작의 시점은 시행령에서 정의할 것인가, 아니면 고시에 남길 것인가, 그리고 사업자는 자신이 어느 쪽에 해당하는지를 신고 당시 어떻게 확인할 수 있는가?

이 단락의 출처: 법령안 PDF: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 일부개정령안 · 국가법령정보센터 현행 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 (대통령령 제36220호, 2026. 3. 24. 시행) · 국가법령정보센터 현행 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (법률 제22043호, 2026. 10. 2. 시행)

제재 뒤 5년 안의 새 위반은 어느 시점의 행위를 말하는가?

안 제51조제2항제2호는 시정조치 또는 과징금납부명령을 받은 날로부터 5년 이내에 새롭게 법 제40조제1항을 위반하는 경우를 감면 전면 배제 사유로 한다. 법 제40조제1항이 금지하는 것은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 할 것을 합의하거나 다른 사업자로 하여금 하도록 하는 것이다. 합의가 제재일 전에 시작되어 제재일 뒤에도 이어진 경우 새롭게 위반한 것으로 보는지, 5년을 합의 시점으로 재는지 실행 종료 시점으로 재는지는 안에 적혀 있지 않다.

기산점에도 물음이 남는다. 받은 날이 의결일인지 의결서를 받은 날인지, 처분이 행정소송에서 취소되거나 일부 취소된 경우에도 그 처분을 받은 날로 계산하는지는 안이 정하지 않는다. 또 이 호는 기준을 법 제40조제1항 전체로 넓혀서, 업종이나 상품이 전혀 다른 담합이라도 5년 안이면 감면이 막힌다. 제2항 각 호 외의 부분은 시정조치 및 과징금을 감경하거나 면제하지 않는다고만 하므로, 법 제44조제1항이 따로 정한 고발 면제까지 막히는지는 시행령 문언만으로는 분명하지 않다.

법 제44조제2항은 이미 감면을 받은 자의 5년 내 재위반에 감면을 막는다. 안은 감면 없이 제재만 받은 자에게도 같은 효과를 시행령으로 붙인다. 개정 이유는 자진신고 유인이 과도하게 위축되지 않도록 하겠다고 하지만, 제재 이력이 있는 사업자가 새 담합에 가담한 뒤 먼저 알릴 경우 얻을 수 있는 과징금과 시정조치 감면은 그 5년 동안 없다. 5년 이내의 새 위반은 어느 시점의 행위로 판단하며, 다른 시장의 담합까지 일률적으로 감면을 막는 것이 숨은 담합을 드러낸다는 제도 목적과 어떻게 맞는가?

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10년 안의 재위반에 남는 감면은 과징금만 줄어드는가?

안 제51조제3항은 제1항에 따라 감경 또는 면제되는 과징금 금액의 100분의 50에 해당하는 금액만을 감경한다고 정한다. 문언대로 적용하면 조사 시작 전 1순위는 과징금 전액 면제 대신 절반 감경, 조사 시작 후 1순위는 100분의 75 대신 100분의 37.5 감경, 2순위는 100분의 50 대신 100분의 25 감경이 된다. 이 수치는 이 글이 문언을 그대로 적용해 계산한 것이며 공고문이나 이유서에 나온 수치가 아니다.

이 항은 과징금만 말하고 시정조치를 말하지 않는다. 제1항 각 호는 과징금과 함께 시정조치의 면제나 감경을 정하는데, 10년 이내 재위반자에게 시정조치 감면이 그대로 남는지 함께 줄어드는지는 안이 밝히지 않는다. 법 제44조제1항의 고발 면제와의 관계도 마찬가지로 안에 적혀 있지 않다. 과징금은 절반만 감경되는데 시정조치와 고발은 1순위 기준대로 면제될 수 있는지가 남는다.

기간을 세는 기준도 두 갈래다. 제3항제1호는 시정조치 또는 과징금납부명령을 받은 날부터, 제2호는 감경 또는 면제받은 날부터 10년을 센다. 같은 사업자에게 두 날짜가 모두 있으면 어느 쪽이든 10년 안이면 해당하는 것으로 읽히지만, 조문은 이를 따로 풀어 쓰지 않는다. 표기도 제2항제2호는 받은 날로부터, 제3항제1호는 받은 날부터로 서로 다르다. 감면 축소 단계에서 시정조치와 고발 면제는 어떻게 취급하며, 두 기산점과 두 표기는 같은 뜻으로 정리할 것인가?

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사업 승계인에게 제한을 넓히는 근거는 법률의 위임 안에 있는가?

안 제51조제4항은 시행령 자신의 제한만이 아니라 법 제44조제2항의 제한까지 승계인에게 적용한다고 정한다. 법 제44조제2항은 감경 또는 면제받은 자를 주어로 하는 법률 조문이고 승계인을 언급하지 않는다. 법 제44조제5항은 감경 또는 면제되는 자의 범위와 기준·정도 등을 대통령령에 맡기는데, 법률이 정한 감면 배제의 인적 범위를 시행령이 넓히는 것이 이 위임에 포함되는지 공고 자료는 따로 설명하지 않는다.

문언의 범위도 열려 있다. 합병, 분할, 분할합병 및 영업양도 등이라는 열거 뒤의 등에 자산 양수나 주식 취득을 통한 지배권 이전이 들어가는지, 그 부당한 공동행위와 관련된 사업이 이전에 제재받은 담합의 사업을 말하는지 새 담합의 사업을 말하는지, 사업 일부만 넘겨받은 경우에도 승계인의 다른 사업 부문 담합에까지 제한이 미치는지는 안이 정하지 않는다.

이유서는 담합으로 적발된 사업자가 사업부문을 분할하거나 양도한 뒤 다시 담합을 재개하는 경우를 예로 든다. 이 예는 제재 회피를 막는 장면이지만, 조문은 회피 목적을 요건으로 두지 않아 통상의 인수합병으로 사업을 넘겨받은 자에게도 같은 제한이 걸린다. 승계인 적용의 법률상 근거와 범위는 무엇으로 확인하며, 회피 목적이 없는 승계에도 같은 제한을 둘 것인가?

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시행 전의 위반과 제재 이력은 어떻게 셈하는가?

부칙 제2조는 제51조제1항부터 제4항까지의 개정규정을 이 영 시행 후 최초로 이루어진 감면신청부터 적용한다. 기준이 담합 행위 시점이 아니라 감면신청 시점이므로, 시행 전에 시작된 담합이라도 시행 뒤에 신청하면 새 기준이 적용된다. 시행일이 공포한 날로 제안되어 있어 사업자가 새 기준을 보고 신청 시기를 판단할 유예 기간은 따로 없다.

5년과 10년을 셀 때 시행 전에 받은 시정조치, 과징금납부명령, 감면도 포함하는지 부칙은 따로 적지 않는다. 문언에는 받은 날에 시기 제한이 없으므로 포함된다고 읽힐 수 있으나, 그렇다면 제재를 받을 당시에는 없던 감면 축소가 뒤에 붙는다. 시행 전 제재 이력을 얼마나 반영하는지, 시행 직후 신청한 사건에 어느 기준을 적용하는지를 부칙에서 더 분명히 할 것인가?

이 단락의 출처: 법령안 PDF: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 일부개정령안

시행 시점과 남는 쟁점

안은 의견 접수가 진행 중인 단계이고, 2026년 11월 2일 접수 마감 뒤 법제처 심사, 규제심사, 국무회의 의결을 거쳐야 한다. 시행일은 공포한 날로 제안되어 있을 뿐 확정 날짜는 아직 없다. 이 글은 시행 여부나 시기를 예측하지 않는다.

시행령 개정과 함께 고시가 어떻게 바뀌는지가 남는다. 현행 제51조제6항(안에서는 제8항)은 감면 기준·정도와 방법·절차의 세부사항을 고시에 맡긴다. 반복 담합 요건을 시행령으로 올리면 고시의 해당 규정을 정리해야 하는데, 이번 공고 자료에는 고시 개정안이 함께 실려 있지 않다. 조사 시작의 기준, 승계의 범위, 감면 축소 단계의 시정조치 처리처럼 앞의 질문에서 비어 있는 부분이 고시로 채워질지도 지금 자료로는 알 수 없다.

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이 글이 확인하지 않은 것

감면제도 운영고시 원문, 규제영향분석서(미첨부 확인서만 게시됨), 제출된 입법의견의 내용, 공정거래위원회 보도자료, 실제 감면 사건의 통계는 읽지 않았다. 현행 조문은 국가법령정보센터 원문으로 확인했고, 공고문과 이유서가 고시 내용을 설명한 부분은 그 설명으로만 옮겼다. 법령 원문의 가운뎃점은 표기를 고쳐 옮겼다.

이 글은 개정안에 찬성하거나 반대하지 않으며 의견 제출을 대신하지 않는다. 질문은 공개된 안의 문언과 현행 조문 사이에서 생기는 빈자리를 적은 것이고, 앞으로의 처리 결과는 예측하지 않는다.

이 단락의 출처: 국민참여입법센터 입법예고: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 개정안 입법예고 (공정거래위원회공고 제2026-216호) · 법령안 PDF: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 일부개정령안 · 조문별 제·개정이유서: 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 개정안 (hwpx) · 국가법령정보센터 현행 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (법률 제22043호, 2026. 10. 2. 시행) · 국가법령정보센터 현행 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 (대통령령 제36220호, 2026. 3. 24. 시행)