행정입법 부작위와 긴급조치, 과거사 소멸시효 기산점 — 국가배상책임 대법원 세 판결의 판단 기준

질문

장애인 접근권 보장을 미룬 행정입법 부작위의 위법성, 대통령긴급조치 발령·집행·재판에 따른 국가배상책임, 과거사 재심·진실규명 사건의 단기소멸시효 기산점을 세 전원합의체·주요 판결로 정리한다.

첫째 쟁점은 2022다289051 판결이 다룬 물음, 곧 "300㎡ 미만 소규모 소매점을 편의시설 의무에서 제외한 14년 부작위에 국가가 배상해야 하는가?"이고, 둘째 쟁점은 2018다212610 판결이 다룬 "위헌무효인 긴급조치 제9호 발령과 강제수사·유죄판결로 입은 손해에 국가가 배상해야 하는가?"이다.

셋째 쟁점은 2023다285162 판결이 다룬 "5·18 보상 뒤 가족 고유 위자료 3년 시효는 언제부터 진행되는가?"이며, 세 판결 모두 문언의 경계와 실질적 판단 요소를 기록 위에서 어떻게 가릴 것인지를 묻는다.

확인할 자료

첫째(2022다289051), 이 판결은 장애인의 접근권의 기본권성과 적극적 권리로 구체화되는 요건, 정당한 이유 없는 개선입법 부작위의 위법성, 그 부작위로 인한 국가배상책임의 요건과 위자료 지급 및 액수 산정 요소를 다룬다. 기록에서 위임 취지에 따른 단계적 확대가 이루어졌는지를 확인하려면 장애인등편의증진법 제7조와 그 위임에 따른 시행령이 정한 "장애인 편의시설 설치의무 대상시설의 범위"의 개정 연혁과 적용 내역을 보아야 한다. 또한 정당한 편의제공 의무의 대상을 정한 장애인차별금지법 시행령 제11조와 2009년 4월 11일 이후 신축·증축·개축된 시설에 관한 설계와 허가 자료를 함께 살펴야 한다. 이를 통해 재량이 단계적 확대 방향으로 행사되었는지와 개선입법이 지체되었는지를 판단한다.

둘째(2018다212610), 이 판결은 긴급조치 제9호의 발령부터 적용과 집행에 이르는 일련의 국가작용으로 강제수사를 받거나 유죄판결을 선고받고 복역하여 입은 손해에 국가배상책임이 인정되는지를 다룬다. 기록에서 객관적 정당성 상실 여부를 확인하려면 긴급조치 제9호 발령문과 "강제수사와 공소제기, 유죄판결의 선고"에 관한 수사기록, 공소장과 판결문을 보아야 한다. 또한 복역 기간과 손해의 정도를 확인하기 위해 수용과 형 집행에 관한 기록을 함께 살펴야 한다.

셋째(2023다285162), 이 판결은 손해배상청구권 행사의 객관적·합리적 기대가능성을 부정하는 사유가 있을 때 단기소멸시효가 진행하지 않는지와 그 기대가능성을 판단하는 기준 및 국가배상에서 함께 고려할 사항을 다룬다. 기록에서 시효 기산점을 확인하려면 광주민주화운동 관련자 보상심의위원회의 보상금 등 지급결정문과 그때 작성된 동의 및 청구서 서식을 보아야 한다. 또한 "권리행사의 객관적, 합리적 기대가능성"이 있었는지를 판단하기 위해 2021년 5월 27일 위헌결정문과 소 제기일을 보여주는 접수 기록을 함께 살펴야 한다.

가능한 해석

2022다289051 사건에서는 장애인의 접근권이 헌법상 기본권인지와 구체적 권리로 되기 위한 요건, 행정청이 개선입법의무를 이행하지 않은 행정입법 부작위가 위법한지, 그리고 그로 인한 국가배상책임과 위자료 지급의무가 쟁점이 되었다.

2018다212610 사건에서는 긴급조치 제9호의 발령·적용·집행으로 강제수사를 받거나 유죄판결을 선고받고 복역한 국민이 입은 손해에 대하여 국가배상책임이 인정되는지가 쟁점이 되었다.

2023다285162 사건에서는 권리행사의 객관적·합리적 기대가능성을 부정하는 사유가 있는 경우 민법 제766조 제1항의 단기소멸시효가 진행하는지와 그 판단 기준, 그리고 헌법재판소의 위헌결정 뒤 5·18민주화운동 관련자의 유족 등이 낸 국가배상청구에서 그 기준을 어떻게 적용하는지가 쟁점이 되었다.

판결이 밝힌 것

대법원 2024. 12. 19. 선고 2022다289051 전원합의체 판결은 다음과 같이 판시했다. "장애인의 접근권이 침해된 경우에도 그로 인하여 장애인이 입게 되는 정신적 손해에 대한 국가의 위자료 지급의무가 배제되지 않는다." 이 판결을 통해 다수의견은 장애인 접근권을 헌법 제10조와 제11조와 제34조 제1항과 제5항에서 도출되는 기본권으로 인정하였다. 접근권이 적극적 시설 설치를 요구하는 권리로 구체화되려면 법률이 필요하고 국가는 재정 능력과 발전 수준을 고려해 필요한 조치를 할 의무가 있다고 밝혔다. 장애인등편의증진법 제7조 위임에도 300㎡ 미만 제외를 24년 넘게 두어 2008년 4월 11일부터 14년 넘게 개선입법을 미룬 부작위는 위법하다고 판단하였다. 그 부작위는 재량 취지에서 현저히 벗어나 객관적 정당성을 잃어 국가배상법 제2조 제1항의 고의 또는 과실로 법령에 위반한 행위에 해당한다고 보았다. 접근권 침해도 정신적 손해 위자료 대상이 되고 침해된 권리의 헌법상 지위와 정도와 기간과 이행 경위와 뒤늦은 이행 후 남은 손해와 구제수단 희소성을 모아 액수는 재량으로 정한다는 것이다.

대법원 2022. 8. 30. 선고 2018다212610 전원합의체 판결은 다음과 같이 판시했다. "이러한 경우 긴급조치 제9호의 발령부터 적용·집행에 이르는 일련의 국가작용은, 전체적으로 보아 공무원이 직무를 집행하면서 객관적 주의의무를 소홀히 하여 그 직무행위가 객관적 정당성을 상실한 것으로서 위법하다고 평가되고, 긴급조치 제9호의 적용·집행으로 강제수사를 받거나 유죄판결을 선고받고 복역함으로써 개별 국민이 입은 손해에 대해서는 국가배상책임이 인정될 수 있다." 이 판결을 통해 국가배상법 제2조 책임은 보통 일반 공무원을 표준으로 객관적 주의의무 위반과 객관적 정당성 상실을 기준으로 삼는다. 행위 양태와 목적, 피해자 관여 여부와 정도, 침해된 이익과 손해 정도에 전보 책임을 국가가 질 실질적 이유를 함께 본다. 긴급조치 제9호는 발령 요건을 갖추지 못하고 표현 자유와 청원권, 신체의 자유와 학문 자유를 침해해 위헌무효가 명백하다고 한다. 발령부터 강제수사와 공소제기, 유죄판결과 복역에 이른 일련의 국가작용을 전체로 보아 객관적 정당성을 상실한 위법으로 평가하고 개별 국민 손해에 배상을 인정해 종전 판례를 바꾼다.

대법원 2026. 1. 22. 선고 2023다285162 전원합의체 판결은 다음과 같이 판시했다. "그러므로 불법행위로 인한 손해배상청구권 행사의 객관적, 합리적 기대가능성을 부정하는 사유가 있다면 그것이 일반적으로 이해되는 법률상 장애사유가 아니라도 민법 제766조 제1항의 단기소멸시효가 진행하지 않는다고 보아야 한다." 이 판결을 통해 법원은 민법 제766조 제1항의 손해 및 가해자를 안 날에 더해 민법 제166조 제1항의 권리를 행사할 수 있는 때가 와야 시효가 진행한다고 본다. 기산점 기준은 권리행사의 객관적, 합리적 기대가능성으로 정해진다. 국가배상 특성과 과거사 진실규명 곤란과 억압 분위기를 함께 참작한다고 말한다. 국가가 법령을 불명확하게 만들어 행사 곤란을 키웠다면 이전에도 가능했다고 쉽게 보지 않는다고 밝힌다. 보상결정일에 가족 고유 위자료 행사를 기대할 수 없고 2021년 5월 27일 위헌결정으로 장애가 제거됐다고 판단한다.

실무 확인 질문표

첫째, 300㎡ 미만 소규모 소매점을 편의시설 의무에서 제외한 14년 부작위에 국가가 배상해야 하는가? 기록에서 시행령의 적용 범위와 개정 연혁, 입법 지연 경위를 살펴 "정당한 이유 없이" 개선입법의무를 이행하지 않았는지와 재량이 현저히 합리성을 잃었는지를 사실관계와 시점에 따라 확인하는 방식으로 점검한다.

둘째, 위헌무효인 긴급조치 제9호 발령과 강제수사·유죄판결로 입은 손해에 국가가 배상해야 하는가? 기록에서 발령문과 수사기록, 공소장과 판결문, 복역 기록을 살펴 "행위의 양태와 목적"과 침해된 이익의 종류와 손해의 정도를 사실관계와 시점에 따라 확인하는 방식으로 점검한다.

셋째, 5·18 보상 뒤 가족 고유 위자료 3년 시효는 언제부터 진행되는가? 기록에서 보상금 등 지급결정문과 동의 및 청구서 서식, 위헌결정문과 소 제기일을 살펴 "손해 및 가해자를 안 날"에 더해 권리를 행사할 수 있는 때가 도래했는지를 사실관계와 시점에 따라 확인하는 방식으로 점검한다.

용어풀이

행정입법 부작위 위법과 국가배상책임, 접근권 위자료 판단 틀(2022다289051): 다수의견은 장애인 접근권을 헌법 제10조와 제11조와 제34조 제1항과 제5항에서 도출되는 기본권으로 인정하였다. 접근권이 적극적 시설 설치를 요구하는 권리로 구체화되려면 법률이 필요하고 국가는 재정 능력과 발전 수준을 고려해 필요한 조치를 할 의무가 있다고 밝혔다. 장애인등편의증진법 제7조 위임에도 300㎡ 미만 제외를 24년 넘게 두어 2008년 4월 11일부터 14년 넘게 개선입법을 미룬 부작위는 위법하다고 판단하였다. 그 부작위는 재량 취지에서 현저히 벗어나 객관적 정당성을 잃어 국가배상법 제2조 제1항의 고의 또는 과실로 법령에 위반한 행위에 해당한다고 보았다. 접근권 침해도 정신적 손해 위자료 대상이 되고 침해된 권리의 헌법상 지위와 정도와 기간과 이행 경위와 뒤늦은 이행 후 남은 손해와 구제수단 희소성을 모아 액수는 재량으로 정한다는 것이다. 판단 요소로는 침해된 권리의 헌법상 지위와 중요성, 침해의 정도와 지속 기간, 행정입법의무가 이행되지 않은 경위 등이 제시된다.

긴급조치 발령·집행·재판 등 일련의 국가작용과 국가배상책임 성립 기준(2018다212610): 국가배상법 제2조 책임은 보통 일반 공무원을 표준으로 객관적 주의의무 위반과 객관적 정당성 상실을 기준으로 삼는다. 행위 양태와 목적, 피해자 관여 여부와 정도, 침해된 이익과 손해 정도에 전보 책임을 국가가 질 실질적 이유를 함께 본다. 긴급조치 제9호는 발령 요건을 갖추지 못하고 표현 자유와 청원권, 신체의 자유와 학문 자유를 침해해 위헌무효가 명백하다고 한다. 발령부터 강제수사와 공소제기, 유죄판결과 복역에 이른 일련의 국가작용을 전체로 보아 객관적 정당성을 상실한 위법으로 평가하고 개별 국민 손해에 배상을 인정해 종전 판례를 바꾼다. 판단 요소로는 행위의 양태와 목적, 침해된 이익의 종류와 손해의 정도 등이 제시된다.

과거사 국가배상 청구에서 단기소멸시효 기산점과 권리행사 장애사유 판단 기준(2023다285162): 법원은 민법 제766조 제1항의 손해 및 가해자를 안 날에 더해 민법 제166조 제1항의 권리를 행사할 수 있는 때가 와야 시효가 진행한다고 본다. 기산점 기준은 권리행사의 객관적, 합리적 기대가능성으로 정해진다. 국가배상 특성과 과거사 진실규명 곤란과 억압 분위기를 함께 참작한다고 말한다. 국가가 법령을 불명확하게 만들어 행사 곤란을 키웠다면 이전에도 가능했다고 쉽게 보지 않는다고 밝힌다. 보상결정일에 가족 고유 위자료 행사를 기대할 수 없고 2021년 5월 27일 위헌결정으로 장애가 제거됐다고 판단한다. 판단 요소로는 소멸시효 제도의 취지, 권리의 목적과 성격, 사안의 유형과 맥락 등이 제시된다.

출처와 한계

이 백서는 국가법령정보센터에 공개된 국가배상법 제2조 제1항, 제8조, 대한민국헌법 제10조, 제11조 제1항, 제29조 제1항, 민법 제166조 제1항, 제750조, 제751조, 제766조 제1항·제2항, 장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률 제1조, 제4조, 제7조, 제8조 원문과 대법원 2024. 12. 19. 선고 2022다289051, 대법원 2022. 8. 30. 선고 2018다212610, 대법원 2026. 1. 22. 선고 2023다285162 판결문만을 근거로 작성했다.

일반적인 법리 및 기록 검토 기준을 정리한 학술 연구 자료이며, 개별 사건에 대한 법률 자문이나 법원 제출 의견이 아니다.

남는 쟁점

2022다289051: 행정입법 부작위의 위법 선언만으로 회복되지 않는 정신적 손해는 어디까지 인정될 수 있는가?

2018다212610: 개별 공무원 특정과 고의·과실 증명 없이 일련의 국가작용 전체를 위법으로 묶는 책임이 어디까지 확장될 수 있는가?

2023다285162: 보상이 종국 해결로 받아들여진 과거사에서 가족 고유 위자료 기대가능성은 언제 생기는가?

다시 볼 조건

2022다289051: 사회·경제적 여건과 공감대 변화로 대상 범위가 다시 좁다고 평가되면 다시 본다. 자발적 설치율과 비용, 혼란 사정이 달라지면 정당 사유도 다시 살핀다.

2018다212610: 긴급조치 제9호에 따른 체포·구금이나 유죄판결 기록, 구 민주화보상법상 화해 성립 범위가 달라지면 배상 성립과 소 각하 판단을 다시 본다.

2023다285162: 위헌결정 전후 보상 법령과 서식 운용이 달라진 자료가 확인되면 다시 본다.

다룬 법령

• 국가배상법 제2조 제1항, 제8조
• 대한민국헌법 제10조, 제11조 제1항, 제29조 제1항
• 민법 제166조 제1항, 제750조, 제751조, 제766조 제1항·제2항
• 장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률 제1조, 제4조, 제7조, 제8조

다룬 판결

• 대법원 2024. 12. 19. 선고 2022다289051 전원합의체 판결 · 판정대장
• 대법원 2022. 8. 30. 선고 2018다212610 전원합의체 판결 · 판정대장
• 대법원 2026. 1. 22. 선고 2023다285162 전원합의체 판결 · 판정대장

검증 상태

인용 조문(국가배상법 제2조 제1항, 제8조, 대한민국헌법 제10조, 제11조 제1항, 제29조 제1항, 민법 제166조 제1항, 제750조, 제751조, 제766조 제1항·제2항, 장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률 제1조, 제4조, 제7조, 제8조)과 다룬 판결(대법원 2024. 12. 19. 선고 2022다289051, 대법원 2022. 8. 30. 선고 2018다212610, 대법원 2026. 1. 22. 선고 2023다285162)은 2026-10-15 기준 국가법령정보센터 현행 법령 및 대법원 판결 원문과 대조했습니다. 이 백서는 다룬 판결에 적은 세 판결만 인용합니다.