공유수면매립면허처분과 사업시행인가처분의 무효를 다툴 수 있는 사람은 누구입니까? '법률상 보호되는 이익'에 관한 대법원 2006두330 판결

질문

행정소송법 제35조는 무효등 확인소송이 처분등의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 정합니다. 처분의 직접 상대방이 아닌 원고가 소를 제기하는 경우, 어떤 이익이 법률상 보호되는 이익에 해당하는지, 그리고 대규모 공공개발사업의 영향을 받는 주민이 그러한 이익을 어떻게 보여야 하는지가 문제됩니다.

대법원 2006두330 판결은 전원합의체 판결로서, 새만금간척종합개발사업의 공유수면매립면허처분과 농지개량사업 시행인가처분의 무효확인과 농림부장관의 취소 거부처분의 취소를 구한 3,539명의 주민이 낸 사건에서 그 질문에 답합니다. 이 사업은 1991. 10. 17.에 부여된 공유수면매립면허처분과 같은 해 11월에 농촌근대화촉진법 및 구 공유수면매립법에 근거하여 부여된 사업시행인가처분을 토대로 하여, 전라북도에 위치한 만경강·동진강의 하구해역에 방조제를 설치하고 공유수면을 매립·간척하여 28,300ha의 농지와 11,800ha의 담수호를 조성하는 것이었습니다.

확인할 자료

이 글에서 읽은 법령은 행정소송법 제1조, 제19조, 제26조, 제27조, 제35조이며, 모두 현행 원문을 읽었습니다. 이 판결은 공유수면매립법과 그 시행령, 농촌근대화촉진법과 그 시행령, 환경보전법과 그 시행령, 환경정책기본법과 그 시행령의 구 원문도 인용하는데, 이 판결이 인용하는 대로 이름만 밝히고 그 내용은 여기에 적지 아니합니다. 이 판결은 그 규정들을 행정소송법 제35조와 함께 읽어 원고적격을 정하고, 공유수면매립법의 규정들과 함께 준공인가 전에 예상하지 못한 사정변경으로 공익상 특히 필요한 경우에 면허 또는 인가를 취소·변경할 수 있는 권한을 정합니다.

판례로는 이 판결인 대법원 2006두330 판결(2006. 3. 16., 전원합의체 판결)과, 이 판결이 인용한 대법원 94누14230 판결(1995. 6. 30.) 및 대법원 97누13337 판결(2000. 2. 8.)(제3자에게 요구되는 법률상 보호되는 이익의 의미), 대법원 97누19571 판결(1998. 9. 22.)(환경영향평가 대상지역 안팎의 주민의 환경상 이익), 대법원 94누4615 판결(1995. 7. 11., 전원합의체 판결) 및 대법원 2004두10968 판결(2005. 6. 24.)(무효), 대법원 99두9902 판결(2001. 6. 29.)(부실한 환경영향평가의 효과)이 있습니다. 대법원 2003두2175 판결과 대법원 97누5503 판결도 이 판결에서 인용되는데, 원문을 열 수 없어 그 내용에 관하여는 말하지 아니합니다.

가능한 해석

대법원 94누14230 판결, 대법원 97누13337 판결, 대법원 97누19571 판결과 함께 읽으면, 행정소송법 제35조는 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익만을 보호하며, 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계에 그치는 이익, 또는 공익보호의 결과로 국민 일반가 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익은 여기에 해당하지 않습니다. 이 판결의 해석에 따르면, 공유수면매립과 농지개량사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민은, 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익을 개인별로 보호받으므로, 특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 사실상 추정되어 그 면허처분과 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 인정됩니다. 대상지역 밖의 주민은 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점, 즉 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 점을 입증하여야 합니다.

둘째로, 처분을 당연무효로 만드는 하자의 문제입니다. 대법원 94누4615 판결 등에 따라 이 판결은 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백하여야 한다고 합니다. 환경영향평가법령에서 정한 절차는 거쳤으나 그 환경영향평가의 내용이 부실한 경우에 관하여는, 대법원 99두9902 판결에 따라 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도여서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도가 아닌 한, 그 부실은 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소에 그칠 뿐이고, 그 부실만으로 당연히 그 처분이 위법하게 되는 것은 아닙니다.

셋째로, 취소권과 사업목적에 관한 해석입니다. 이 판결이 구 공유수면매립법의 규정들을 함께 읽은 바에 따르면, '사정변경'이란 공유수면매립면허처분을 할 당시에 고려하였거나 고려하였어야 할 제반 사정들에 대하여 각각 사정변경이 있고, 그러한 사정변경으로 인하여 그 처분을 유지하는 것이 현저히 공익에 반하는 경우를 말하며, 그 사정변경이 생겼다는 점에 관하여는 이를 주장하는 자에게 입증책임이 있습니다. 이 판결은 나아가, 공유수면을 매립하여 조성된 매립간척지의 담수호가 농업용수로서의 수질기준을 달성하지 못할 것이 예상되어 농지 및 담수호를 조성하려는 사업목적을 달성할 수 없게 되는 경우 그 각 처분이 무효로 된다고 하면서, 그 여부는 수질대책이 실현 가능한지, 수질대책비용이 사회통념상 감당할 수 없는 정도에 이르렀는지 등에 따라 판단하여야 한다고 합니다.

판결이 밝힌 것

대법원은 상고를 모두 기각하고 상고비용을 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담하도록 하여, 서울고등법원이 2005. 12. 21.에 선고한 2005누4412 판결을 유지하였습니다. 원고적격에 관하여 대법원은, 환경영향평가 대상지역이 군산시·김제시·부안군 전 지역인데, 그 밖의 목포시, 익산시, 완주군, 전주시, 서울 등에 거주하는 원고 144 내지 3,539는 그 각 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하지 못하였으므로 무효확인을 구할 원고적격이 없고, 헌법 제35조 제1항의 환경권과 환경정책기본법 제6조도 국민에게 구체적인 권리를 부여한 것으로 볼 수 없다고 하였습니다. 원고 1 내지 143은 그 대상지역 안의 주민이었습니다.

본안에 관하여 대법원은, 지적된 하자들이 중대하고 객관적으로 명백하다고 볼 수 없다는 법원 아래의 인정을 수긍하였습니다. 1988년의 경제성 분석에 하자가 있었지만, 오류를 수정하여 재검토한 경우 할인율 10%를 기준으로 한 편익·비용비율이 0.99(내부수익률 9.92%)에 이르렀고, 공공투자분석 전문가 30명으로 구성된 민관공동조사단이 약 1년 2개월 동안 협의하여 10개의 시나리오를 작성하고 그 모두에서 경제성이 있는 것으로 분석하였습니다. 환경영향평가가 부실하였지만 이후 보완되었고, 정부조치계획이 각종 대책과 순차개발방식을 추가하여 2004년 현재 11개 과제가 정상 추진되고 수질예측 결과도 예상보다 초과하여 달성되었으며, 수질개선비 2,257억 원 중 1,461억 원은 이미 사업비에 포함되어 신규 소요 예산은 796억 원에 불과하였습니다. 사정변경에 관하여도 사업목적, 농지의 필요성, 경제적 타당성, 수질관리, 해양환경에서 예상하지 못한 사정변경을 인정할 수 없어 2001. 5. 24.자 취소 거부처분을 유지할 수 있다고 보았습니다.

이 판결은 사정변경의 판단에 관하여 별개 의견을 기록하였습니다. 대법관 김영란, 대법관 박시환은 반대의견에서, 자연환경은 금전으로 환산할 수 있는 가치만으로 평가될 수 없고, 입증의 중간영역이 있으며 그 사업이 환경에 미치는 영향이 광범위하고 예상되는 폐해가 심각하여 도저히 용인하기 어려운 경우에는 원고 측이 입증을 다하지 못하였다는 이유만으로 기각할 것이 아니라 사업의 강행을 재고하는 것이 더 합리적이라고 보았으며, 이 사건에서 예상하지 못한 사정변경이 생겼으므로 취소를 거부한 것은 재량권을 일탈·남용한 위법이라고 하였습니다. 대법관 이규홍, 대법관 이강국, 대법관 김황식, 대법관 김지형은 다수의견에 대한 보충의견에서, 사업의 중단에는 이미 지출된 막대한 비용과 중단으로 달성할 수 없게 되는 국가·사회적 편익까지 고려한 충분한 입증이 요구되며, 환경영향평가 등에 일부 미흡한 점이 있었던 만큼 농림부장관은 변화하는 여건을 꾸준히 검토하여 반영하여야 한다고 덧붙였습니다.

남는 쟁점

이 판결은 환경영향평가 대상지역 밖의 주민이 수인한도를 넘는 피해에 관하여 어떠한 입증을 하여야 하는지, 그리고 그러한 입증이 대상지역 안의 주민에게 인정된 사실상의 추정과 어떻게 조화되는지를 밝히지 아니하였습니다. 기준만을 제시하고 이를 자기 앞의 원고들에게 적용하였을 뿐인데, 그 원고들은 아무것도 입증하지 못한 경우였습니다.

이 판결은 경제성 분석에서 금전으로 환산할 수 없는 환경의 가치를 어떻게 계상할지에 관하여도 열어 두었습니다. 편익항목과 비용항목에 무엇을 넣을지에 관한 확립된 원칙이 없는 경우 전문가의 시나리오 분석을 수긍하면서도, 반대의견은 개발의 국민경제적인 이득이 사업에 소요되는 비용과 훼손되는 자연환경 가치의 경제적 평가액 등의 손실을 합한 것보다 상당한 정도로 우월하여야 한다고 요구하므로 그 긴장은 풀리지 아니한 채 남습니다. 보충의견은 장래의 수질문제나 해양환경상의 영향으로 인한 사정변경이 여전히 취소를 뒷받침할 수 있는지도 열어 두었습니다.

다시 볼 조건

대법원이 환경영향평가 대상지역 밖 주민의 원고적격을 다시 다루거나, 공공투자분석에서 금전화할 수 없는 환경가치의 평가에 관하여 판단하거나, 새만금사업에서 사정변경을 인정하는 후속 판결이 나오거나, 행정소송법 및 인용된 법령이 개정되면 이 브리프를 다시 살펴봅니다.

다룬 법령

• 행정소송법 제35조, 제1조, 제19조, 제27조, 제26조
• 구 환경보전법 제5조
• 구 환경보전법 시행령 제4조
• 구 환경정책기본법 제6조, 제26조
• 헌법 제35조
• 구 농촌근대화촉진법 제92조, 제93조, 제96조
• 구 농촌근대화촉진법 시행령 제43조, 제44조
• 구 공유수면매립법 제3조의2, 제4조, 제9조의2, 제32조, 제40조
• 구 공유수면매립법 시행령 제9조, 제40조
• 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 제4조

다룬 판결

• 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 · 판정대장
• 대법원 1995. 6. 30. 선고 94누14230 판결
• 대법원 2000. 2. 8. 선고 97누13337 판결
• 대법원 1998. 9. 22. 선고 97누19571 판결

검증 상태

행정소송법 각 조문의 현행 원문과 이 판결의 판시사항·판결요지·전문, 그리고 이 판결이 인용하는 판례들의 판시사항과 판결요지는 2026. 10. 24. 국가법령정보센터에서 읽었습니다. 다른 법령의 구 원문은 이 판결이 인용하는 대로 이름만 밝히고 내용은 적지 아니하였으며, 원문을 열 수 없었던 인용 판례 두 건의 내용에 관하여도 말하지 아니합니다.