권리를 제한하는 처분을 하기 전에 행정청이 사전통지와 의견제출 기회를 주어야 하는지, 그리고 공무원 인사관계 처분은 언제 행정절차법 적용에서 벗어나는지 — 대법원 2011두30687 판결, '공무원 인사관계 법령에 의한 처분'에 관한 배제 범위

질문

구 행정절차법 제21조 제1항·제4항 및 제22조는 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하기 전에 처분의 원인이 되는 사실, 처분의 내용 및 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등을 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 의견제출의 기회를 주어야 하되, '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에는 이를 생략할 수 있도록 합니다. 같은 법 제3조 제2항 제9호는 그 시행령 제2조 제3호와 함께 '공무원 인사관계 법령에 의한 징계 기타 처분' 등 일정한 사항을 행정절차법 적용 배제 대상으로 정합니다. 문제는 사전통지와 의견제출 기회가 없을 때 언제 처분이 위법해지는지, 그리고 그 배제가 어디까지 미치는지입니다.

대법원 2011두30687 판결은 대통령기록물 관리에 관한 법률에서 5년 임기의 별정직 공무원으로 규정한 대통령기록관장으로 임용된 원고를 행정안전부장관이 직권면직한 처분을 둘러싸고 이 문제를 제기합니다. 원심은 사전통지와 의견제출 기회가 없었고 예외도 없다 하여 이 사건 처분을 위법하다고 보았고, 피고가 상고하여 별정직 공무원에 대한 직권면직 처분이 '공무원 인사관계 법령에 의한 처분'이라는 이유로 행정절차법 적용에서 전부 벗어나는지가 대법원에서 다투어졌습니다.

확인할 자료

조문으로는 행정절차법의 네 개 규정이, 이 판결이 인용한 형식 그대로 다루어집니다. 즉 2012. 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 구 행정절차법 제21조·제22조·제3조, 그리고 2011. 12. 21. 대통령령 제23383호로 개정되기 전의 구 행정절차법 시행령 제2조입니다. 현행 문언은 이 글에서 읽은 원문에 주어져 있지 않습니다. 이 판결이 인용하고 해석한 대로 제21조 제1항·제4항과 제22조는 사전통지와 의견제출 절차 및 이를 생략할 수 있는 경우를, 제3조 제2항 제9호와 시행령 제2조 제3호는 법의 적용을 받지 않는 사항을 정합니다. 이 판결은 또 구 공무원징계령(2010. 6. 15. 대통령령 제22199호로 개정되기 전의 것)을 언급하는데, 그 제22조 제1항은 원심이 인용한 대로 별정직공무원에게 국가공무원법 제78조 제1항 각 호의 징계사유가 있으면 직권으로 면직하거나 그 영에 따라 징계처분할 수 있다고 정합니다.

판결로는 이 판결과 인용된 세 판결이 있습니다. 대법원 2007. 9. 21. 선고 2006두20631 판결은 침해적 처분을 사전통지나 의견제출 기회 없이 하면 예외가 없는 한 위법하다고 하고, 공무원 인사관계 처분에 관한 배제는 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요한 처분, 또는 그에 준하는 절차를 거치도록 하는 처분에만 미친다고 하며, 군인사법령에 따라 진급예정자명단에 포함된 자에 대한 진급선발 취소처분에서 의견제출 기회를 주지 아니한 절차상 하자를 인정하였습니다. 대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결은 같은 사전통지 법리를 한정된 표현으로 제시하고, 행정지도방식에 의한 사전고지와 당사자의 자진 폐공 약속만으로는 예외에 해당하지 않는다고 보았습니다. 대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두1254 판결도 같은 법리를 제시하고, 건축법상 공사중지명령에 대해 사전통지와 의견제출 기회를 주면 많은 손실보상금을 기대하여 공사를 강행할 우려가 있다는 사정이 예외가 되지 못한다고 보았습니다.

가능한 해석

대법원 99두5870 판결 및 대법원 2004두1254 판결과 함께 읽으면, 구 행정절차법 제21조 제1항·제4항과 제22조는 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분에 대해 사전통지와 의견제출 요건을 정하고, 생략은 조문이 정한 예외적인 경우, 가령 '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에만 허용됩니다. 그런 경우에 해당하지 아니하면 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없습니다. 이 판결이 이 법리를 명시하고 원심이 이를 적용하였습니다.

제3조 제2항 제9호의 배제 규정은, 이 판결이 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 행정절차법의 입법 목적에 비추어 해석합니다. 그에 따르면 공무원 인사관계 법령에 의한 처분에 관한 사항이라도 전부가 배제되는 것이 아니라, 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 처분, 또는 행정절차에 준하는 절차를 거치도록 하는 처분에만 행정절차법의 적용이 배제됩니다. 대법원 2006두20631 판결이 같은 조문에 대해 같은 한계를 제시하였고, 이 판결은 그러한 법리가 '공무원 인사관계 법령에 의한 처분'에 해당하는 별정직 공무원에 대한 직권면직 처분의 경우에도 마찬가지로 적용된다고 봅니다.

세 번째 해석은 대안적인 청취 기회를 어떻게 다루는지에서 나옵니다. 대법원 99두5870 판결에서는 행정지도방식에 의한 사전고지와 당사자의 약속이 법정 절차를 대신하지 못하였고, 대법원 2004두1254 판결에서는 많은 손실보상금을 기대하여 공사를 강행할 우려가 있다는 사정도 그러하였습니다. 이 판결에서 원고가 대통령 기록유출 혐의로 수사받으면서 비위행위를 해명할 기회를 가졌다는 사정, 그리고 유출행위의 적법성에 관한 법리적 공방이 언론 등을 통하여 치열하게 이루어졌다는 사정만으로는 사전통지나 의견제출을 생략할 수 있는 예외적인 경우에 해당하지 아니하였습니다.

판결이 밝힌 것

대법원 2011두30687 판결(2013. 1. 16.)은 상고를 기각하고 상고비용은 피고가 부담하게 하였습니다. 첫째, 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 법정 사전통지나 의견제출 기회를 주지 아니한 경우, 사전통지나 의견청취를 생략할 수 있는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다고 보았습니다. 둘째, '공무원 인사관계 법령에 의한 처분'에 관한 배제는 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 처분, 또는 행정절차에 준하는 절차를 거치도록 하는 처분으로 한정되고, 별정직 공무원에 대한 직권면직 처분의 경우에도 그 법리가 그대로 적용된다고 보았습니다.

원심인 서울고등법원은 2011. 11. 2. 선고 2010누35021 판결에서 다음과 같이 판단하였습니다. 이 사건 처분은 대통령기록물 관리에 관한 법률에서 5년 임기의 별정직 공무원으로 규정한 대통령기록관장으로 임용된 원고를 직권면직한 처분으로서 원고에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분이고, 구 공무원징계령 제22조 제1항은 징계사유가 있으면 직권으로 면직하거나 징계처분할 수 있을 뿐이어서 징계처분과 달리 직권면직에는 징계절차 규정도 적용되지 않으므로 행정절차에 준하는 절차를 거치도록 하는 규정이 없고, 이 사건 처분이 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요한 처분에도 해당하지 아니합니다. 수사 중 해명 기회와 언론상의 공방은 예외를 구성하지 못하며, 사전통지와 의견제출 기회 없이 한 이 사건 처분은 구 행정절차법 제21조 제1항·제22조 제3항을 위반한 절차상 하자로 위법합니다.

대법원은 적법하게 채택된 증거들에 비추어 원심에 행정절차법 적용의 배제 범위나 예외 사유에 관한 법리 오해나 판단 누락이 없다고 보았습니다. 그리하여 위 법리에 따라 별정직 공무원에 대한 이 사건 직권면직 처분이 제3조 제2항 제9호의 배제에도, 사전통지와 의견청취를 생략할 수 있는 예외에도 해당하지 아니한다고 확정하였습니다. 대법원은 상고이유에서 제기된 법리 쟁점에 관하여 판단하였을 뿐, 공무원 인사관계 법령에 의한 다른 처분이 그 배제에 해당하는지에 관한 기준은 제시하지 아니하였습니다.

남는 쟁점

이 판결은 배제 범위의 한계를 일반적인 표현으로 제시하고 눈앞의 별정직 공무원 직권면직 처분의 귀속을 정하지만, 공무원 인사관계 법령에 의한 다른 처분 가운데 어느 것이 그 한계의 어느 쪽에 놓이는지는 정하지 아니합니다. 원심을 통하여 징계처분에는 구 공무원징계령에 따른 절차가 따르는 반면 직권면직에는 그러하지 아니하다는 점이 지적되기는 하였으나, 그 밖의 인사 처분 가운데 어느 것이 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요한 것인지, 어떤 법정 절차가 행정절차에 준하는 것으로 인정되는지는 밝히지 아니하였습니다.

이 판결이 마주하지 아니한 쟁점도 남습니다. 예외에 해당하지 아니하는 한 사전통지나 의견제출 기회가 없는 처분은 취소를 면할 수 없다고 하면서도, 그러한 하자를 경미한 것으로 볼 수 있는지, 사후의 청취 기회가 하자를 치유할 수 있는지, 2012. 10. 22.과 2011. 12. 21.에 개정된 조문들이 이와 같은 처분에 어떻게 적용되는지는 논하지 아니하였습니다.

다시 볼 조건

행정절차법 또는 그 시행령에서 제3조 제2항 제9호의 배제 규정이 다시 개정되거나, 인용된 조문의 번호가 바뀌거나, 대법원이 그 후의 판결에서 공무원 인사관계 처분 가운데 어느 것이 예외에 해당하는지를 밝히거나 별정직 공무원에 대한 직권면직에 준하는 절차를 충분한 것으로 본다면 이 글을 다시 살펴봅니다.

다룬 법령

• 구 행정절차법 제21조, 제22조, 제3조
• 구 행정절차법 시행령 제2조

다룬 판결

• 대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 · 판정대장
• 대법원 2007. 9. 21. 선고 2006두20631 판결
• 대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 · 판정대장
• 대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두1254 판결

검증 상태

이 글에서 읽은 원문은 2026. 10. 24. 국가법령정보센터(law.go.kr)에서 읽었습니다. 이 판결은 판시사항·판결요지·이유를, 인용된 세 판결은 판시사항과 판결요지를, 인용된 네 개 조문은 현행 문언이 주어지지 않은 종전의 것으로 읽었습니다.