제재 처분기준표는 법원을 묶는가: 시행령 별표의 최고한도, 부령 처분기준의 내부 준칙성, 위임 형식을 어긴 고시

질문

대규모 과징금이나 영업정지 처분을 다투는 사건에서 행정청은 대개 처분기준표를 근거로 듭니다. 위반행위의 종류와 횟수에 따라 제재의 종류와 수액이 표로 정해져 있고, 행정청은 그 표에 맞추었다고 말합니다. 그때 법원이 그 표를 법처럼 적용해야 하는지, 아니면 행정청 내부의 기준으로 보고 처분이 재량의 한계를 넘었는지를 따로 심사해야 하는지가 소송의 구도를 정합니다.

대한민국헌법 제75조는 대통령이 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 하고, 제95조는 국무총리 또는 행정각부의 장이 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다고 합니다. 처분기준은 이 사슬의 어느 단계에서든 정해질 수 있고, 고시나 훈령처럼 헌법이 직접 열거하지 않은 형식으로 정해지기도 합니다.

이 글은 세 가지를 묻습니다. 첫째, 대통령령 별표에 정한 과징금 기준은 법원을 어떻게 구속하는가. 둘째, 부령 별표에 정한 제재 처분기준은 대외적 효력을 가지는가, 가지지 않는다면 기준에 맞춘 처분은 어떻게 심사되는가. 셋째, 상위법령이 특정한 형식을 정하여 위임했는데 행정기관이 다른 형식의 고시로 기준을 정했다면 그 고시는 어떤 효력을 가지는가.

세 판결은 각각 구 청소년보호법령, 구 약사법령, 구 주택건설촉진법과 구 주택법을 다룹니다. 이 글은 행위 당시의 법령을 기준으로 판결을 읽으며, 현행 행정기본법과 행정규제기본법의 조문은 판결의 법리와 비교할 수 있는 범위에서만 적습니다.

확인할 자료

가장 먼저 처분서에 적힌 근거 규정을 확인합니다. 처분서가 법률 조항과 함께 어느 대통령령, 부령, 고시의 몇 조와 어느 별표를 들었는지, 하나의 처분에 여러 형식의 기준이 겹쳐 적용되었는지를 봅니다. 2007두6946 판결의 사안에서는 업무정지의 기준은 시행규칙 별표에, 업무정지에 갈음하는 과징금의 산정기준은 시행령 별표에 있었다는 점이 판결요지에 나타나므로, 기준마다 형식을 따로 적어 두어야 합니다.

다음으로 위임의 사슬을 그립니다. 법률이 무엇을 어느 형식에 위임했는지, 예컨대 대통령령으로 정한다고 했는지, 부령으로 정한다고 했는지, 장관이 정하는 바에 따른다고만 했는지를 원문으로 확인합니다. 2010다72076 판결에서는 법률 개정 전후로 위임 문언이 장관이 정하는 바에서 부령이 정하는 절차 등으로 바뀐 것이 결론을 갈랐습니다.

세 번째는 법률 개정의 연혁과 부칙입니다. 근거 법률이 전부 개정되었다면 종전 법률 아래에서 만들어진 고시나 규정이 새 법률의 위임 형식과 맞는지, 부칙의 경과규정이 종전 기준의 효력을 유지시키는 취지인지를 봅니다. 2010다72076 판결은 전부 개정된 주택법 부칙 제2조를 종전 행정규칙의 법규명령 효력을 계속 인정하는 취지로 읽지 않았습니다.

네 번째는 처분기준표의 구조입니다. 수액이 고정된 정액으로 적혀 있는지, 상한만 정하고 가중·감경의 여지를 두었는지, 감경 사유를 별도로 열거했는지를 확인합니다. 99두5207 판결은 대통령령 별표의 과징금 수액을 정액이 아니라 최고한도액으로 보았으므로, 표의 문언만이 아니라 모법의 위임 취지와 함께 읽어야 합니다.

다섯 번째는 처분 과정의 기록입니다. 사전통지에 적힌 제재의 내용과 최종 처분이 달라졌는지, 행정청이 위반행위의 규모, 기간, 사회적 비난 정도, 다른 법률에 의한 처벌, 행위자의 개인적 사정, 불법이익의 규모 같은 요소를 검토했는지를 보여 주는 내부 문서가 재량 심사의 자료가 됩니다.

마지막으로 기준의 내용이 국민의 권리나 의무에 미치는 범위를 확인합니다. 2010다72076 판결은 감리비지급기준이 경쟁입찰을 통한 감리비 결정방식, 공사비 산정방식 등을 정함으로써 일반 국민의 계약자유 등을 제한하는 내용을 담고 있다는 점을 들어 집행명령에 해당하지 않는다고 했습니다. 현행 행정규제기본법 제4조 제2항 단서는 고시 등으로 정할 수 있는 경우를 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우로 정합니다.

가능한 해석

첫째 해석은 형식을 기준으로 효력을 나누는 읽기입니다. 대통령령 별표의 기준은 법규명령이고, 부령 별표의 제재 처분기준은 내부의 사무처리준칙이며, 고시는 상위법령의 위임 형식에 맞는 한에서만 법규명령의 효력을 가진다는 구도입니다. 세 판결을 나란히 놓으면 이 구도가 읽히지만, 같은 처분기준이 담긴 형식에 따라 법원의 심사 방식이 달라진다는 점에서 일관성에 의문을 제기하는 견해도 가능합니다.

둘째 해석은 형식의 차이가 실제 심사에서는 크게 줄어든다고 보는 읽기입니다. 99두5207 판결은 대통령령 별표를 법규명령으로 보면서도 그 수액을 최고한도액으로 읽어 개별 사정을 고려할 여지를 남겼고, 2007두6946 판결은 부령 기준을 내부 준칙으로 보면서도 그 기준에 따른 처분을 섣불리 재량권 일탈·남용으로 판단해서는 안 된다고 했습니다. 이 읽기에서는 두 판결 모두 기준을 존중하되 사안별 형량을 남기는 방향으로 수렴합니다.

셋째는 최고한도액 해석의 범위에 관한 읽기입니다. 99두5207 판결의 근거는 모법의 위임규정의 내용과 취지 및 헌법상의 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙입니다. 이를 대통령령 별표의 금액 기준 일반에 미치는 해석으로 넓게 읽는 견해와, 문언이나 위임 취지상 정액으로 정한 것이 분명한 경우에는 적용되지 않는다고 좁게 읽는 견해가 갈릴 수 있습니다.

넷째는 부령 기준에 따른 처분의 심사 강도에 관한 읽기입니다. 2007두6946 판결은 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 기준에 따른 처분이 현저히 부당하다고 인정할 합리적인 이유가 없는 한 재량권 일탈·남용으로 보아서는 안 된다고 했습니다. 이를 기준에 맞춘 처분에 사실상의 적법 추정을 부여한 것으로 읽는 견해와, 기준이 법원을 기속하지 않는다는 원칙을 유지한 채 심사의 출발점을 정한 것에 불과하다고 읽는 견해가 있을 수 있습니다.

다섯째는 위임 형식 위반의 효과에 관한 읽기입니다. 2010다72076 판결은 행정규칙의 내용이 위임범위를 벗어난 경우뿐 아니라 상위법령이 특정한 권한행사의 절차나 방식에 위배되는 경우에도 법규명령의 효력을 부정했습니다. 이를 형식 요건의 엄격한 적용으로 보아 내용이 같더라도 형식이 다르면 효력이 없다고 읽을 수 있고, 다른 한편 그 고시가 행정규칙으로서 행정 내부의 기준으로는 남는지, 남는다면 사법상 계약에서 어떤 의미를 가지는지는 판결요지가 직접 다루지 않습니다.

여섯째는 현행 행정기본법 제21조와의 관계입니다. 이 조문은 행정청이 재량이 있는 처분을 할 때 관련 이익을 정당하게 형량하여야 하며 재량권의 범위를 넘어서는 아니 된다고 정합니다. 99두5207과 2007두6946이 제시한 공익침해의 정도와 개인의 불이익을 비교하는 판단 기준을 이 조문이 확인한 것으로 읽는 견해와, 형량 의무를 행정청의 적극적 의무로 명문화하여 형량의 흠결 자체를 독립된 위법사유로 삼을 근거가 생겼다고 읽는 견해가 가능합니다.

판결이 밝힌 것

대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207 판결은 구 청소년보호법 제49조 제1항, 제2항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제40조 별표 6의 과징금처분기준이 법규명령이기는 하나, 모법의 위임규정의 내용과 취지 및 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙 등에 비추어 같은 유형의 위반행위라 하더라도 규모나 기간, 사회적 비난 정도, 다른 법률에 의한 처벌, 행위자의 개인적 사정, 불법이익의 규모 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 적정한 과징금의 액수를 정하여야 하므로 "그 수액은 정액이 아니라 최고한도액이다"라고 했습니다. 제재적 행정처분의 재량권 일탈·남용 여부는 위반행위의 내용과 처분으로 달성하려는 공익목적 및 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 "공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다"고 했습니다. 주문은 상고를 기각하는 것이었습니다.

대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결은 "제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고", 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로 기준에 적합하다고 곧바로 적법하다고 할 수는 없다고 했습니다. 그러나 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 기준에 따른 처분이 현저히 부당하다고 인정할 합리적인 이유가 없는 한 "섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다"고 했습니다. 약사의 의약품 개봉판매행위에 대하여 시행규칙 별표의 행정처분 기준에 따라 업무정지 15일을 사전통지한 뒤 시행령 별표의 과징금 산정기준에 따라 업무정지에 갈음하는 과징금을 부과한 처분은 재량권 일탈·남용으로 보기 어렵다고 했고, 원심판결을 파기하여 서울고등법원에 환송했습니다.

대법원 2012. 7. 5. 선고 2010다72076 판결은 행정규칙이 위임한계 안에서 법규명령의 효력을 가지는 것은 행정규칙의 일반적 효력이 아니라 법령 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 근거하여 예외적으로 인정되는 것이므로, 위임범위를 벗어나면 대외적 구속력을 인정할 여지가 없고 위임규정이 특정한 절차나 방식에 위배되는 경우도 마찬가지라고 했습니다. 따라서 "상위법령에서 세부사항 등을 시행규칙으로 정하도록 위임하였음에도 이를 고시 등 행정규칙으로 정하였다면 그 역시 대외적 구속력을 가지는 법규명령으로서 효력이 인정될 수 없다"고 했습니다. 건설교통부장관 고시인 주택건설공사 감리비지급기준은 감리비 지급기준을 건설교통부령으로 정하도록 한 구 주택법 시행 이후 법규명령의 효력을 가지지 못하고, 집행명령에도 해당하지 않으며, 전부 개정된 주택법 부칙 제2조가 그 효력을 유지시키는 취지로 해석되지도 않는다고 했습니다. 주문은 상고를 모두 기각하는 것이었습니다.

실무 확인 질문표

처분의 근거가 된 기준이 대통령령, 부령, 고시나 훈령 가운데 어느 형식에 있는가. 하나의 처분에 여러 형식의 기준이 함께 쓰였다면 제재의 종류를 정한 기준과 수액을 정한 기준을 나누어 각각의 형식과 효력을 따로 적어 둡니다.

상위법령의 위임 문언이 어느 형식을 지정했는가. 장관이 정하는 바에 따른다고만 했는지, 부령이나 대통령령으로 정한다고 했는지를 원문으로 확인하고, 근거 법률이 개정되었다면 개정 전후의 위임 문언과 부칙의 경과규정을 함께 대조합니다.

대통령령 별표의 수액이 정액인가 최고한도인가. 표의 문언이 정액처럼 보이더라도 모법의 위임 취지와 과잉금지, 평등의 원칙에 비추어 최고한도로 읽힐 수 있는지, 행정청이 개별 사정을 고려하여 감액할 여지를 검토했는지를 처분 기록에서 확인합니다.

부령 기준에 맞춘 처분을 다툰다면, 기준 자체가 헌법이나 법률에 합치되지 않는다는 주장인가, 기준에 따른 처분이 위반행위의 내용과 관계 법령의 취지에 비추어 현저히 부당하다는 주장인가. 2007두6946 판결이 제시한 두 갈래 가운데 어느 쪽인지에 따라 필요한 자료가 달라집니다.

용어풀이

법규명령: 대외적으로 국민과 법원을 구속하는 효력을 가지는 행정입법입니다. 헌법 제75조의 대통령령과 제95조의 총리령, 부령이 대표적이며, 99두5207 판결은 구 청소년보호법 시행령 별표의 과징금처분기준을 법규명령으로 보았습니다.

사무처리준칙: 행정청이 내부적으로 업무를 처리하는 기준으로 정한 규정입니다. 2007두6946 판결은 부령 형식의 제재적 처분기준을 이렇게 보아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다고 했습니다.

최고한도액: 처분기준표에 적힌 과징금 수액을 그대로 부과해야 하는 정액이 아니라, 개별 사정을 고려하여 그 범위 안에서 정해야 하는 상한으로 읽는다는 뜻입니다. 99두5207 판결은 모법의 위임 취지와 과잉금지, 평등의 원칙을 근거로 이 해석을 택했습니다.

집행명령: 행정관청이 일반적 직권에 의하여 법률이 규정한 범위 안에서 법률을 현실적으로 집행하는 데 필요한 세부적인 사항을 정한 명령입니다. 2010다72076 판결은 국민의 계약자유 등을 제한하는 내용을 담은 감리비지급기준을 이에 해당하지 않는다고 보았습니다.

출처와 한계

조문은 2026년 10월 16일 국가법령정보센터의 현행 대한민국헌법 제75조, 제95조, 행정소송법 제27조, 행정기본법 제21조, 행정규제기본법 제4조 원문으로 확인했습니다. 행정규제기본법은 2026. 11. 13. 시행 예정인 일부개정 법률의 판으로 조회되었으므로, 사건에 적용할 때는 시행일과 행위 시점을 함께 확인해야 합니다. 원문의 가운뎃점은 같은 뜻의 가운뎃점으로 옮겨 적었습니다.

판결은 국가법령정보센터 판결 원문의 판시사항, 판결요지, 주문의 범위에서만 다루었습니다. 판결 이유 전문과 원심판결, 처분의 구체적 수액과 당사자의 주장은 판결요지에 나타난 범위를 넘어 적지 않았습니다.

구 청소년보호법 제49조와 같은 법 시행령 제40조 별표 6, 구 약사법과 같은 법 시행령, 시행규칙의 해당 별표, 구 주택건설촉진법 제33조의6 제6항과 구 주택법 제24조 제6항의 당시 원문은 대조하지 않았습니다. 이 규정들의 내용은 판결요지가 서술한 범위에서만 옮겼습니다.

남는 쟁점

같은 내용의 처분기준이 대통령령에 있으면 법규명령이고 부령에 있으면 내부 준칙이라는 구도가 앞으로도 유지되는지는 열린 문제입니다. 세 판결은 각각 다른 형식을 다루었을 뿐 형식 간의 차이를 정당화하는 일반 원리를 한 판결에서 정면으로 설명하지는 않았습니다.

부령 기준이 대외적 효력을 갖지 않는다면, 행정청이 기준보다 무거운 제재를 했을 때 처분 상대방이 기준 위반 자체를 위법사유로 주장할 수 있는지가 남습니다. 평등의 원칙이나 행정의 자기구속을 매개로 기준이 간접적인 구속력을 가지는지는 이 세 판결의 판결요지가 직접 답하지 않습니다.

2010다72076 판결은 손해배상 등을 구한 민사사건에서 고시의 법규명령 효력을 부정했습니다. 효력을 잃은 고시를 기준으로 맺어진 계약이나 이미 지급된 금전이 어떻게 정산되는지, 고시를 따른 당사자의 신뢰가 어떻게 다루어지는지는 판결요지의 범위를 넘는 쟁점입니다.

현행 행정규제기본법 제4조 제2항 단서가 고시 등으로 정할 수 있는 경우를 한정하고 있는 만큼, 법률이 고시에 위임한 경우에도 그 사항이 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항에 해당하는지가 고시의 효력 판단에 어떻게 반영되는지는 별도의 판단을 기다립니다.

다시 볼 조건

행정기본법의 재량행사 기준이나 제재처분에 관한 조문, 행정규제기본법 제4조의 규제 법정주의, 행정소송법 제27조가 개정되면 이 글의 해석 갈래를 다시 대조합니다. 특히 2026. 11. 13. 시행 예정인 행정규제기본법 개정판이 시행된 뒤에는 제4조 원문을 다시 확인합니다.

대법원이 부령 형식 처분기준의 대외적 효력, 대통령령 별표 수액의 성격, 위임 형식을 어긴 고시의 효력에 관하여 새로운 판단을 내리면 판시사항과 판결요지의 범위에서 판결이 밝힌 것 항목에 더하고, 세 판결과의 관계를 다시 적습니다.

다룬 법령

• 대한민국헌법 제75조, 제95조
• 행정소송법 제27조
• 행정기본법 제21조
• 행정규제기본법 제4조

다룬 판결

• 대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207 판결 · 판정대장
• 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 · 판정대장
• 대법원 2012. 7. 5. 선고 2010다72076 판결 · 판정대장

검증 상태

인용 조문(대한민국헌법 제75조, 제95조, 행정소송법 제27조, 행정기본법 제21조, 행정규제기본법 제4조)은 2026년 10월 16일 국가법령정보센터 현행 원문과 대조했습니다. 인용 판결(대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207, 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946, 대법원 2012. 7. 5. 선고 2010다72076)은 국가법령정보센터 판결 원문의 판시사항, 판결요지, 주문과 대조했습니다. 구 청소년보호법령, 구 약사법령, 구 주택건설촉진법과 구 주택법의 당시 원문은 대조하지 않았습니다.