정보공개를 거부하려면 공공기관은 무엇을 증명해야 하는가: 비공개사유의 구체적 입증, 회의록의 공정성 지장, 권리남용의 명백성

질문

큰 사건에서 정보공개청구는 소송 밖에서 증거를 얻는 몇 안 되는 통로입니다. 수사기록, 위원회 회의록, 내부 검토 문서가 공개되느냐에 따라 뒤따르는 형사·행정·민사 절차의 증거 지형이 달라지기 때문에, 공공기관이 공개를 거부할 때 그 거부가 어떤 근거와 어떤 증명 위에 서 있어야 하는지가 결론을 가르는 쟁점이 됩니다.

현행 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 정보공개법) 제3조는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다고 하고, 제5조 제1항은 모든 국민에게 정보의 공개를 청구할 권리를 줍니다. 제9조 제1항은 공공기관이 보유·관리하는 정보가 공개 대상이 된다고 하면서 단서의 각 호에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 정합니다. 원칙과 예외의 구조가 문언에 이미 들어 있는 셈입니다.

이 글이 묻는 것은 세 가지입니다. 첫째, 공공기관이 비공개사유를 어느 정도까지 구체적으로 주장하고 입증해야 하는가. 둘째, 의사결정이 끝난 뒤의 회의록처럼 문언에 딱 맞지 않는 자료는 어떤 기준으로 비공개 대상이 되는가. 셋째, 비공개사유가 없더라도 청구 자체가 권리남용이라는 이유로 거부될 수 있는가, 그렇다면 그 문턱은 어디인가.

세 판결은 서로 다른 시점의 법령을 기준으로 내려졌습니다. 2003년의 두 판결은 현행 제9조 제1항에 대응하는 당시의 구법 제7조 제1항을, 2014년 판결은 2013. 8. 6. 개정 전의 구법 제9조 제1항을 다룹니다. 이 글은 행위 당시의 법령을 기준으로 판결을 읽고, 현행 제9조와의 대응은 문언을 비교할 수 있는 범위에서만 적습니다.

확인할 자료

가장 먼저 볼 자료는 거부처분서 그 자체입니다. 공공기관이 비공개 결정을 통지하면서 제9조 제1항의 몇 호를 들었는지, 그 호를 든 이유가 정보의 어느 부분과 연결되어 있는지, 아니면 수사 중이라거나 개인정보가 포함되어 있다는 식의 개괄적 문구에 그쳤는지를 확인합니다. 2001두8827 판결이 문제 삼은 것은 바로 이 개괄성이었으므로, 처분서의 문언은 소송의 출발점이자 처분사유의 범위를 정하는 기준이 됩니다.

다음으로 청구서와 청구 대상의 특정 정도를 봅니다. 청구인이 어떤 문서를 어느 범위에서 청구했는지, 타인의 개인정보를 제외한 부분만 청구했는지가 이후 부분 공개 판단과 연결됩니다. 현행 제14조는 비공개 대상 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있고 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 비공개 부분을 제외하고 공개하여야 한다고 정합니다.

세 번째는 소송 단계에서 공공기관이 내놓은 주장의 변화입니다. 처분 당시 든 호와 소송에서 새로 든 호가 다르다면, 두 사유가 기본적 사실관계에서 같은지가 별도의 쟁점이 됩니다. 답변서와 준비서면에서 사유가 언제 어떻게 추가되었는지를 시간 순서로 정리해 둘 필요가 있습니다.

네 번째는 정보 자체의 성격을 보여 주는 자료입니다. 회의록이라면 회의가 어떤 의사결정을 위한 것이었고 그 결정이 이미 내려졌는지, 발언 내용과 발언자 인적사항이 분리되어 기재되어 있는지를 봅니다. 수사기록이라면 사건이 종결되었는지, 불기소 이후인지 재판 진행 중인지를 확인합니다.

다섯 번째는 청구인의 청구 경위입니다. 권리남용 판단은 청구인의 목적에 관한 것이므로, 같은 청구인이 유사한 청구와 소송을 반복했는지, 승소 후 소송비용 확정절차를 어떻게 이용했는지 같은 객관적 경위가 자료가 됩니다. 다만 이 자료는 공공기관이 주장하는 경우에만 법원 앞에 놓이는 것이 보통이므로, 누가 어떤 자료를 냈는지를 함께 기록합니다.

마지막으로 비공개 세부 기준을 확인합니다. 현행 제9조 제3항은 공공기관이 제1항 각 호의 범위에서 비공개 세부 기준을 수립하고 정보공개시스템 등을 통하여 공개하도록 합니다. 세부 기준은 공공기관이 스스로 정한 기준이므로 법률상 비공개사유를 넓히는 근거가 되는지, 아니면 제1항 각 호의 범위를 확인하는 자료에 그치는지를 구별하여 읽어야 합니다.

가능한 해석

첫째 해석은 입증책임을 공공기관에 엄격하게 지우는 읽기입니다. 2001두8827 판결의 판결요지는 공공기관이 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떤 법익과 충돌하는지를 주장·입증해야 한다고 하므로, 이 읽기에서는 처분서와 소송 주장 모두가 정보의 부분별로 사유를 연결하지 못하면 거부처분은 그 자체로 위법하다고 봅니다.

둘째 해석은 입증의 정도를 정보의 성격에 따라 달리 보는 읽기입니다. 수사기록이나 의사결정 자료처럼 내용을 법정에 그대로 드러내기 어려운 정보에서는 공공기관이 정보의 유형과 공개의 위험을 구체적으로 설명하는 것으로 족하다고 볼 여지가 있습니다. 다만 판결요지가 개괄적인 사유만으로는 거부할 수 없다고 명시한 이상, 이 읽기도 개괄적 설명과 구체적 설명의 경계를 어디에 두는지를 따로 밝혀야 합니다.

셋째는 제5호의 범위에 관한 읽기입니다. 2002두12946 판결은 제5호의 열거를 예시로 보아 의사결정이 끝난 뒤의 회의록도 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로 비공개 대상에 포함될 수 있다고 했습니다. 이를 넓게 읽으면 결정 이후의 내부 자료 전반이 제5호의 후보가 되고, 좁게 읽으면 같은 판결이 요구한 고도의 개연성과 이익형량을 통과한 자료만 비공개가 됩니다.

넷째는 현행 제5호 단서와의 관계입니다. 현행 제9조 제1항 제5호 단서는 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 때 그 단계와 종료 예정일을 안내하고, 과정이 종료되면 청구인에게 통지하도록 정합니다. 이 단서를 과정 종료 뒤에는 공개가 원칙이 된다는 신호로 읽는 견해와, 통지 의무만 더한 것일 뿐 종료 후 자료의 비공개 가능성을 다룬 2002두12946의 법리는 그대로라는 견해가 갈릴 수 있습니다.

다섯째는 처분사유 추가·변경의 범위입니다. 2001두8827 판결은 당초의 제4호·제6호 사유와 새로 추가된 제5호 사유 사이에 기본적 사실관계의 동일성이 없다고 했습니다. 이를 호가 다르면 원칙적으로 동일성이 없다는 기준으로 읽는 견해가 있을 수 있고, 같은 사실을 다른 법률적 평가로 옮긴 경우에는 호가 달라도 동일성이 남을 수 있다는 견해도 가능합니다. 판결요지는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따른다고 하므로 후자의 여지가 문언상 닫혀 있지는 않습니다.

여섯째는 권리남용의 문턱입니다. 2014두9349 판결은 원칙적으로 폭넓은 허용을 전제로, 정보를 취득하거나 활용할 의사가 전혀 없이 부당한 이득을 얻으려 하거나 오로지 담당공무원을 괴롭힐 목적인 경우처럼 남용이 명백한 경우에만 청구를 막았습니다. 이를 예외로 좁게 읽으면 청구 목적의 일부에 다른 동기가 섞인 것만으로는 부족하고, 넓게 읽으면 반복 청구와 소송비용 이용의 경위가 쌓인 경우 일반적으로 남용을 추단할 수 있다고 보게 됩니다.

판결이 밝힌 것

대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 공공기관이 비공개사유를 주장·입증하지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 거부할 수 있는지를 소극으로 보았습니다. 판결요지는 공공기관이 "대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제7조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며", 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 않는다고 했습니다. 같은 판결은 처분사유의 추가·변경에 관하여 "추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분시에 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다"고 하고, 당초의 제4호·제6호 사유와 새로 추가된 제5호 사유는 기본적 사실관계의 동일성이 없다고 했습니다. 주문은 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원으로 환송하는 것이었습니다.

대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결은 구법 제7조 제1항 제5호의 열거를 두고 "비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로" 의사결정과정에 제공된 회의관련자료나 회의록 등은 의사가 결정되거나 집행된 뒤에도 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다고 했습니다. 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우란 "공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고", 그 해당 여부는 비공개로 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개로 보호되는 알권리, 국정 참여, 국정운영의 투명성 등의 이익을 비교·교량하여 구체적 사안에 따라 신중하게 판단하여야 한다고 했습니다. 학교환경위생정화위원회 회의록 중 발언자의 인적사항 부분은 비공개대상에 해당한다고 보았고, 상고를 모두 기각했습니다.

대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 국민의 정보공개청구가 "정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만", 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 부당한 이득을 얻으려 하거나 오로지 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 청구하는 경우처럼 "권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다"고 했습니다. 교도소에 복역 중인 청구인이 불기소사건 수사기록 중 타인의 개인정보를 제외한 부분을 청구한 사안에서, 판결요지는 청구인이 정보 접근이 아니라 소송비용 확정절차를 통한 금전적 이득이나 변론기일 출정을 통한 강제노역 회피 등을 목적으로 청구하였다고 볼 여지가 크다는 점 등을 들어 청구를 권리남용으로 보았습니다. 주문은 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고 서울고등법원에 환송하는 것이었습니다.

실무 확인 질문표

거부처분서에 제9조 제1항의 호가 특정되어 있는가. 특정되어 있다면 그 호가 정보의 어느 부분과 연결되는지 처분서나 소송 주장에서 설명되고 있는가. 수사 중, 개인정보 포함, 업무 지장 같은 표현만 있고 부분별 연결이 없다면, 그 표현이 2001두8827이 말한 개괄적인 사유에 해당하는지 따져 봅니다.

소송 중 공공기관이 든 사유가 처분 당시의 사유와 같은가. 새 사유가 추가되었다면, 당초 사유와 새 사유가 법률적 평가 이전의 사회적 사실관계에서 기본적으로 같은지, 아니면 다른 사실에 기댄 별개의 사유인지를 구별합니다. 처분 당시 이미 존재했고 당사자가 알았다는 사정만으로 동일성이 생기지 않는다는 점도 함께 확인합니다.

회의록이나 내부 검토 자료라면 의사결정이 이미 끝났는가, 끝났다면 공개로 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 고도의 개연성이 구체적으로 설명되었는가. 발언 내용과 발언자 인적사항처럼 분리 가능한 부분이 있다면 현행 제14조의 부분 공개가 검토되었는지도 봅니다.

권리남용 주장이 나왔다면 그 근거가 청구인의 목적에 관한 객관적 경위인가, 아니면 청구의 빈도나 청구인의 신분 같은 간접 사정에 그치는가. 2014두9349가 요구한 것은 남용이 명백한 경우이므로, 정보 취득 의사가 전혀 없다는 점을 뒷받침하는 자료가 무엇인지를 따로 적어 둡니다.

용어풀이

비공개 대상 정보: 현행 정보공개법 제9조 제1항 단서 각 호에 해당하여 공공기관이 공개하지 아니할 수 있는 정보입니다. 법률이나 위임 명령상 비밀, 국가안전보장 등, 재판·수사 관련, 감사·의사결정 과정 등, 개인정보, 법인 등의 영업상 비밀, 투기 우려 정보가 각 호로 나뉘어 있습니다.

처분사유의 추가·변경: 취소소송에서 처분청이 처분 당시 들지 않은 사유를 소송 중 처분의 근거로 내세우는 것입니다. 판례는 당초 사유와 기본적 사실관계가 동일한 한도에서만 이를 허용하며, 그 취지를 처분 상대방의 방어권 보장과 신뢰 보호에서 찾습니다.

의사결정과정에 준하는 사항: 의사결정이 이미 내려지거나 집행되어 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체는 아니지만, 그 과정에 제공된 자료나 과정을 기록한 회의록처럼 성질상 그에 준하여 다루어질 수 있는 정보를 가리키는 판결상의 표현입니다.

권리남용의 명백성: 정보공개청구권의 행사가 정보 취득이나 활용과 무관하게 부당한 이득이나 공무원을 괴롭힐 목적에서 나온 것이 분명한 경우를 말합니다. 2014두9349 판결은 이를 폭넓은 허용 원칙에 대한 예외로 두었습니다.

출처와 한계

조문은 2026년 10월 16일 국가법령정보센터의 현행 정보공개법 제1조, 제3조, 제5조, 제9조, 제14조와 행정소송법 제19조, 제26조 원문으로 확인했습니다. 현행 정보공개법 원문은 가운뎃점을 다른 문자로 표기하므로 이 글에서는 같은 뜻의 가운뎃점으로 옮겨 적었습니다.

판결은 국가법령정보센터 판결 원문의 판시사항, 판결요지, 주문의 범위에서만 다루었습니다. 판결 이유 전문, 원심판결, 사건의 세부 사실관계는 확인하지 않았으므로 판결요지에 없는 사실이나 당사자의 주장은 적지 않았습니다.

2003년 두 판결이 다룬 구법 제7조 제1항과 2014년 판결이 다룬 2013. 8. 6. 개정 전 구법 제9조 제1항의 원문은 이 글에서 따로 대조하지 않았습니다. 구법과 현행 제9조 각 호의 문언 차이는 판결요지가 인용한 범위에서만 짐작할 수 있으므로, 사건에 적용할 때는 행위 당시의 법령 원문을 직접 확인해야 합니다.

남는 쟁점

구체적 주장·입증이 정보의 내용을 법원에 드러내는 방식으로만 가능한지, 아니면 정보의 유형과 위험을 설명하는 것으로 족한지는 판결요지만으로 분명하지 않습니다. 법원이 비공개로 정보를 열람하는 절차가 있는지와 그 절차가 입증의 정도에 어떤 영향을 주는지는 이 글에서 확인하지 않은 조문의 문제로 남습니다.

현행 제5호 단서가 의사결정 과정 종료 후의 통지를 요구하게 된 뒤에도 2002두12946의 준하는 사항 법리가 같은 넓이로 유지되는지는 열린 문제입니다. 통지 의무와 비공개 가능성은 논리적으로 양립할 수 있지만, 입법자가 종료 후 공개를 원칙으로 삼으려 했다고 읽을 여지도 있습니다.

2014두9349의 권리남용 법리는 수형자의 반복 청구라는 맥락에서 나왔습니다. 언론, 시민단체, 소송 당사자가 다른 소송의 증거를 얻으려고 청구하는 경우처럼 목적이 정보 취득 자체와 맞닿아 있는 청구에 이 법리가 어디까지 미치는지는 판결요지가 답하지 않습니다.

처분사유의 추가·변경에서 호가 달라지는 경우 동일성이 항상 부정되는지도 남습니다. 2001두8827은 특정 사안에서 제4호·제6호와 제5호 사이의 동일성을 부정했을 뿐이므로, 같은 사실을 두고 개인정보와 영업상 비밀처럼 인접한 호를 오가는 경우의 기준은 별도의 판단을 기다립니다.

다시 볼 조건

정보공개법 제9조 제1항 각 호, 특히 제4호와 제5호의 문언이나 비공개 세부 기준에 관한 제9조 제3항, 제4항이 개정되면 이 글의 해석 갈래를 다시 대조합니다. 행정소송법의 처분사유 관련 규정이나 직권심리 규정이 바뀌는 경우도 같습니다.

대법원이 의사결정 종료 후 자료의 비공개 범위, 정보공개청구의 권리남용, 처분사유 추가·변경의 동일성에 관하여 새로운 판단을 내리면 판시사항과 판결요지의 범위에서 판결이 밝힌 것 항목에 더하고, 기존 세 판결과의 관계를 다시 적습니다.

다룬 법령

• 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제3조, 제5조, 제9조, 제14조
• 행정소송법 제19조, 제26조

다룬 판결

• 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 · 판정대장
• 대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결 · 판정대장
• 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결 · 판정대장

검증 상태

인용 조문(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제3조, 제5조, 제9조, 제14조, 행정소송법 제19조, 제26조)은 2026년 10월 16일 국가법령정보센터 현행 원문과 대조했습니다. 인용 판결(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827, 대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946, 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349)은 국가법령정보센터 판결 원문의 판시사항, 판결요지, 주문과 대조했습니다. 판결 당시의 구법 조문 원문은 대조하지 않았습니다.