Summary
얻어낸 자료를 어떻게 읽고, 감독·감사·민원 경로 가운데 어디에 무엇을 맡기며, 기록을 얻지 못하면 어떻게 판단을 유보하는지를 묻는다. 얻은 자료의 표기 읽기와 비공개·부분 공개, 청구의 권리 남용 경계를 살핀다. 감독·감사·민원의 구별을 검토한 뒤 기록 미확보와 판단 유보의 자리를 정리한다.
11.1얻은 자료의 표기 읽기
권리 남용의 요건을 좁게 본 판례의 한계를 받아, 이번에는 통지 서면에 적힌 표기 자체를 읽는 방식에서 출발한다. 서면에 적힌 기관·직위·명의·근거·시점이 각각 다르다는 사실을 어떻게 읽을 것인지, 그리고 그 차이를 어디까지 해석으로 삼을 것인지가 문제이다.
먼저, 통지 서면이 무엇을 근거로 삼는지에 관해 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조는 각 호에 비공개 대상을 열거하고 있다. 같은 조 제1항제5호는 "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"를 비공개 사유로 둔다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 이 규정은 비공개 판단의 대상이 되는 정보의 성격을 함께 밝힌다. 그러므로 서면에 어떤 호가 근거로 표시되었는지는 그 정보가 어느 범주에 놓였는지 읽는 실마리이다.
같은 호에 붙은 단서도 살핀다. 동호 단서는 "다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 비공개의 사유로 의사결정 과정이 내세워진 때에는 그 단계와 종료 예정일이 함께 표기되어야 한다. 서면에 이러한 표기가 있는지 없는지는 그 자체로 읽어야 할 사실이다.
비공개 세부 기준의 표기도 다르지 않다. 같은 조 제3항은 "공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준(이하 “비공개 세부 기준”이라 한다)을 수립하고 이를 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다"(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 서면에 내부 기준이 근거로 적혀 있다면, 그 기준은 조문의 범위 안에서 수립되어야 한다. 그 기준의 내용이 사건 당시에 무엇이었는지는 서면의 표기만으로는 아직 미정이다.
이어 표기의 차이가 무엇을 뜻하는지에 관해, 동법 제14조는 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다". 비공개 판단은 정보 전체가 아니라 나눌 수 있는 부분에 관해 내려진다. 따라서 서면에 적힌 기관·직위·명의의 차이를 곧 판단 주체나 권한의 혼선으로 확정하기는 어렵다. 그 차이가 어느 부분에 관한 표기인지도 함께 읽어야 한다.
결국 서면에 적힌 표기는 각 항목이 무엇을 가리키는지를 그대로 확인하는 일에서 시작한다. 표기가 서로 다르다는 사실만으로 어떤 기관이 어떤 권한을 행사했는지, 어떤 근거가 적용되었는지를 서면 밖에서 끌어와 확정하지 않는다. 자료가 있고 형식이 갖추어져 있다는 사실이 권한 행사의 적정성이나 법적 책임의 성립을 곧 뜻하지 않는다. 표기의 대응 관계와 시점, 의견 제출의 경위가 미정인 채로 남아 있는 한, 그 판단은 다음 확인에 맡긴다.
11.2비공개와 부분 공개
표기가 각기 다르다는 확인에서 나아가, 결정 이유로 적힌 비공개 사유가 사건 당시의 규정과 실제로 대응하는지가 다음 쟁점이다. 정보공개에 관한 법률은 비공개 대상을 열거한 뒤 부분 공개의 방식을 따로 두고 있다. 먼저 비공개 사유의 범위를 조문에서 확인해야 한다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항은 "공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다."라고 규정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 공개가 원칙이고 비공개는 각 호의 사유에 해당할 때 허용된다는 뜻이다. 이 사례에서 통지 서면의 결정 이유가 적은 사유가 이 열거에 속하는지가 판단의 출발점이 된다.
그 열거 가운데 경영상 비밀에 관한 사유는 구체적으로 한정되어 있다. 같은 조 제1항 제7호는 "법인·단체 또는 개인(이하 “법인등”이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다."라고 규정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 이어서 제7호 가목은 "사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보"를, 나목은 "위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보"를 각각 예외로 들고 있다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 이 단서의 예외까지 함께 보아야 제3자 비밀의 범위가 정해진다. 조문이 적은 것보다 넓은 범위를 비공개 사유로 삼을 수는 없다.
비공개의 필요성이 사라진 경우에는 판단이 달라진다. 같은 조 제2항은 "공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다."라고 규정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 한편 제3항은 "공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준(이하 “비공개 세부 기준”이라 한다)을 수립하고 이를 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다."라고 규정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 내부 기준은 제1항 각 호의 범위에서 정해지는 것이므로, 그 밖의 사유를 새로 만들어 넣을 수 없다. 통지 서면에 적힌 내부 기준과 제9조 제1항의 대응 관계는 아직 미정이다.
부분 공개는 분리 가능성을 전제로 한다. 같은 법률 제14조는 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다."라고 규정한다. 혼합된 문서에서 비공개 부분만 덮어 가리는 방식이 아니라 분리할 수 있는지를 먼저 살핀 뒤 공개 가능한 부분을 내놓는 방식이다. 이 사례에서 어떤 부분이 분리 가능한지, 공개 청구의 취지와 어느 범위에서 맞는지는 아직 판단되지 않았다.
따라서 비공개와 부분 공개를 나누는 기준은 조문에 적힌 사유의 열거와 분리 가능성이다. 자료가 있고 형식이 갖추어져 있다는 사실만으로 비공개의 적정성이 입증되지는 않는다. 이 사례에서 어떤 불이익이 어떤 행위에서 비롯되었는지, 그리고 어떤 사유가 실제 판단 근거로 쓰였는지는 미정으로 남는다.
11.3청구의 권리 남용 경계
비공개 사유의 해당 여부를 가른 뒤에는 청구 그 자체의 허용 가능성을 따져야 한다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 정보공개청구권의 행사가 권리의 남용에 해당하는지라는 쟁점을 두고, 허용의 원칙과 그 예외를 함께 밝히고 있다.
청구의 허용 범위를 넓게 보아야 하는 이유를 판결은 먼저 적는다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 "일반적인 정보공개청구권의 의미와 성질, 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제11991호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제3조, 제5조 제1항, 제6조의 규정 내용과 입법 목적, 정보공개법이 정보공개청구권의 행사와 관련하여 정보의 사용 목적이나 정보에 접근하려는 이유에 관한 어떠한 제한을 두고 있지 아니한 점 등을 고려하면, 국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야" 한다고 본다. 청구인이 정보를 무엇에 쓰려는지, 왜 보려는지를 이유로 청구를 막을 수는 없다는 뜻이다.
다만 이 원칙에는 뚜렷한 한계가 있다. 위 판결은 이어서 "실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다"고 판시한다. 정보의 사용 목적 자체는 문제 삼지 않되, 취득 또는 활용할 의사가 전무한 채 제도를 다른 목적에 쓰는 경우가 남용의 한 예로 제시된다.
쟁점에 속하는 구체적인 모습도 같은 판결에 나타난다. 위 판결은 "갑은 위 정보에 접근하는 것을 목적으로 정보공개를 청구한 것이 아니라, 청구가 거부되면 거부처분의 취소를 구하는 소송에서 승소한 뒤 소송비용 확정절차를 통해 자신이 그 소송에서 실제 지출한 소송비용보다 다액을 소송비용으로 지급받아 금전적 이득을 취하거나, 수감 중 변론기일에 출정하여 강제노역을 회피하는 것 등을 목적으로 정보공개를 청구하였다고 볼 여지가 큰 점 등에 비추어 갑의 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위로서 허용되지 않는다고 한 사례"로 정리한다. 접근이 목적이 아니고 다른 이득이 목적인 경우가 남용 판단의 근거가 되었음을 보인다.
남용에 해당하는지의 판단은 청구의 내용보다 청구의 목적에 닿아 있다. 형식상의 요건이 갖추어졌다는 사실만으로 남용이 배제되지 않고, 반대로 이용 목적의 제한이 없다는 점만으로 남용이 인정되지도 않는다. 이 거래와 관련된 통지에서 기관이 제시한 결정 이유가 청구의 목적과 어떻게 맞물리는지는 확인되지 않았고, 어떤 이득을 노린 것인지, 어떤 행위에서 그 이득이 비롯되는지도 미정이다. 그 대응 관계가 확인된 뒤에야 남용의 해당 여부가 문제로 남는다.
따라서 이 거래에서 우선 확인할 것은 청구 자체가 정보의 취득을 목적으로 했는지의 여부이다. 그 사실이 확인되지 않은 채 자료가 있고 서면이 갖추어져 있다는 이유만으로 청구가 적법하게 행사된 것이라거나, 거꾸로 권리의 남용에 해당한다고 단정할 수 없다. 남용의 경계는 청구의 외형이 아니라 청구가 향한 목적으로 정해지기 때문이다.
11.4감독·감사·민원의 구별
권리 남용의 허용 여부를 판단한 다음에 남는 것은, 이 거래를 다루는 데에 기관 안팎의 여러 경로가 함께 놓여 있다는 점을 어떻게 나눌 것인지이다. 상대방이 계약 해지와 손해 청구를 함께 내면서, 같은 거래를 다룬 기관이 불리한 내용의 통지와 자료 제출 요구를 보내 왔다. 그러한 통지가 법원에서 다루어진 것과 같은 성질을 갖는지, 아니면 감독이나 감사, 민원에 관한 별도의 경로에 해당하는지 먼저 가려야 한다.
먼저 법원이 정보공개 청구를 다루는 방식을 보면, 법원은 해당 청구가 남용인지를 판단의 기준으로 삼았다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 이렇게 말한다. "국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만, 실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다." 이 판시는 청구권 행사 자체가 법원에서 허용되는지에 관한 기준을 제시하며, 통지나 자료 제출 요구가 어느 경로에서 온 것인지를 가리는 문제와는 따로 놓인다. 같은 판결은 청구의 목적에 관해 교도소에 복역 중인 갑이 지방검찰청 검사장에게 자신에 대한 불기소사건 수사기록 중 타인의 개인정보를 제외한 부분의 공개를 청구한 사안에서, 검사장이 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 등에 규정된 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 비공개 결정을 하자, 갑이 위 정보에 접근하는 것을 목적으로 정보공개를 청구한 것이 아니라 청구가 거부되면 거부처분의 취소를 구하는 소송에서 승소한 뒤 소송비용 확정절차를 통해 자신이 그 소송에서 실제 지출한 소송비용보다 다액을 소송비용으로 지급받아 금전적 이득을 취하거나 수감 중 변론기일에 출정하여 강제노역을 회피하는 것 등을 목적으로 정보공개를 청구하였다고 볼 여지가 큰 점 등에 비추어 갑의 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위로서 허용되지 않는다고 한 사례로 정리한다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 이 사안에서 법원이 다룬 것은 청구의 남용이며, 그 밖의 경로에서 온 불이익의 성질은 별개로 남는다.
감독·감사·민원의 경로는 각기 다른 목적에서 출발한다. 감독은 상급 기관이 하급 기관의 업무 수행을 살피는 일에 놓이고, 감사는 회계와 업무의 적정성을 점검하는 일에 놓이며, 민원은 당사자가 자기의 고충을 제기하여 처리를 구하는 일에 놓인다. 어느 기관이 어떤 직위의 명의로 어느 규범과 내부 기준에 따라 결정했는지가 통지 서면에 각각 다르게 적혀 있는 사안에서는, 그 경로의 구분에 따라 뒤에 기대할 수 있는 효과도 달라진다. 그러나 그 효과가 어떤 내용인지를 미리 정해 두지는 않았다.
이 사례에서는 통지에 표시된 결정 이유가 인용한 자료와 사건 당시 기준에 정확히 대응하는지, 절차에서 통지와 의견 제출이 언제 있었는지, 반대 자료가 검토되었는지가 미정이다. 그러므로 어떤 불이익이 어떤 행위에서 비롯되었는지, 기관의 책임과 담당자 개인의 책임을 나눌 근거가 무엇인지도 미정으로 남는다. 자료가 있고 형식이 갖추어져 있다는 사실만으로, 권한 행사의 적정성이나 법적 책임의 성립이 곧 따라오지는 않는다. 구제 경로로 무엇을 먼저 검토할지도 이 단계에서 단정할 수 없다.
11.5기록 미확보와 판단 유보
감독·감사·민원 경로의 구별을 마친 뒤, 남는 물음은 얻은 자료로 판단할 수 있는 범위와 그렇지 못한 범위를 어디서 자르느냐이다. 공공기관이 보유·관리하는 정보의 비공개 여부와 부분 공개 여부는 조문이 정한 요건에 따라 판단하되, 그 판단이 서 있는 바탕이 무엇인지를 먼저 밝혀야 한다.
정보공개에 관한 법률 제9조는 비공개 대상 정보의 요건을 열거한다. 그 각 호의 판단은 사안의 성격에 따라 달라지는데, 제5호는 그 문구가 길고 단서를 함께 두고 있다. 비공개 사유의 하나로 의사결정 과정이나 내부검토 과정에 있는 사항을 들 때, 그 단서의 요구는 다음과 같다. "다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다." (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조) 이 단서가 정하는 통지의 시점과 내용은 이 사례에서 통지 서면이 담아야 할 최소한의 사항과 맞닿는다. 통지 서면에 그 기재가 없으면, 그 자리에서 이유가 성립하지 않는다고 단정할 수는 없으나 단서가 요구한 안내가 있었는지는 분리되어 확인할 항목이 된다.
한편 제9조 제3항과 제4항은 비공개 세부 기준의 수립과 공개, 그리고 그 요건 부합 여부의 점검을 정한다. 조문은 "공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준(이하 “비공개 세부 기준”이라 한다)을 수립하고 이를 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다"고 정하고, 이어 "공공기관(국회·법원·헌법재판소 및 중앙선거관리위원회는 제외한다)은 제3항에 따라 수립된 비공개 세부 기준이 제1항 각 호의 비공개 요건에 부합하는지 3년마다 점검하고 필요한 경우 비공개 세부 기준을 개선하여 그 점검 및 개선 결과를 행정안전부장관에게 제출하여야 한다"고 정한다. (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조) 통지 서면이 어떤 내부 기준에 따라 결정했는지 밝혔다면, 그 기준의 존재와 공개 여부는 별개의 확인 항목으로 남는다.
부분 공개에 관해서도 마찬가지다. 제14조는 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다"고 정한다. (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조) 이 판단은 둘을 분리할 수 있는지, 그리고 분리한 뒤 청구의 취지에 어긋나지 않는지에 달려 있다. 그러므로 얻은 자료가 부분 공개의 결과물이라면, 어떤 부분이 가려졌는지, 그리고 그 가림이 분리 가능성을 전제로 했는지는 별도로 적어 두어야 한다.
이 사례의 통지 서면에는 어떤 기관이, 어떤 직위의 명의로, 어느 규범과 내부 기준에 따라, 언제 결정했는지가 각각 다르게 적혀 있다. 그 대응 관계가 자료가 정한 판단 기준과 사건 당시 기준에 어떻게 맞물리는지, 절차에서 통지와 의견 제출이 언제 있었는지, 반대 자료가 검토되었는지는 미정이다. 이 항목들은 판단을 유보한 채로 남겨야 한다. 부재한 기록의 내용을 추정으로 채우는 것은 위에 옮긴 조문이 판단의 근거로 삼은 사실을 확정하는 일이 아니라, 확정되지 않은 사실을 확정된 것처럼 놓는 일이 된다. 확정된 것은 자료가 있다와 형식이 갖추어져 있다는 사실뿐이며, 이는 곧 권한 행사의 적정성이나 법적 책임의 성립을 뜻하지 않는다. 어떤 불이익이 어떤 행위에서 비롯되었는지, 기관 책임과 담당자 개인의 책임을 나눌 근거가 무엇인지도 함께 유보한다.