Summary
This chapter distinguishes the illegality of the original disposition from illegality inherent in the ruling itself, and links each to the object of revocation and the period for filing suit.
6.1The Standard by Which the Path Opens
마지막으로 받은 문서만 따라가면 법원이 판단할 대상을 놓칠 수 있다. 앞서 부적법 각하·이유 없음 기각·구제 내용별 인용 재결을 나누어 이후의 쟁점을 정했다면, 이제 불리한 재결 뒤에는 무엇을 소송 대상으로 삼는가라는 물음과 함께 이 구제의 통로가 열리는 기준이 무엇인지 묻게 된다. 신청인 A는 심판을 먼저 청구했고 행정청 B는 소송이 늦었다고 다투고 있다. 이 대립에서 법원이 판단할 대상과 그 대상에 맞는 시점이 서로 어긋나면 입구에서 가로막힌다.
이 물음에 답할 원문은 행정소송법 제19조의 문언이다. 조문은 “취소소송은 처분등을 대상으로 한다”고 선언하고, 바로 뒤의 단서에서 “재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다”고 제한한다. 여기서 처분등은 원처분을, 재결취소소송은 행정심판의 결과로서 나온 재결을 각각 겨눈다. 재결 자체에 고유한 위법이란 원처분의 하자를 그대로 물리는 것이 아니라 재결 단계에서 새로 생긴 잘못을 뜻한다.
따라서 다툴 행위가 무엇인지 정하는 단계와 그 행위에 맞는 기산사실을 고르는 단계는 별개다. 원처분의 위법을 이유로 한다면 취소 대상은 원처분이 되고 제소기간도 원처분을 기준으로 흐른다. 재결 자체에 고유한 위법을 이유로 한다면 대상은 재결이 되며, 행정소송법 제20조 제1항 단서는 행정심판청구가 있은 때의 기간을 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다. 같은 조 제2항은 제1항 단서의 경우 제소기간의 최장 한도를 “재결이 있은 날부터 1년”으로 둔다. 대상과 기간의 연결이란 다툴 행위와 그에 맞는 기산사실의 대응을 뜻하며, 이 대응을 무시하면 어느 시점에 소를 냈는지조차 제대로 계산할 수 없다.
가장 강한 반론은 재결이 원처분의 이유를 보충하는 경우 경계가 흐려진다는 점을 겨눈다. 심판 과정에서 행정청이 새로 든 논거가 재결문에 실리면, 신청인 입장에서는 재결을 읽으며 원처분의 결함이 더 분명해졌다고 느낄 수 있다. 이때 복잡한 전치 예외와 기간 규칙은 행정청의 잘못을 다투는 사람에게 부담을 떠넘긴다는 불만이 생긴다. 그러나 이 반론은 결론을 바꾸지 못한다. 재결 송달을 확인했다는 이유로 재결 고유 위법도 있다고 쓸 수는 없다. 송달 사실은 기산 시점을 찾는 단서일 뿐 재결 자체의 결함을 입증하는 근거가 되지 못하며, 두 가지 판단을 뒤섞는 순간 전치와 기간의 각자 역할이 무너진다.
합성 장면에서 확인된 사실은 신청인 A가 심판을 먼저 청구했고 행정청 B가 소송이 늦었다고 다투고 있다는 대립뿐이다. 이 사실만으로는 어떤 법률에 전치 규정이 있는지, 재결서 정본이 언제 송달되었는지, A가 처분을 언제 인지했는지가 확정되지 않는다. 따라서 필요적 전치를 거쳤는지, 제소기간을 지켰는지는 미확정으로 남는다. 다만 재결 대기 면제 사유만 확인되면 심판 제기 자체도 불필요하다는 결론으로 넓히지 않는다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 필요적 전치 여부와 예외를 적용하고 심판·소송의 각 기간을 해당 기산사실에 맞춰 지킨 경우 이 구제의 입구가 열린다. 허용되지 않는 결론은 넓은 방향이다. 재결 송달 사실만으로 재결 고유 위법을 인정한다거나, 전치 예외의 존재를 심판 불요로 확장하는 것은 이 절의 문턱을 넘지 못한다.
6.2The Conditions That Block Relief
법원이 판단할 대상과 그에 맞는 기산사실을 놓치지 않기 위하여, 마지막으로 받은 문서만을 기준으로 삼아서는 안 된다. 부적법 각하와 이유 없음 기각과 구제 내용별 인용 재결을 나누어 이후의 쟁점을 정한 뒤, 이제는 구제 통로가 닫히는 조건을 따져야 한다.
이 물음에 해당하는 법문은 취소소송의 대상과 제소기간을 각각 정한다. 행정소송법 제19조는 “취소소송은 처분등을 대상으로 한다. 다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다.”고 선언한다. 여기서 “처분등”은 다툴 행위를, “재결 자체에 고유한 위법”은 재결취소소송이 허용되는 한정된 이유를 각각 가리킨다.
그 문언에 따라 행정소송법 제20조는 기간의 기산사실을 나누어 정한다. 동조 제1항은 “취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다.”고 하면서, 단서에서 “행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다.”고 정하고, 제2항은 “취소소송은 처분등이 있은 날부터 1년(제1항 단서의 경우는 재결이 있은 날부터 1년)을 경과하면 이를 제기하지 못한다.”고 하며 제3항은 제1항의 기간을 불변기간으로 정한다. 재결취소소송에서 재결 고유의 위법을 이유로 삼는 경우와 원처분의 위법을 다투는 경우를 구별하는 까닭이 여기에 있다. 두 경우는 소송 대상이 다른 만큼 그에 맞는 기산사실도 달라지기 때문이다.
그 구별을 흐리는 가장 강한 반론은 재결이 원처분의 이유를 보충하는 장면을 겨냥한다. 행정청 B처럼 재결이 원처분의 근거를 보태는 경우에, 다툴 대상의 경계가 모호해지고 전치 예외와 제소기간의 제한이 잘못을 저지른 행정청이 아니라 그 다툼을 제기하는 사람에게 부담을 떠넘긴다는 불만이다. 그러나 확정된 답은 흔들리지 않는다.
신청인 A는 심판을 먼저 청구했고 행정청 B는 소송이 늦었다고 다투는 이 장면에서, 필요한 기록은 특별법 전치 규정·심판청구·재결 송달·처분 인지·긴급성과 예외 소명이다. 기산사실인 재결서 정본의 송달일이 확인되지 않으면 제소기간의 기산점을 확정할 수 없으므로, 그 항목은 미확정으로 남는다. 확인할 수 없다는 사정만으로 곧바로 구제 불능으로 단정하지 않는다.
이 절에서 허용되는 것은, 필요적 전치 여부와 예외를 적용하고 심판·소송의 각 기간을 해당 기산사실에 맞춰 지킨 경우에 열리는 적법한 연결이다. 반대로 필요적 전치를 거치지 않았고 면제 사유도 없거나 제소기간이 지나 해당 예외도 없는 경우, 법정 요건 중 하나라도 충족되지 않으면 구제 통로는 닫힌다.
6.3The Boundary That Remains When There Is No Data
앞 절에서 필요적 전치를 거치지 않았고 면제 사유도 없거나 제소기간이 지나 해당 예외도 없는 경우에는 이 구제가 막힌다고 보았다. 그런데 자료가 없어 확정할 수 없는 경우까지 막혔다고 몰아넣으면, 미확정 경계는 구제 불능의 경계와 뒤섞이게 된다. 지금의 물음은 불리한 재결 뒤에 무엇을 소송 대상으로 삼는가를 다루면서, 전치 적용 법률이나 기산 송달을 확인할 수 없는 판정의 자리를 정하는 것이다.
관련 법령은 이 물음의 문언을 두 갈래로 제시한다. “취소소송은 처분등을 대상으로 한다. 다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다.”(행정소송법 제19조)라고 규정한다. 이 문언에서 재결취소소송이란 재결 자체에 고유한 위법을 이유로 하는 경우로 한정되고, 그 밖의 경우에는 처분등이 대상이 된다. 이는 다툴 대상의 분류이지 기간의 산정 규칙은 아니다.
행정소송법 제20조는 그 분류에 맞는 기산사실을 따로 둔다. 제1항은 “취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다”(행정소송법 제20조)라고 두고, 제3항은 “제1항의 규정에 의한 기간은 불변기간으로 한다”(행정소송법 제20조)까지 함께 확인한다. 여기서 대상과 기간의 연결은 다툴 행위와 그에 맞는 기산사실의 대응을 뜻한다. 재결 자체의 고유한 위법을 다투는 경우와 원처분의 위법을 다투는 경우가 나뉘는 것은 대상의 문제이고, 어느 날부터 기간을 셀지는 그 대응에 맞춘 기산사실의 문제이다. 전치 적용 법률이나 기산 송달을 확인할 수 없으면 이 대응을 확정할 수 없으므로 판정은 미확정으로 남는다.
그럼에도 재결이 원처분의 이유를 보충하면 경계가 흐려진다는 반론은 힘이 있다. 마지막으로 받은 문서가 원처분과 재결의 내용을 함께 담거나, 재결이 원처분의 근거를 보완한 경우, 다툴 대상이 어느 쪽인지 판정하는 것이 실제로 어려워진다. 이때 남는 손실은 법원이 판단할 대상을 놓치는 불편이고, 그 불편은 소송의 늦음으로 처리되었을 때 청구 자체가 놓이는 위험과 맞닿는다. 송달을 확인한 것은 기산사실을 확인하는 작업에 그치고, 대상에 해당하는 재결 자체의 고유한 위법까지 확인한 것은 아니다.
합성 장면에서 A는 심판을 먼저 청구했고, B가 이 소송이 늦었다고 다투고 있다. 이 장면만으로는 A가 다투는 것이 원처분의 위법인지 재결 자체의 고유한 위법인지, 행정심판청구가 가능한 경우에 해당하는지, 재결서 정본을 언제 송달받았는지가 확인되지 않는다. 전치 적용 법률이나 기산 송달을 확인할 수 없는 이 항목들이 남아 있는 한, 판정은 미확정으로 둔다.
이 절이 허용하는 것은, 확인할 수 없는 자료가 남은 판정을 구제가 막힌 판정과 구분하고 미확정으로 두는 것까지이다. 여기서 미확정은 자료의 부족이지 구제 불능의 확정이 아니며, 재결 송달 확인만으로 재결 고유의 위법까지 인정된 것도 아니다. 확정된 것은 대상과 기간의 연결이란 다툴 행위와 그에 맞는 기산사실의 대응이라는 판단 기준이고, 그 기준에 맞출 자료가 없는 판정은 미확정으로 남는다.
6.4The Records Needed for Determination
불리한 재결 뒤에 무엇을 소송 대상으로 삼는지를 정하려면 마지막 문서만 볼 것이 아니라 앞선 행정심판청구와 재결 전의 행정처분을 함께 놓고 보아야 한다. 이 장면에서 A의 행정심판청구가 있었는지, 재결서 정본이 언제 송달되었는지, A가 원처분이 있음을 언제 알았는지는 정해져 있지 않다. B의 기간 도과 주장에 답하려면 무엇이 행정심판으로 먼저 다투어진 단계이고 무엇이 그 뒤에 제기된 소송의 단계인지를 가르는 기록부터 확인해야 한다. 여기서 단계 판정이란 행정심판과 취소소송의 적법한 연결을 확인하는 절차 판단을 뜻한다.
이 물음에 대한 문언적 근거로 행정소송법 제20조는 ①취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다. ②취소소송은 처분등이 있은 날부터 1년(제1항 단서의 경우는 재결이 있은 날부터 1년)을 경과하면 이를 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다. ③제1항의 규정에 의한 기간은 불변기간으로 한다. [전문개정 1994. 7. 27.]고 규정한다(행정소송법 제20조). 이 문언은 단서에 해당하는 경우에 한하여 제소기간을 재결서 정본의 송달이라는 기산사실에 대응시킨다. 따라서 이 조문이 가리키는 주체는 처분등이 있음을 안 날이나 재결서 정본을 송달받은 날이라는 기산사실을 주장하는 당사자이고, 행위는 그 기산사실에 맞춘 취소소송의 제기이며, 조건은 행정심판청구를 할 수 있는 경우 등 단서 사유의 해당이다.
그 근거와 이 절의 결론 사이에는 두 단계가 있다. 첫째, 재결서 정본의 송달은 제소기간의 기산사실을 정하는 기록이다. 둘째, 재결 자체에 고유한 위법이 있는지는 별도로 다투는 사유의 문제이다. 다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다고 선언함으로써 이 구별을 전제한다(행정소송법 제19조). 원처분의 위법을 다투는 취소소송과 재결 고유의 위법을 이유로 하는 재결취소소송은 소송 대상이 다르고, 그에 따라 대응하는 기산사실도 각각 다르게 잡힌다. 이 두 판단 단계를 섞지 않아야 기산사실을 확인한 기록과 위법 사유를 구성하는 자료가 서로 다른 질문에 속함을 알 수 있다. 단계 판정은 특별법 전치 규정·심판청구·재결 송달·처분 인지·긴급성과 예외 소명에 기록된 자료만으로 한다.
가장 강한 반론은 재결이 원처분의 이유를 보충할 때 그 경계가 흐려진다는 점을 겨냥한다. 원처분의 근거가 된 사정을 재결이 새로 설명하고 나중에 도착한 문서에만 따르면 재결이 원처분과 하나의 판단으로 보일 수 있고, 복잡한 전치 예외와 그 기간은 행정청의 잘못을 다투는 사람에게 부담을 떠넘긴다는 불리함도 함께 드러난다. 그러나 그렇더라도 재결 송달을 확인했다는 이유로 재결 고유 위법도 있다고 쓸 수는 없다. 송달 기록은 기산사실의 확인에 쓰일 뿐, 재결 자체의 위법 사유를 구성하는 자료가 아니기 때문이다. 이 답은 반론의 불리함을 지우지 않는다. 전치 규정과 기간의 기록 부담이 실제로 어떻게 분배되는지는 별도로 남는 문제이고, 이 절은 재결 송달의 확인이 위법 사유의 증명을 대신하지 않는다는 경계만 확정한다.
합성 장면에서 확인되는 사실은 A가 심판을 먼저 청구했다는 것과 B가 소송이 늦었다고 다투는 것뿐이다. 이 사실만으로는 전치 적용 법률이나 기산 송달을 확인할 수 없으므로 단계 판정은 미확정으로 남는다. 특별법 전치 규정과 심판청구와 재결 송달과 처분 인지와 긴급성과 예외 소명을 찾아보아야 한다. B의 기간 도과 주장에 대응하려면 처분등이 있음을 안 날과 재결서 정본을 송달받은 날 각각의 기산사실이 어디에 기록되어 있는지를 밝혀야 하고, 긴급성이나 예외를 주장하면 그 소명이 기록에 있는지도 함께 확인해야 한다. 만약 재결 대기 면제 사유만 확인되더라도 심판 제기 자체가 불필요하다고 볼 수 없다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 단계 판정은 특별법 전치 규정·심판청구·재결 송달·처분 인지·긴급성과 예외 소명에 기록된 자료만으로 하고, 없는 기록을 추정으로 메우지 않는다. 같은 기록을 확인했다고 하여 재결 고유의 위법까지 있다고 단정하거나, 기록이 비어 있다는 사정만으로 곧바로 구제가 불능하다고 단정하지 않는다. 확인할 수 없는 항목이 있으면 미확정으로 남기되, 이미 정해진 좁은 결론은 그대로 유지한다. 대상과 기간의 연결은 다툴 행위와 그에 맞는 기산사실의 대응으로서만 판단된다.
6.5Circumstances That Change the Decision
In a scene where a dispute remains over the contention that administrative adjudication was sought first and the lawsuit was filed late, following only the last document received can cause one to lose sight of the object on which the court is to decide. After an adverse adjudication, two questions remain: what is made the object of the lawsuit, and what change overturns a determination made at an earlier stage. Once the designated change is confirmed, the prescribed response is to discard the existing determination of blocking or effectiveness and to decide anew from the stage onward. The question is pursued only so far as one does not broaden the conclusion on the basis of the grounds for exemption from awaiting an adjudication alone.
Looking first at the text, Article 19 of the Administrative Litigation Act provides: "An action for revocation takes a disposition, etc. as its object. However, in the case of an action for revocation of adjudication, it is limited to cases in which the ground is an illegality inherent in the adjudication itself." The subject indicated by this text is the person filing the action, the act is the filing of an action for revocation, and the condition is the distinction whether the object to be contested is a disposition, etc. or an illegality inherent in the adjudication itself. Even where the adjudication supplements the reasons of the original disposition, the line the text draws between the two remains as it is. Cases resting on the illegality of the original disposition and cases resting on an illegality inherent in the adjudication itself must each satisfy their respective textual conditions.
Examining why this distinction must be preserved as it stands reveals that the determination confirming the grounds for exemption from awaiting an adjudication and the stage determining whether the filing of the request for adjudication was itself necessary are different questions. Once the designated change is confirmed, the prescribed response is to discard the existing determination of blocking or effectiveness and to decide anew from the stage onward. Article 20 of the Administrative Litigation Act provides that, where a claim for administrative adjudication has been filed, the period "is computed from the date of service of a certified copy of the written adjudication," and paragraph (3) of the same Article provides that "the period under paragraph (1) shall be an invariable period." The fact of commencement also differs according to what the object to be contested is.
The strongest counterargument aims at the point that the boundary becomes blurred where the adjudication supplements the reasons of the original disposition. The inconvenience that the complex prerequisite exceptions and the period shift the burden onto the person contesting the administrative agency's error also remains behind. Answering without erasing that loss, one may not write that an illegality inherent in the adjudication also exists on the ground that service of the adjudication has been confirmed. Service is closer to a confirmation fixing the fact of commencement, and whether an illegality inherent in the adjudication itself exists is a separate occasion for determination. To write that the two were confirmed together in one place would collapse the distinction the text prescribes.
Contrasting only the facts relevant to this scene, Applicant A filed a request for adjudication first, and administrative agency B contends that the lawsuit was filed late. On these facts alone it is not settled together whether the required prerequisite was exhausted, when service of the adjudication took place, and when the disposition became known. The items to be entered in the record are the prerequisite provision of the special Act, the claim for adjudication, service of the adjudication, awareness of the disposition, urgency, and the explanation of the exception. Where the law governing the prerequisite or the service that starts the computation cannot be confirmed, the matter remains undetermined. Years, amounts, and commencement dates not present in the synthetic scene are not stated.
The conclusion this section permits is, first, not to broaden from confirmation of the grounds for exemption from awaiting an adjudication alone to the conclusion that the filing of the request for adjudication was likewise unnecessary; and, once the designated change is confirmed, to discard the existing determination of blocking or effectiveness and to decide anew from the stage onward. A determination newly fixing the content of the original disposition or other conditions beyond that scope is not the conclusion of this place. Even if unverified items remain, this narrow distinction already settled is maintained.
6.6The Strongest Counterargument and the Answer
In this dispute, if one ends at confirming service of the certified copy of the written adjudication, what is omitted is what act should be taken as the one being contested. The question of this section is what is made the object of the lawsuit after receiving an adverse adjudication.
The text corresponding to this question concerns the object of an action for revocation. Article 19 of the Administrative Litigation Act provides: "An action for revocation takes a disposition, etc. as its object. However, in the case of an action for revocation of adjudication, it is limited to cases in which the ground is an illegality inherent in the adjudication itself" (Article 19 of the Administrative Litigation Act). This text limits the grounds that may be raised in an action for revocation of adjudication to an illegality inherent in the adjudication itself. Here, the adjudication itself means the determination rendered after the adjudication process has been gone through, and an inherent illegality means a defect peculiar to that adjudication. An error of the original disposition does not fall within this limitation.
Connecting this text with the conclusion reveals that the confirmation of service of the adjudication and an illegality inherent in the adjudication are distinct stages of determination. The former is the fact of commencement, meaning when the adjudication arrived; the latter is a requirement determining what the object to be contested is. The reason the link between object and period means the correspondence between the act of contesting and the fact of commencement matching it likewise issues from this distinction. That the proviso to Article 20(1) provides "where a claim for administrative adjudication has been filed, the period is computed from the date of service of a certified copy of the written adjudication" (Article 20 of the Administrative Litigation Act) supports the point that the meaning of service extends no further than the fact of commencement. Accordingly, one may not write that an illegality inherent in the adjudication existed on the sole ground that service of the adjudication has been confirmed.
The strongest counterargument aims at the blurring of the boundary. If the adjudication supplements the reasons of the original disposition, the defect contained in the adjudication becomes mixed with the defect of the original disposition, and it becomes difficult to discern which side is being contested. This counterargument points to a considerable inconvenience: the applicant must respond to arguments newly presented in the adjudication, and if suit is brought against the wrong object the period may be lost. The criticism that the administrative agency shifts onto the person contesting its error the burden of the complex prerequisite exceptions and the period runs in the same direction. Even so, the conclusion does not change.
The facts confirmed in the synthetic scene are that Applicant A filed a request for adjudication first, and that administrative agency B contends the lawsuit was filed late. Contrasting this fact with the foregoing conditions, B's contention concerns compliance with the period for filing suit and depends on which side is favored by the date of service of the certified copy of the written adjudication, the fact of commencement under the proviso to paragraph (1). However, the scene fixes neither the date of service nor the time when the disposition became known, nor urgency and the explanation of the exception, and that contrast alone cannot decide the matter. That the fact of service itself cannot be written as an illegality inherent in the adjudication is not shaken even by the confirmed facts of this scene.
The conclusion permitted in this section is the narrow determination that, in an action for revocation of adjudication, only an illegality inherent in the adjudication itself may be taken as the ground. The confirmation of service is handled as the fact of commencement of the period for filing suit, and the illegality of the original disposition is determined separately from an illegality inherent in the adjudication. Conversely, concluding that an illegality inherent in the adjudication existed on the strength of confirming service of the adjudication is not permitted. After an adverse adjudication, what is made the object of the lawsuit?
6.7The Link to the Application and the Dispositive Part
In this scene, what is made the object of the lawsuit after receiving an adverse adjudication remains at issue. If the object to be contested is not settled, the fact of commencement matching it is shaken as well.
The analysis begins by confirming the text that fixes the object of an action for revocation. Article 19 of the Administrative Litigation Act states that an action for revocation "takes a disposition, etc. as its object." The proviso of the same Article then limits it: "in the case of an action for revocation of adjudication, it is limited to cases in which the ground is an illegality inherent in the adjudication itself" (Article 19 of the Administrative Litigation Act). Here, an action for revocation of adjudication means a lawsuit contesting the adjudication itself, and an illegality inherent in the adjudication means, among the illegalities the adjudication possesses, the part that does not overlap with the illegality of the original disposition. The illegality of the original disposition is dealt with separately.
The reason for observing these two distinctions is that the object of revocation and the period for filing suit are each tied to different facts of commencement. When the illegality of the original disposition is contested, its object is the original disposition; when an illegality inherent in the adjudication is contested, its object is the adjudication. Article 20 of the Administrative Litigation Act provides that, where a claim for administrative adjudication has been filed, the period "is computed from the date of service of a certified copy of the written adjudication" (Article 20 of the Administrative Litigation Act). Accordingly, service operates only as the fact of commencement of the period, and does not of itself lead to the conclusion that the adjudication is unlawful. The link between object and period means the correspondence between the act of contesting and the fact of commencement matching it.
The strongest counterargument lies in the blurring of the boundary: where the adjudication supplements the reasons of the original disposition, it is difficult to discern which part is the illegality of the original disposition and which part is an illegality inherent in the adjudication. Further, criticism follows that where the prerequisite exceptions and the period for filing suit become intricately entangled, the burden shifts onto the person contesting the administrative agency's error. This inconvenience is not erased. Even so, the conclusion is maintained. One may not write that an illegality inherent in the adjudication also exists on the ground that service of the adjudication has been confirmed; the fact of service and the existence of illegality each require separate determination.
These facts alone do not settle whether an illegality inherent in the adjudication exists, or whether the illegality of the original disposition remains. It is clear, however, that the fact of commencement under Article 20 of the Administrative Litigation Act differs according to whether the object contested is the original disposition or the adjudication. Since no year or amount is fixed in the scene, whether the period for filing suit has expired cannot be determined here either.
The conclusion this section permits is to separate the illegality of the original disposition from an illegality inherent in the adjudication and to link each respectively to the object of revocation and the period for filing suit. Beyond this, one may neither recognize illegality in the adjudication itself on the sole strength of confirming service of the adjudication, nor assert without qualification that the lawsuit is properly filed absent a separate commencement provision. At the same time, a state of insufficient materials should not be taken at once as irremediable.
6.8The Scope This Section Undertakes
That one sentence conveys only that it distinguishes dismissal on procedural grounds, dismissal for want of grounds, and adjudication granting relief according to the content of relief, thereby setting the issues that follow. Taking up this conclusion, the analysis opens the question: after an adverse adjudication, what is made the object of the lawsuit? In this scene there remains the matter of how far the choice of walking the adjudication path first preserves the way of the lawsuit.
To answer this question, the corresponding text is set down first. Article 19 of the Administrative Litigation Act draws the line: "An action for revocation takes a disposition, etc. as its object." The proviso, however, limits it to cases where, in an action for revocation of adjudication, the ground is an illegality inherent in the adjudication itself. This text divides the kinds of act to be contested in two. One is the disposition, etc. that is the original disposition; the other is the limited ground of an illegality inherent in the adjudication itself. There is no need to explain the other issues of the provision.
Connecting this text with the conclusion of this section makes the distinction of objects clear. The illegality of the original disposition is dealt with in a lawsuit contesting the disposition, etc., while an illegality inherent in the adjudication is dealt with only where the adjudication itself is made the object of the lawsuit. Yet these two differ not only in the object of the lawsuit but also in the fact of commencement of the period for filing suit. Article 20 of the Administrative Litigation Act sets the period for an action for revocation at 90 days from the date on which the existence of the disposition, etc. becomes known. However, where a claim for administrative adjudication has been filed, the period is computed from the date of service of a certified copy of the written adjudication. Here the link between object and period is established. According to what the act to be contested is, one must find the matching fact of commencement.
The strongest counterargument aims at the point that this boundary is shaken in the adjudication. If the adjudication supplements the reasons of the original disposition, the reasons contained in the adjudication seep into the determination of the illegality of the original disposition, and the boundary between the two objects becomes blurred — an adverse consequence. From the standpoint of administrative agency B, such blurring may appear as a channel for shifting the burden of the period onto a person who filed suit late. Yet the foregoing answer holds the line without erasing the adverse part of this counterargument. The confirmation of service concerns the fact of commencement of the period; it does not newly create the cause of action of an illegality inherent in the adjudication itself.
Returning to the confirmed facts of the synthetic scene, the facts that Applicant A filed a request for adjudication first and that administrative agency B contends the lawsuit was filed late are the foregoing conditions. If service of the adjudication is confirmed in these records, the fact of commencement under the proviso to Article 20 is satisfied. Yet that confirmation alone cannot lead to a determination in the scene that an illegality inherent in the adjudication exists. Since no year, amount, or commencement date is set in the scene, whether the lawsuit was in fact filed late or not remains undetermined. If the law governing the prerequisite or the service that starts the computation cannot be confirmed, that part remains undetermined as well.
This section sets out the boundary between the conclusions it permits and those it does not. Permitted is the determination that separates the illegality of the original disposition from an illegality inherent in the adjudication and links each illegality respectively to the object of revocation and the period for filing suit. Not permitted is the determination that broadens, on the ground that service of the adjudication has been confirmed, to hold that an illegality inherent in the adjudication exists as well.
6.9Application of the Text of the Provisions and the Holdings of Precedents
불리한 재결을 받은 뒤에 신청인 A는 원처분을 겨냥하고, 행정청 B는 늦게 낸 소송이라고 맞서고 있다. 마지막으로 받은 재결서만을 기준으로 삼으면 법원이 판단할 대상을 놓칠 수 있다. 앞서 부적법 각하·이유 없음 기각·구제 내용별 인용 재결을 나누어 이후 쟁점을 정해 두었고, 여기서는 해당 문언이 행정심판과 취소소송의 적법한 연결을 어떻게 판정하는지에 머무른다. 곧, 심판을 먼저 거친 뒤 낸 소송이 적법하게 이어졌는지를 보되, 이 문장은 다툴 대상과 그에 붙는 기산사실을 맞춰 보는 데서 시작한다. 심판을 먼저 청구했느냐, 소송이 늦었느냐는 지금의 논점을 위한 장면 사실이다.
해당 문언 가운데 행정소송법 제19조는 “취소소송은 처분등을 대상으로 한다”고 먼저 적고, 이어서 “다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다”고 단서를 단다. 앞 문장의 주체는 취소소송을 제기하는 사람이고, 행위는 소송의 대상을 정하는 것이며, 대상으로 삼을 수 있는 것은 원칙적으로 처분등이다. 단서는 대상이 재결로 바뀐 경우를 가리키는데, 그 조건은 재결 자체에 고유한 위법을 이유로 삼는 경우로 한정된다. 여기서 말하는 처분등과 재결은 같은 문서라도 소송 대상으로 놓이는 자리가 다르고, 원처분의 위법과 재결 고유의 위법은 서로 다른 판단 자리에 놓인다. 이 문언만으로 다른 조문의 요건까지 정해지는 것은 아니다.
행정소송법 제20조는 기간의 기산을 둘로 나눈다. 즉 “취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다”고 두는 것이 원칙이고, 단서는 행정심판청구가 있은 때에는 “재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다”고 기산사실을 바꾼다. 따라서 대상과 기간의 연결은 다툴 행위와 그에 맞는 기산사실의 대응을 뜻하고, 원처분의 위법을 다툴 때와 재결 고유의 위법을 이유로 재결취소소송을 낼 때에 붙는 기산자료가 갈린다. 앞서 나눈 대로 재결취소소송이 성립하려면 재결 자체의 고유한 위법이 그 이유여야 한다(행정소송법 제19조). 심판을 먼저 거쳤다는 사실과 재결서 정본의 송달이 확인되었다는 사실이 대상의 선택과 기간의 계산에 각각 놓이는 자료임을 분명히 해야 한다. 이러한 구별은 두 판단을 한꺼번에 뒤섞지 않기 위한 것이다.
이 구별이 가져오는 불편을 지적할 수 있다. 재결이 원처분의 이유를 보충하면 경계가 흐려지고, 복잡한 전치 예외와 기간 규정이 행정청의 잘못을 다투는 사람에게 부담을 떠넘긴다. 송달의 확인은 기간의 기산사실을 가릴 뿐이고, 재결취소소송이 허용되는지를 가르는 재결 자체의 고유한 위법은 따로 물어야 한다. 송달 사실과 고유 위법의 유무를 한 덩어리로 묶으면, 대상으로 삼은 행위가 무엇인지가 가려진다. 그러므로 해당 원문 문언만을 판정 근거로 삼고, 판결이유나 다른 항으로 넓히지 않는다.
합성 장면에서 확인된 것은 신청인 A가 심판을 먼저 청구했고, 행정청 B가 소송이 늦었다고 다투는 사실이다. 이 사실을 앞의 조건에 놓아 보면, 취소소송의 대상이 처분등인지 재결인지가 먼저 정해져야 하고, 그에 따라 제20조가 정하는 기산사실이 어느 날인지가 갈린다(행정소송법 제20조). 행정심판청구가 있은 때라는 조건에 해당하면 기산은 재결서 정본을 송달받은 날이 되고, 그에 맞는 기록에 심판청구와 재결 송달이 놓인다. 반면 처분등의 존재를 안 날이 기산이 되는 경우에 필요한 처분 인지는 다른 자료다. 장면은 연도나 기산일을 정하지 않았으므로, 어느 날이 기산인지와 소송이 실제 늦었는지는 이 장면만으로 판단할 수 없다. 전치 적용 법률과 기산 송달을 확인할 수 없으면 이 점은 미확정으로 남는다.
이 절에서 허용되는 결론은, 해당 원문 문언만을 놓고 대상과 기간의 연결을 따져 보는 것이고, 원처분의 위법과 재결 고유의 위법을 나눈 뒤 각각에 맞는 기산사실을 연결하는 데까지이다. 재결 송달을 확인했다는 사실로 재결취소소송의 사유까지 성립한다고 보는 것은 허용되지 않는다. 다른 조문의 요건을 끌어와 판정을 넓히는 것도 아니다. 장면이 정하지 않은 기산일과 승패를 채우는 결론 역시 내리지 않는다.
6.10Fine Distinctions Within the Stage
앞 절에서 원처분의 위법과 재결 고유의 위법을 나누고 취소 대상과 제소기간을 각각 연결하기로 한 뒤, 이번에는 그 연결이 무엇을 뜻하는지가 남는다. 이 다툼 앞에서 물음은 불리한 재결 뒤에는 무엇을 소송 대상으로 삼는가이다.
행정소송법 제19조는 취소소송의 대상을 정하며, 원문은 이렇게 이어진다. “취소소송은 처분등을 대상으로 한다. 다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다.” 이 문언은 먼저 다툴 행위를 가른다. 앞 단서는 처분등을 대상으로 삼는다는 주체와 행위의 관계를, 뒤 단서는 재결취소소송에서 재결 자체에 고유한 위법을 이유로 하는 경우만 허용한다는 조건을 둔다.
그 근거와 이 절의 결론은 하나의 대응으로 이어진다. 재결취소소송에 나아가는 때에 다툴 대상이 재결 자체에 고유한 위법으로 한정되면, 제소기간도 그 다툼에 맞는 기산사실에 물려야 한다. 행정소송법 제20조는 기간의 기산점을 두 갈래로 나눈다. “①취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다”고 정하고, 이어 “제1항의 규정에 의한 기간은 불변기간으로 한다”고 못 박는다. 이 구별이 필요한 이유는 대상과 기산사실이 서로 다른 두 짝이면, 어느 하나를 다른 쪽에 끼워 맞추면 다투려는 행위와 그 행위에 붙는 시간이 어긋나기 때문이다.
이 구별을 가장 거슬리게 보는 반론은 경계의 흐려짐에 겨눈다. 재결이 원처분의 이유를 보충하면 재결의 말과 원처분의 말이 한 덩어리처럼 보이고, 그러면 재결 송달을 확인한 시점 하나로 두 위법을 함께 처리해도 무방하지 않느냐는 것이다. 반론이 짚는 손실은 기록상 불편이다. 재결문에 실린 보충이 어느 쪽을 겨눈 것인지 따로 적지 않은 채 송달 사실만 확인되면, 다툼의 지점을 나누는 작업이 번거롭고 그 부담이 심판을 먼저 간 사람에게 돌아간다. 그렇더라도 앞의 답은 흔들리지 않는다. 송달은 기간의 기산사실일 뿐이고, 대상에 고유한 위법이 있다는 판단은 별도로 서야 한다.
합성 장면에 등장한 사실 가운데 이 물음에 닿는 것은 심판을 먼저 청구했다는 점과 소송이 늦었다는 다툼뿐이다. 이 사실들을 앞의 구별에 놓으면, 행정청 B는 소송이 늦다고 다투면서 내세울 기산사실이 어떤 문서의 송달인지, 그 문서가 재결인지에 따라 시간을 세는 출발점이 달라진다. 행정소송법 제20조는 또 “②취소소송은 처분등이 있은 날부터 1년(제1항 단서의 경우는 재결이 있은 날부터 1년)을 경과하면 이를 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다”고 정한다. 단서의 경우를 재결이 있은 날부터 1년으로 적은 대목은, 그 경우의 최장 기간조차 재결을 축으로 둔다는 점을 보인다. 다만 장면은 실제 송달 시기나 처분 인지 시기를 주지 않았으므로, 어느 기간을 넘겼는지는 미확정으로 남는다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 대상과 기간의 연결은 다툴 행위와 그에 맞는 기산사실의 대응을 뜻하고, 원처분의 위법과 재결 고유의 위법을 나눈 뒤에 취소 대상과 제소기간을 각각 연결하는 데까지다. 이보다 넓어져 재결 송달 확인만으로 재결 고유의 위법을 끌어내거나, 기산사실이 확정되지 않았다는 이유만으로 곧바로 소송이 불능이라고 단정하는 것은 이 절이 그리는 선을 벗어난다. 행정심판과 취소소송의 적법한 연결의 작동과 차단과 미확정은 어떻게 구별되는가?
6.11Synthesis of Effectiveness, Blockage, and Undetermination
이 장면에서 지금 물어야 할 것은 불리한 재결 뒤에 무엇을 소송 대상으로 삼는가이다. 원처분의 위법과 재결 고유의 위법을 나누고, 그 구별에 맞추어 취소 대상과 제소기간을 각각 연결하는 작업이 남는다. 이 절차의 열림과 닫힘은 그 연결이 성립하느냐에 달려 있다.
소송 대상의 한정은 법령 문언에서 먼저 정해진다. “취소소송은 처분등을 대상으로 한다. 다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다.”라고 규정한다. 이 문언에서 주체는 소송을 제기하려는 사람이고, 행위는 처분등 또는 재결에 대한 취소 청구이며, 재결을 대상으로 하는 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있다는 이유라는 조건이 붙는다. 그 밖의 재결 관련 다툼은 조문이 정한 범위에서 다루지 않는다.
이 문언을 근거로 삼으면 연결의 조건은 두 단계로 갈린다. 첫째, 소송이 열리려면 필요적 전치 여부와 그 예외를 먼저 적용하고, 심판 기간과 소송 기간을 각각 해당 기산사실에 맞춰 지킨 경우에 해당해야 한다. 둘째, 그러한 조건이 갖추어지지 않았다면 소송은 막힌다. 행정소송법 제20조는 "취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다."고 규정하되, "행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다."고 한다. 원처분의 위법은 처분을 안 날의 기산을, 재결 뒤의 소송은 재결서 송달일의 기산을 각각 요구하므로 두 기산사실을 섞을 수 없다.
행정청 B는 전치와 기간의 복잡한 조건이 행정청의 잘못을 다투는 사람에게 부담을 떠넘긴다고 주장한다. 재결이 원처분의 근거를 다시 설명하는 순간 무엇이 재결 고유의 위법이고 무엇이 원처분의 위법인지 구별하기 어렵다는 것이다. 그러나 이 반론의 불리한 부분을 지우지 않으면서도 결론은 유지된다. 송달 사실의 확인은 기산사실을 정하는 데 쓰일 뿐, 재결 자체의 위법을 인정하는 근거가 되지 못한다.
특별법 전치 규정, 심판청구, 재결 송달, 처분 인지, 긴급성과 예외 소명이 그 기록이다. 이 장면에서 심판을 먼저 청구한 사실은 확인되어 있으나, 전치 적용 법률이나 기산 송달이 확인되는지 여부는 정해지지 않았다. 따라서 이 장면만으로 소송이 열렸다고도, 막혔다고도 판정할 수 없다. 미확정으로 남는다. 확인된 결론의 범위는 좁다. 필요적 전치를 거치지 않았고 면제 사유도 없거나, 제소기간이 지나 해당 예외도 없는 경우에는 소송이 막히고, 전치 적용 법률이나 기산 송달을 확인할 수 없는 경우에는 미확정이다.
그러므로 이 절이 허용하는 결론은 세 가지 구별을 나란히 놓는 것이다. 필요적 전치 여부와 예외를 적용하고 심판·소송의 각 기간을 해당 기산사실에 맞춰 지킨 경우에 소송이 열리고, 필요적 전치를 거치지 않았고 면제 사유도 없거나 제소기간이 지나 해당 예외도 없는 경우에는 막히며, 전치 적용 법률이나 기산 송달을 확인할 수 없는 경우에는 미확정으로 남는다. 재결 송달의 확인을 재결 고유의 위법에 대한 인정으로 뒤집어쓰는 것은 허용되지 않는다.
6.12이 권의 결론과 남는 물음
앞 절에서 심판과 소송의 연결이 작동하거나 막히거나 미확정으로 남는 조건이 정해졌지만, 그렇다고 법원이 마땅히 볼 대상까지 함께 정해진 것은 아니다. 이제 불리한 재결 뒤에는 무엇을 소송 대상으로 삼는가라는 물음이 남는다.
이 물음에 답하는 문언이 행정소송법 제19조에 있다. 그 조문은 “취소소송은 처분등을 대상으로 한다. 다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다”라고 정한다. 앞 문장은 취소소송의 대상을 원칙적으로 처분등으로 삼고, 뒤 문장은 재결취소소송을 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우로 한정한다. 여기서 처분등은 다투려는 행정청의 행위를, 재결 자체에 고유한 위법은 재결이 다른 판단을 빌리지 않고 자기 것으로 가진 잘못을 각각 가리킨다.
따라서 저자는 원처분의 위법과 재결 고유의 위법을 나누고, 취소 대상과 제소기간을 각각 연결한다. 이 구별은 재결이 심판 결과를 정리한 문서라는 점과, 재결이 스스로 고른 판단을 담은 문서라는 점을 겹쳐 보지 않기 위한 것이다. 앞 절의 결론을 받아오더라도, 어떤 잘못을 없애 달라고 하는지에 따라 취소 대상이 정해지고, 그 대상에 맞는 기산사실이 정해진다. 원처분의 위법을 다툴 때와 재결 고유의 위법을 다툴 때를 섞으면 대상과 기간의 대응이 어긋난다.
가장 강한 반론은 이 경계가 현실에서 흐려진다는 데 있다. 재결이 원처분의 이유를 보충하면, 어느 문서의 잘못인지 가려내기 어려워지고 복잡한 전치 예외와 제소기간이 행정청의 잘못을 다투는 사람에게 부담을 떠넘긴다는 불리함이 남는다. 그렇더라도 저자의 답은 흔들리지 않는다. 송달은 기간의 기산사실을 가리킬 뿐, 재결 자체에 고유한 위법이 있다는 판단까지 만들어내지 않기 때문이다.
합성 장면에서는 신청인 A가 심판을 먼저 청구했고, 행정청 B가 소송이 늦었다고 다투는 사실이 들어 있다. 이 사실만으로는 A가 어느 잘못을 없애 달라고 하는지, 재결이 어떤 내용을 담았는지가 정해지지 않는다. 기록으로 살펴야 할 것은 특별법 전치 규정·심판청구·재결 송달·처분 인지·긴급성과 예외 소명이다.
이 절이 허용하는 결론은 원처분의 위법과 재결 고유의 위법을 나누어 각각의 취소 대상과 제소기간을 연결하는 것이고, 허용하지 않는 것은 재결 송달을 확인한 것만으로 재결 고유 위법을 인정하는 것이다. 다만 여기까지 정해진 것은 대상과 기간의 대응이며, 실제로 어떤 처분을 없앨 수 있는지는 정해지지 않았다. 그것은 다음 물음이 맡는다. 위법하다고 주장하는 처분에서 무엇을 없애려 하는가?
Statutes referred to
Questions left open
- 잘못된 불복 안내의 위험은 누가 부담해야 하는가?
- 심판과 소송을 동시에 진행할 필요는 언제 생기는가?
- 심판의 신속성이 실제 구제 시간을 줄이는지 어떻게 살필 것인가?