Summary
이 분석으로 답하지 못한 물음이 무엇이고 어떤 조건이 되면 다시 읽어야 하는지를 묻는다. 의원 발의 안에도 같은 수준의 영향 분석이 요구되는지, 예고 기간이 의견을 낼 수 있는 길이로 충분한지, 의견 처리 결과가 어디까지 공개되어야 하는지를 남는 물음으로 적는다. 자료와 시행일·경과규정이 갖춰질 때 분석을 다시 열 조건을 정리하며, 어느 쪽의 주장이 옳은지에 대한 결론은 남겨 둔다.
14.1답하지 못한 물음의 목록
남는 물음 항목으로 옮겨 적은 자리는 그 자체로 끝나지 않고, 이 장에서 다시 묻는 자리가 된다. 앞서 기록한 조문의 변화와 절차의 모양만으로는 비어 있는 답이 무엇인지 가려내지 못하므로, 우선 남는 물음을 묶어 놓는다. 자료에 적힌 바를 넘어서는 답을 목록에 미리 채워 넣지 아니한다.
첫 물음은 이 의안이 입법예고의 대상인지 여부이다. 국회법 제82조의2 제1항 본문은 예고의 의무와 제외 대상을 함께 적고 있다. "위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안(체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다)의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로 입법예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원장이 간사와 협의하여 입법예고를 하지 아니할 수 있다." (국회법 제82조의2) 이 문장은 예고를 생략할 수 있는 두 경우를 함께 적고 있다. 접수된 의안이 그 두 경우에 해당하는지 여부는 정해져 있지 않다.
둘째 물음은 예고 기간이다. 국회법 제82조의2 제2항은 "입법예고기간은 10일 이상으로 한다. 다만, 특별한 사정이 있는 경우에는 단축할 수 있다." (국회법 제82조의2)라고 정한다. 특별한 사정에 해당하는지와 단축할 경우의 기간은 정해져 있지 않다. 한편 행정규제기본법 제7조 제2항은 "중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 규제영향분석서를 입법예고 기간 동안 국민에게 공표하여야 하고, 제출된 의견을 검토하여 규제영향분석서를 보완하며, 의견을 제출한 자에게 제출된 의견의 처리 결과를 알려야 한다." 라고 정한다. 이 문장에서의 입법예고 기간이 앞서 적은 기간과 같은 뜻인지, 이 의안에서 어느 쪽이 적용되는지는 미정이다.
셋째 물음은 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지 여부이다. 국회법 제82조의2 제3항은 "입법예고의 시기·방법·절차, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다." 라고 정한다. 이 문장은 의견 제출의 자격이나 방식을 직접 적지 아니하고 국회규칙으로 미룬다. 국회규칙의 내용은 확인하지 못하였으므로, 대리인이 없는 신청인이 그 자격에 해당하는지 여부는 미정으로 남는다.
넷째 물음은 시행일과 경과규정의 정함이다. 신구조문대비표에 적힌 '14일'에서 '7일'로의 변화와 '할 수 있다'가 '하여야 한다'로의 변화는 조문의 모양만을 적은 것이다. 행정규제기본법 제7조 제1항은 규제 영향분석에서 함께 살펴볼 항목을 열거하면서 "규제의 존속기한·재검토기한(일정기간마다 그 규제의 시행상황에 관한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등의 조치를 할 필요성이 인정되는 규제에 한정하여 적용되는 기한을 말한다. 이하 같다)의 설정 근거 또는 미설정 사유" (행정규제기본법 제7조)를 함께 적고 있다. 이 항목이 시행일과 경과규정의 부재를 직접 뜻하는 것은 아니므로, 두 자리의 정함은 미정이다.
이상의 네 물음은 조문의 변화와 절차의 모양만으로는 적힌 자리에서 확인되지 아니한 것이다. 의안이 예고의 대상인지, 기간은 얼마인지, 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지, 시행일과 경과규정이 어떻게 정해질지는 모두 미정으로 남는다. 여기에 더해 이 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지도 함께 미정이다. 이 목록은 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가가 아니라, 조항별 영향 분석을 시작하기 위한 재료이다.
14.2의원 발의 안의 분석 요구
해결되지 않은 물음을 나열한 자리에서 바로 이어지는 물음은, 앞서 기록한 조문의 변화를 누가 먼저 읽어야 하는지에 관한 것이다. 국회에 접수된 의안은 의원이 발의한 것이고, 신구조문대비표에 적힌 '14일'에서 '7일'로의 단축과 '할 수 있다'에서 '하여야 한다'로의 의무화는 그 안에 담긴 변화이다. 그런데 이 변화에 따라 준비 시간이 줄어드는 쪽이 누구인지 적힌 자리는 비어 있다. 이 비어 있는 자리를 어떤 절차가 메워야 하는지가 남는 물음이다.
먼저 입법예고 의무가 붙는 대상을 국회법이 어떻게 정하는지 확인한다. 국회법 제82조의2 제1항은 입법예고의 주체와 대상을 이렇게 밝힌다. "위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안(체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다)의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로 입법예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원장이 간사와 협의하여 입법예고를 하지 아니할 수 있다." 같은 항은 그 예외를 "1. 긴급히 입법을 하여야 하는 경우"와 "2. 입법 내용의 성질 또는 그 밖의 사유로 입법예고가 필요 없거나 곤란하다고 판단되는 경우"로 한정한다. 이 조항은 회부된 법률안에 입법예고를 요구할 뿐이며, 그 안에 무엇을 함께 실어야 하는지는 적지 않았다.
그렇다면 규제영향분석이 요구되는 대상을 행정규제기본법이 어떻게 정하는지도 나란히 놓아야 한다. 행정규제기본법 제7조 제1항은 분석의 주체와 대상을 이렇게 한정한다. "중앙행정기관의 장은 규제를 신설하거나 강화(규제의 존속기한 연장을 포함한다. 이하 같다)하려면 다음 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여 규제영향분석을 하고 규제영향분석서를 작성하여야 한다." 이 항이 열거한 항목 가운데 넷째는 "규제의 시행에 따라 규제를 받는 집단과 국민이 부담하여야 할 비용과 편익의 비교 분석"이다. 이는 중앙행정기관의 장이 신설·강화하려는 규제에 붙는 의무이지, 회부된 법률안에 저절로 붙는 의무가 아니다.
두 조항이 각각 요구하는 분석의 결을 확인하면 차이가 분명해진다. 행정규제기본법 제7조 제2항은 분석 결과를 예고 절차와 이렇게 이어 붙인다. "중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 규제영향분석서를 입법예고 기간 동안 국민에게 공표하여야 하고, 제출된 의견을 검토하여 규제영향분석서를 보완하며, 의견을 제출한 자에게 제출된 의견의 처리 결과를 알려야 한다." 이에 비해 국회법 제82조의2 제1항은 "입법 취지와 주요 내용 등"의 게재만을 요구한다. 앞에서 본 의안의 제안 이유란에 '절차의 신속'이라고만 적혀 있는 까닭이 여기에 있다. 국회법의 예고는 그 문언만으로는 비용과 편익의 비교 분석서를 함께 요구하지 않는다.
따라서 이 의안에 규제영향분석서와 같은 분석 문서를 붙일 의무가 어디에서 오는지의 물음은 남는다. 행정규제기본법 제7조 제1항이 지정하는 주체가 "중앙행정기관의 장"인 까닭에, 같은 조항을 의원이 발의한 의안에 그대로 옮겨 붙일 수 있는지의 물음은 이 조항만으로는 열리지 않는다. 이 의안이 입법예고의 대상인지, 예고 기간은 얼마로 되는지, 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지, 시행일과 경과규정이 어떻게 정해질지는 모두 미정이다. 이 자리에서 확정되는 것은 두 조항이 각각 다른 대상에 다른 분석을 요구한다는 대조뿐이며, 요구되지 않는 분석 의무를 국회법이나 행정규제기본법에 덧붙여 읽는 일은 하지 않았다.
이 대조는 조항별 영향 분석을 시작하는 재료가 될 뿐이다. 자료에 적힌 것으로 기록할 수 있는 것은 '14일'에서 '7일'로 줄어든 기간과 '할 수 있다'에서 '하여야 한다'로 바뀐 문언, 그리고 그 문언을 미리 읽게 하는 절차의 모양이다. 그 변화로 누구의 준비 시간이 줄고 누가 부담을 지는지, 이 기록에 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가는 없다. 남는 물음으로 세운 이 자리는 그 평가를 미리 정하지 않은 채 조항별로 들여다보기 위한 자리로 남는다.
14.3예고 기간의 충분성
대리인 없는 신청인의 의견 제출 기회가 얼마만큼 남는지에 관한 물음에 이르러, 예고 기간의 길이 자체를 국회법이 어떻게 두었는지부터 읽어야 한다. 국회법 제82조의2 제2항은 "입법예고기간은 10일 이상으로 한다. 다만, 특별한 사정이 있는 경우에는 단축할 수 있다."라고 선언한다(국회법 제82조의2). 이 문장은 기간의 하한만을 정하고, 그 하한조차 특별한 사정이라는 단서 아래에서 줄어들 수 있음을 함께 적고 있다. 기간이 7일로 줄어드는 이번 의안은 그 자체로 예고 기간의 문제를 일으키는 것이 아니라, 이 조문이 정한 자리에서 어떤 판단이 남아 있는지를 드러내는 데에 그친다.
그 문장에 이어, 같은 조 제1항은 위원장이 예고를 하여야 할 대상과 하지 아니할 수 있는 경우를 나누어 적는다. 회부된 법률안을 대상으로 하되 체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 빼고, 예고하지 아니할 수 있는 사유로는 긴급히 입법을 하여야 하는 경우와 입법 내용의 성질 또는 그 밖의 사유로 입법예고가 필요 없거나 곤란하다고 판단되는 경우가 적혀 있다(국회법 제82조의2). 예고의 실시 여부가 이미 이처럼 조건부로 정해져 있는 이상, 기간의 충분성은 예고가 실제로 열리는 경우에만 남는 물음이 된다. 의안이 어느 경우에 해당하는지, 이 자료는 적고 있지 않다.
기간의 하한에 부치는 단서는 다시 제3항의 위임과 맞물린다. 국회법 제82조의2 제3항은 "입법예고의 시기·방법·절차, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다."라고만 정한다. 시기와 방법과 절차가 국회규칙에 맡겨져 있으므로, 얼마 동안 어느 방식으로 의견을 받는지는 이 조문만으로 정해지지 않는다. 의견을 낼 수 있는 길이의 문제는 국회규칙이 적어 둘 내용에 달려 있고, 그 내용이 주어지지 않은 채로는 기간의 충분성을 수치로 판단할 수단이 남아 있지 않다.
기간의 충분성이란 말 자체에 대해서도, 이 조문이 채워 주는 기준이 있는지 살핀다. 제2항은 일수만을 적고 있을 뿐, 누구의 준비 시간을 기준으로 기간을 헤아리는지에 관한 말을 두지 않았다(국회법 제82조의2). 대리인을 두지 않고 스스로 의견을 준비하는 신청인이 그 기간 안에 무엇을 읽고 무엇을 적어 내야 하는지의 흐름은 이 조문에 정해져 있지 않다. 제안 이유란에 '절차의 신속'이라는 말만 남고 누구의 시간이 줄어드는지가 비어 있는 것은, 조문이 묻지 않은 자리를 그대로 보여 주는 것으로 읽힌다.
따라서 남는 물음은 이렇다. 기간이 하한 아래로 줄어드는 경우에 '특별한 사정'에 해당하는지, 그 사정이 누구를 기준으로 성립하는지, 그리고 대리인 없는 신청인에게 보장되어야 할 준비 시간이 어떤 모습인지는 정해진 바 없다. 예고 기간이 충분한지의 판단을 자료에 없는 기준이나 수치로 결론 내릴 수 없는 까닭이 여기에 있다. 이 기록은 조항의 구조에 대한 관찰을 남길 뿐이고, 그 기간이 누구에게 얼마만큼의 여유를 남기는지의 평가는 미정으로 둔다.
14.4의견 처리 결과의 공개
앞서 예고 기간이 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는 길이와 어떻게 맞물리는지 살펴본 바, 이제는 낸 의견이 어디까지 처리되어 공개되는지의 물음으로 나아간다. 국회법 제82조의2는 입법예고의 대상과 방법을 정하면서도, 그 예고에 담긴 의견을 누가 어떻게 다루는지는 따로 두지 않는다. 같은 조 제3항은 "입법예고의 시기·방법·절차, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다"고 규정할 뿐이다. 의견 처리와 그 결과의 공개가 국회규칙의 자리에 맡겨져 있음을 이 규정만으로 확인할 수 있다.
행정규제기본법 제7조 제2항은 의견의 처리를 열거하는 규정이다. 중앙행정기관의 장이 지켜야 할 사항을 법은 이렇게 적는다. "중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 규제영향분석서를 입법예고 기간 동안 국민에게 공표하여야 하고, 제출된 의견을 검토하여 규제영향분석서를 보완하며, 의견을 제출한 자에게 제출된 의견의 처리 결과를 알려야 한다" (행정규제기본법 제7조). 의견을 검토할 의무, 분석서를 보완할 의무, 그리고 제출자에게 처리 결과를 알릴 의무가 한 문장에 놓여 있다. 다만 이 의무는 규제영향분석서의 공표와 처리 결과의 통지를 묶어 두고 있으므로, 처리 결과를 누구에게 알리는지가 그 문구에 적혀 있음을 읽을 수 있다. 이는 국회 심사 절차에 접수된 의안의 의견 처리와 그 공개 범위를 그대로 정하는 규정이 아니다.
한편 국회법 제82조의2 제1항은 위원장의 입법예고 의무를 정한다. "위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안(체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다)의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로 입법예고하여야 한다" (국회법 제82조의2). 예고는 게재를 방법으로 삼되 그 대상이 "입법 취지와 주요 내용 등"이다. 처리 결과의 공개를 같은 예고의 범위로 끌어들일 수 있는지, 아니면 별도의 절차로 보아야 하는지는 이 규정이 직접 답하지 않는다.
합성 사례에 접수된 의안에는 신구조문대비표에 '14일'에서 '7일'로, '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 사실이 적혀 있고, 제안 이유란에는 '절차의 신속'이라고만 쓰여 있다. 의견을 낼 자리와 그 처리 결과가 공개되는 범위에 관하여 국회법 제82조의2가 직접 두는 규정은 확인되지 않는다. 따라서 이 의안에서 의견 처리 결과가 어디까지 공개되어야 하는지, 공개의 상대방은 제출자에 한정되는지, 그 범위가 어떻게 정해지는지는 미정이다. 자료가 확대하거나 축소한 범위로 적을 수 없으므로 남은 물음으로 남겨 둔다.
결국 지금 확인할 수 있는 것은 자료가 쓴 표현의 범위뿐이다. 국회법 제82조의2는 예고의 시기와 방법, 절차의 남은 사항을 국회규칙에 위임하며, 행정규제기본법 제7조 제2항은 처리 결과를 의견 제출자에게 알릴 것을 요구한다. 이 두 규정을 놓고 이 의안의 의견 처리 결과가 어느 범위까지 공개되어야 하는지의 기준을 확정할 수 없다. 그 물음은 처리 결과의 공개 범위를 다룬 근거가 더해질 때에야 다시 다룰 수 있다.
14.5재검토의 조건
의견의 처리 결과까지 적어 둔 뒤에도 이 의안의 앞날은 열려 있다. 재검토의 문을 다시 여는 때와 그 조건을 정리하기 전에, 규제를 신설하거나 강하려는 경우에 검토가 무엇을 다루는지부터 확인한다. 행정규제기본법 제7조는 「중앙행정기관의 장은 규제를 신설하거나 강화(규제의 존속기한 연장을 포함한다. 이하 같다)하려면 다음 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여 규제영향분석을 하고 규제영향분석서를 작성하여야 한다」고 두고, 그 항에서 「4. 규제의 시행에 따라 규제를 받는 집단과 국민이 부담하여야 할 비용과 편익의 비교 분석」을 들었다 (행정규제기본법 제7조). 여기서는 어느 집단이 무엇을 부담하는지가 분석의 항목으로 올라 있다. 지금 의안은 준비 시간을 절반으로 줄이고 임의 규정을 의무 규정으로 바꾸지만, 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리는 비어 있다. 이 항목은 그 빈 자리를 묻게 만든다.
분석이 끝난 뒤에도 점검은 남는다. 같은 조항은 「9. 규제의 존속기한·재검토기한(일정기간마다 그 규제의 시행상황에 관한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등의 조치를 할 필요성이 인정되는 규제에 한정하여 적용되는 기한을 말한다. 이하 같다)의 설정 근거 또는 미설정 사유」를 검토 사항으로 둔다 (행정규제기본법 제7조). 재검토기한은 시행 상황을 일정 기간마다 되짚어 보고 폐지나 완화의 필요를 판단하는 기한이다. 지금 의안에는 존속기한도 재검토기한도 적혀 있지 않고, 그 미설정 사유 역시 밝혀져 있지 않다. 기한이 없다는 사실과 그 이유를 적지 않았다는 사실이 함께 이 자리에 놓인다.
의견이 들어온 뒤에는 분석서를 다듬는 일이 뒤따른다. 같은 조항 제2항은 「중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 규제영향분석서를 입법예고 기간 동안 국민에게 공표하여야 하고, 제출된 의견을 검토하여 규제영향분석서를 보완하며, 의견을 제출한 자에게 제출된 의견의 처리 결과를 알려야 한다」고 규정한다 (행정규제기본법 제7조). 보완은 의견을 검토한 결과로 분석서를 다시 쓰는 일이고, 그 처리 결과는 의견을 낸 사람에게 돌아간다. 이 사례에서 보완이 이루어진다면 그 내용은 준비 시간의 감소가 어느 쪽에 돌아가는지에 관한 것이 될 수 있다. 다만 그 자리가 어떻게 채워질지는 미정이다.
재검토를 다시 여는 데는 확정된 자료가 필요하다. 지금 신구조문대비표와 제안 이유란만으로는 기간 단축과 의무화가 누구에게 이익이 되고 누구에게 부담이 되는지 가릴 수 없다. 자료가 더해지면 분석의 항목에 따라 비용과 편익이 다시 비교되고, 존속기한과 재검토기한의 설정 여부도 다시 논의될 수 있다. 시행일과 경과규정이 정해지는 때 역시 이 분석을 다시 열어 보는 때이다. 두 가지 모두 아직은 미정으로 남는다.
남아 있는 물음에 어느 쪽의 주장이 옳다는 결론을 붙일 수는 없다. 이 의안이 입법예고의 대상인지, 예고 기간이 얼마로 되는지, 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지에 대해서도 자료에 적힌 자리가 없다. 적어 둔 것은 조문이 어떻게 바뀌었고 절차가 어떤 모양을 띠는지에 대한 관찰뿐이다. 이 기록은 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가가 아니라, 조항별 영향 분석을 시작하기 위한 재료로 남는다.