Summary
제13조가 정한 결정 통지와 비공개 사유의 기재를 읽고, 통지에 적힌 문구가 이후 다툼에서 하는 역할을 살핀다. 결정 통지의 의무, 비공개 사유의 기재, 사유 문구의 대응, 복수 사유의 나눔, 부분 공개의 기재를 차례로 거쳐 통지 문구의 역할을 정리한다. 통지의 흠이 소송에서 다루어지는 모습은 이 장의 논의 밖에 있다.
10.1결정 통지의 의무
부분 공개의 경계를 나눈 뒤에는 시청이 보낸 결정 통지 자체가 무엇을 담아야 하는지가 남는다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조는 공개 결정과 비공개 결정의 통지를 각각 정하고 있다. 이 조문이 청구인에게 결정을 알리는 방식을 어떻게 요구하는지 읽어 보아야 한다.
공개를 결정한 경우에 통지가 담을 내용은 제13조 제1항이 정한다. 그 조문은 "공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다"고 규정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조). 공개 결정의 통지는 청구인이 언제 어디서 자료를 받을 수 있는지 알리는 수단이다. 이 규정은 통지 자체의 내용을 요구할 뿐, 통지에 흠이 있을 때 어떤 효과가 생기는지는 정하지 않는다.
공개 결정의 통지에 더하여 교부와 제공의 방식도 함께 정해져 있다. 사본을 원하는 청구인에 대해서는 "공공기관은 청구인이 사본 또는 복제물의 교부를 원하는 경우에는 이를 교부하여야 한다"고 규정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조). 또 양이 많아 업무에 지장이 우려되는 경우에는 "해당 정보를 일정 기간별로 나누어 제공하거나 사본·복제물의 교부 또는 열람과 병행하여 제공할 수 있다"고 규정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조). 원본이 더럽혀지거나 파손될 우려 등 상당한 이유가 있을 때에는 사본을 공개할 수 있다는 단서도 두어져 있다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조). 이러한 규정은 공개 결정의 이행 방식을 정한 것으로, 통지 의무 그 자체와는 구별된다.
비공개 결정의 경우에 통지가 담을 내용은 제13조 제5항이 따로 정한다. 그 조문은 "공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다"고 규정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조). 비공개 결정의 통지는 문서로 하여야 하고, 지체 없이 보내야 한다. 통지에는 비공개 사실뿐 아니라 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝힐 것이 요구된다.
시청이 신의 청구에 대하여 회의록과 위원 명단을 전부 비공개로 하고 비공개 사유를 적은 결정 통지를 보낸 것은 이 규정이 정한 통지의 형식에는 부합한다. 다만 이 통지가 담아야 할 사유의 기재 범위는 다음 문제로 남는다. 결정 통지의 의무는 통지를 보내는 것과 통지에 담을 내용을 함께 요구하므로, 통지에 무엇이 빠져 있는지부터 확인하지 않으면 안 된다.
10.2비공개 사유의 기재
통지 의무가 청구인에게 결정을 알리는 데 그친다면, 비공개 결정의 통지는 그 이유까지 전해야 비로소 그 역할을 다한다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조제5항은 비공개 결정을 한 경우의 통지에 관하여 "공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다."(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조)라고 정한다. 이에 따르면 통지에 적어야 할 것은 비공개라는 결과만이 아니라, 그 결정이 어느 규정에 기하는지를 밝힌 비공개 이유다.
그 비공개 이유는 청구인에게 결정의 근거를 알려 주는 수단이다. 시청이 보낸 결정 통지에 비공개 사유를 적었다 하더라도, 그 문구가 어느 호에 해당하는지는 다른 문제로 남는다. 회의록과 위원 명단 가운데 어떤 부분이 사유에 맞는지, 어느 범위까지를 가려 내야 하는지도 통지만으로 정해지지 않는다. 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다.
비공개 이유의 기재와 비공개 사유의 성립은 구별되어야 한다. 조문은 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는지를 포함하도록 요구한다. 즉 적힌 사유가 그 규정에 실제로 대응하는지는 별도로 검사할 일이고, 통지에 사유가 적혀 있다는 사실만으로 비공개가 정당해지지는 않는다. 이 관찰은 통지에 적힌 사유의 문구가 비공개 사유를 이룬다는 법적 평가가 아니다.
뒤에 사유를 보태는 것도 허용되지 않는다. 조문이 통지에 구체적으로 밝힐 것을 요구한 것은, 청구인이 통지를 받는 시점에서 결정의 이유와 불복의 경로를 알 수 있게 하려는 데 있다. 통지에 없던 사유를 나중에 덧붙여 설명한다면, 청구인은 당초 통지로는 이유를 다 알지 못한 셈이 된다. 다만 비공개 사유가 어느 호에 해당하는지와 같은 대응은 아직 확정되지 않았다.
따라서 결정 통지에 기재된 비공개 이유는 청구인에게 결정의 근거를 전하는 요건을 이루되, 그 기재 여부와 사유의 성립은 별개로 다루어진다. 시청의 통지가 어느 호를 가리키는지, 회의록의 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지는 이 단계에서 정해지지 않았다. 기재되지 않은 사유는 뒤에 더할 수 없고, 기재된 사유도 그 자체로 비공개를 뒷받침하지 않는다.
10.3사유 문구의 대응
기재된 비공개 사유가 청구인에게 이유를 전하는 수단이라면, 다음으로 묻는 것은 그 문구가 법률이 정한 어느 사유에 놓이는지이다. 통지에 적힌 문구를 법률의 사유에 견주어 읽는 일을 다룬다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조 제5항은 비공개 결정의 통지에서 담아야 할 내용을 밝힌다. 이에 따르면 공공기관은 "그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다"(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조)고 규정하고, 이어서 "제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다"(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조)고 요구한다. 통지에 적힌 사유의 문구는 곧 이 규정이 가리키는 제9조제1항 각 호의 어느 규정과 이어져야 한다.
그런데 시청이 보낸 결정 통지에는 의사결정 과정이라는 문구와 "개인정보"라는 문구가 함께 적혀 있다. 두 문구는 각각 다른 사유를 가리키는 듯 보인다. 통지에 그런 문구가 적힌 것은 확인된 사실이다. 다만 그 문구가 법문의 어느 호에 대응하는지에 관하여는 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지가 미정이다. 제9조제1항 각 호의 규정을 확인할 수 있는 자료가 주어져 있지 않으므로, 여기에서 호 번호를 붙이거나 사유의 명칭을 새로 만들어 대응시키지 않는다.
이 문구가 가리키는 대상도 함께 살핀다. "개인정보"라는 문구는 통상 개인을 식별하는 정보를 떠올리게 한다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다. 이 관찰은 곧 개인정보 사유가 회의록 전체에 성립한다는 뜻이 아니다. 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 그 동의 여부가 사유의 성립에 무슨 의미를 갖는지 역시 자료로 확인되지 않았다.
의사결정 과정이라는 문구가 가리키는 대상도 열려 있다. 재개발 심의위원회의 회의록과 위원 명단은 석 달 전에 끝난 심의에 관한 것이다. 그러나 그 문구가 끝난 심의에 관한 자료까지 가리키는지, 아니면 다른 무엇을 가리키는지는 미정이다. 자료가 제공되지 않았으므로 이 문구의 대응 범위를 정하지 않는다.
따라서 시청이 보낸 통지의 문구가 어느 호에 해당하는지, 그리고 두 문구가 각각 어떤 대상을 가리는지는 이 단계에서 미정으로 남는다. 다만 제13조 제5항이 요구하는 바는 분명하다. 통지에 적힌 비공개 이유는 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는지를 포함해야 한다. 이 요구는 뒤에 사유를 보태는 일과, 미정인 사유의 대응을 정해 놓은 것과 구별된다.
10.4복수 사유의 나눔
사유 문구가 법률의 어느 규정에 놓이는지 살핀 뒤에는, 통지가 하나의 문장 안에 담은 둘 이상의 사유를 서로 갈라 읽는 일이 남는다. 신은 시청으로부터 회의록과 위원 명단을 함께 가린 한 통의 결정 통지를 받았고, 그 통지에는 의사결정 과정에 있다는 취지와 개인정보가 들어 있다는 취지의 두 표현이 나란히 적혀 있다. 이 두 표현이 각각 무엇을 가리키는지 헤아리지 않으면, 어느 자료의 어느 부분이 왜 가려졌는지 알 길이 없다.
둘로 나누어 읽는 근거는 통지의 방식을 정한 조문에 있다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조제5항은 비공개 결정의 통지를 문서로 하면서 그 안에 담을 내용을 다음과 같이 정한다. "공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다." (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조) 이에 따르면 통지에 밝힐 것은 비공개 대상 정보가 어느 규정에 해당하는지와 그 이유이다. 시청이 적은 두 표현이 각각의 규정에 대응한다면, 통지는 사유를 함께 적은 셈이고 각 사유가 가리키는 대상은 따로 물어야 한다.
이 사례에서 회의록과 위원 명단은 한 자료에 묶여 있기는 하나 같은 성질이 아니다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있고, 명단에는 이름을 비롯한 신원 식별 항목이 있다. 그래서 의사결정 과정이라는 표현이 회의록의 어느 내용을 가리키는지, 개인정보라는 표현이 명단의 항목과 회의록 속의 이름 가운데 어느 것을 가리키는지가 따로 갈린다. 두 표현이 나란히 적힌 통지는 이 물음에 대하여 자료마다, 그리고 자료 안의 항목마다 대상을 가려 주어야 읽힌다.
한 자료 안에서 대상을 나누는 일은 나누어 읽기의 뒷부분이다. 회의록 한 장 안에 발언 내용과 발언자의 이름이 함께 적혀 있다면, 발언 내용이 어느 사유의 대상이고 이름이 어느 사유의 대상인지 구분하는 일은 곧 어느 항목이 가려질지와 같은 문제이다. 위원 각각의 공개 동의 여부가 미정인 채로 남아 있는 까닭에, 이름이라는 항목이 어느 쪽 사유에 놓이는지에 관한 관찰은 나누어 읽는 틀을 세우는 데까지 이르고, 사유의 성립 여부에 대한 평가는 하지 않는다.
나누어 읽은 자리에서 남는 것은 그 다음의 물음이다. 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 어떻게 나눌지, 전부 비공개로 적은 통지가 부분 공개와 어떻게 맞물릴지는 이 자리에서 정하지 아니하고 남겨 둔다. 비공개 사유가 어느 호에 해당하는지, 어느 사유가 결국 성립하는지도 역시 미정으로 남는다. 통지에 적힌 사유를 자료와 항목에 따라 갈라 놓는 일은 이 물음들에 앞서, 그 물음들이 무엇을 향한 것인지를 밝히는 작업이다.
10.5부분 공개의 기재
앞에서 나눈 사유의 대상이 어느 호에 걸리는지가 남은 문제로 남아 있는 가운데, 통지 자체가 어떤 내용을 담아야 하는지가 다음 쟁점이다. 시청은 회의록과 위원 명단을 모두 비공개로 하였고 그 이유를 적은 통지를 보냈다. 이 통지가 비공개 사실만 알리는 데 그치는지, 아니면 더 담아야 하는 것인지를 살피기 위하여 정보공개법 제13조부터 놓고 읽어야 한다.
정보공개법 제13조제5항은 비공개 결정의 통지에 담을 사항을 다음과 같이 정한다. "공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다." 시청이 보낸 통지가 이 항에서 요구하는 문서 통지에 해당하는지는 여기서 새로 판단하지 않는다. 다만 시청이 적었다는 사유의 문구가 어느 호를 가리키는지는 아직 정해지지 않았다.
제13조는 비공개 사실과 그 이유를 어떻게 알릴지를 정한다. 반면 공개 가능한 부분이 섞여 있을 때 그 부분을 어떻게 처리할지는 정보공개법 제14조가 따로 다룬다. 그 조문은 다음과 같다. "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다." 이에 따르면 분리할 수 있는 때에는 가릴 대상만 빼고 나머지를 공개하는 것이 원칙이다.
이 원칙이 시청의 전부 비공개 결정과 어떻게 맞물리는지를 물어야 한다. 제13조제5항은 비공개 이유와 대상 규정을 밝히도록 하면서, 그 결정이 전부인지 일부인지에 따라 통지의 내용을 달리 하지는 않는다. 따라서 회의록 가운데 이름과 발언이 함께 적힌 대목이 분리 가능하다면 제14조가 정한 처리와 전부 비공개로 적힌 통지 사이에는 그 폭의 차이가 남는다. 그러나 회의록에서 가려 낼 부분과 나머지의 범위는 이 자리에서 정하지 않는다.
부분 공개의 기재에 관하여 제13조와 제14조가 함께 놓여 보이는 지점은 이와 같다. 제14조는 부분 공개를 하여야 하는 조건을 정하고, 제13조제5항은 어떤 규정에 해당하는지와 그 이유를 통지에 넣도록 한다. 이 사례에서 두 조문이 각각 무엇을 요구하는지는 기재된 문구가 특정된 뒤에 비로소 따질 수 있다. 비공개 사유의 성립과 부분 공개 범위는 앞선 관찰의 범위를 넘지 않으므로 미정으로 남는다.
10.6통지 문구의 역할
전부 비공개로 적힌 통지가 부분 공개와 어떻게 맞물리는지 살핀 데서 나아가, 그 통지에 적힌 사유의 문구가 뒤이은 다툼에서 어떤 역할을 하는지 묻는다. 시청이 보낸 결정 통지에는 비공개 사유로 의사결정 과정에 있는 사항과 개인정보가 함께 적혀 있다. 이 문구는 이후 쟁점을 가르는 자리가 된다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조제5항은 비공개 결정의 통지에 담아야 할 사항을 정한다. 위 법 조항은 "공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다."라고 규정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조). 통지에는 비공개 대상 정보가 제9조제1항의 어느 호에 해당하는지를 포함한 비공개 이유가 담겨야 한다. 이에 따라 통지에 적힌 사유의 문구는 청구인이 다툴 대상을 정한다. 시청의 통지는 의사결정 과정에 있는 사항과 개인정보를 이유로 적었고, 이 두 표현이 각각 어느 호에 가까운지는 미정이다.
통지에 적힌 사유가 어느 호인지 특정되지 않으면, 청구인은 상대할 문구를 먼저 찾는 일에 놓인다. 이 사례에서 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지 정해져 있지 않다. 따라서 청구인은 통지에 적힌 두 표현 가운데 어떤 대목이 회의록과 위원 명단 각각에 붙었는지부터 확인해야 한다. 문구가 두 자료에 함께 적용되는지, 어느 한쪽에만 붙는지는 통지 자체에서 드러나야 한다.
문구가 특정되면 청구인은 그 적힌 대목을 근거로 무엇을 다툴 수 있는지 정해진다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다. 개인정보가 들어 있다는 사유는 이름과 발언 가운데 어느 쪽에 붙었는지에 따라 다툴 대상이 갈린다. 의사결정 과정에 있는 사항이라는 사유는 회의록의 발언 내용이나 위원 명단 가운데 어느 자료에 붙었는지에 따라 그 범위가 달라진다. 통지에 사유가 어느 자료에 붙었는지 적혀 있지 않으면, 그 자리는 청구인이 다투어야 할 문구의 범위를 넓힌다.
통지의 문구는 부분 공개의 여지도 함께 가른다. 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지에 관한 판단은 이 자리에서 정해지지 않는다. 그러나 비공개 사유가 어느 대목에 붙었는지가 통지에 드러나야, 그 대목과 나머지의 구분이 쟁점으로 남을 수 있다. 이 사례에서 부분 공개 범위에 관한 법적 평가는 아직 내려지지 않았다.
통지에 적힌 비공개 사유의 문구는 이 사례에서 청구인이 다툴 대상과 범위를 정하는 출발점이다. 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이는 통지의 문구가 정해지지 않은 채 남아 있는 자리를 뜻한다.