Summary
제20조가 정한 행정소송과 당사자를 참여시키지 않고 정보를 직접 보는 절차를 조문에서 읽고, 그 절차가 좁은 해석을 지키는 장치인지 살핀다. 불복의 길로서 행정소송, 당사자 없는 정보 확인, 좁은 해석을 지키는 절차, 주장과 증명의 배치를 차례로 거쳐 확인 절차가 남기는 물음을 둔다.
13.1불복의 길로서 행정소송
권리남용 평가로 가려지는 것은 청구의 한계이지 비공개 결정에 대한 불복 수단이 아니다. 비공개 결정에 불복한 신은 어떤 길을 택할 수 있을까. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조는 그 길을 행정소송으로 열어 둔다. 같은 조 제1항은 불복의 대상과 시기를 함께 밝힌다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조제1항은 "청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정소송법」에서 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다". 여기서 다투는 대상은 정보공개와 관련한 공공기관의 결정이다. 시청이 보낸 비공개 결정 통지는 그 결정에 든다. 조문은 이른바 부작위도 같은 조항 아래 둔다. 결정이 없는 채 20일이 지난 때도 소로 나아갈 수 있다.
조문이 소의 성격을 밝히는 방식은 「행정소송법」을 가리키는 데 그친다. 제20조제1항은 절차와 심리의 기준을 직접 쓰지 않고 「행정소송법」에서 정하는 바에 따른다고만 적는다. 따라서 제소 기간이나 심리 범위의 기준은 이 조문에서 새로 찾을 수 없다. 다만 소가 무엇을 다투는 수단인지는 문언으로 가릴 수 있다. 소는 청구인의 정보공개 청구에 대하여 공공기관이 내린 결정, 곧 비공개 처분을 다투는 길이다. 회의록과 위원 명단을 받아야 한다는 신의 요구가 그 대상이다.
그런 소 안에서 법원이 정보를 어떻게 볼 것인지도 같은 조가 다룬다. 제2항은 재판장의 열람 절차를 둔다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조제2항은 "재판장은 필요하다고 인정하면 당사자를 참여시키지 아니하고 제출된 공개 청구 정보를 비공개로 열람·심사할 수 있다". 이 문장은 당사자를 참여시키지 않고 정보를 보는 방식을 허용한다. 회의록에 위원의 이름과 발언이 함께 적혀 있다는 사실은 이 문장의 운용에서 가려 볼 부분이다. 다만 공개 동의 여부나 부분 공개 범위는 이 문언만으로 정해지지 않는다.
제3항은 특정한 정보에 대한 입증과 제출 면제를 둔다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조제3항은 "재판장은 행정소송의 대상이 제9조제1항제2호에 따른 정보 중 국가안전보장·국방 또는 외교관계에 관한 정보의 비공개 또는 부분 공개 결정처분인 경우에 공공기관이 그 정보에 대한 비밀 지정의 절차, 비밀의 등급·종류 및 성질과 이를 비밀로 취급하게 된 실질적인 이유 및 공개를 하지 아니하는 사유 등을 입증하면 해당 정보를 제출하지 아니하게 할 수 있다". 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지 미정인 이 사례에서 이 항이 곧 적용되는지 여부는 미정으로 남는다.
결국 이 조문이 열어 두는 길은 비공개 결정을 법원에 다투는 소송이다. 조문이 소의 대상과 열람 방식, 특정 정보의 제출 면제를 함께 두고 있어, 법원이 정보를 직접 보는 절차도 같은 소 안에서 이뤄진다. 시청의 전부 비공개 결정에 대한 신의 불복이 그 첫 걸음이다.
13.2당사자 없는 정보 확인
행정소송의 대상이 밝혀진 데 이어, 그 소송 안에서 법원이 정보를 어떻게 들여다보는지가 문제이다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조제2항은 그 방법을 직접 정하고 있다. 그 문언은 다음과 같다. "재판장은 필요하다고 인정하면 당사자를 참여시키지 아니하고 제출된 공개 청구 정보를 비공개로 열람·심사할 수 있다." (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조) 이 규정은 재판장이 정보를 보는 일과 당사자를 참여시키는 일을 별개로 다룬다. 따라서 재판장이 정보를 열람하고 심사하는 데에 당사자의 참여가 전제되는 것은 아니다.
이 문단에서 가려야 할 것은 그 절차가 무엇을 확인하기 위한 것인지이다. 조문은 그 대상을 "제출된 공개 청구 정보"로 적는다 (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조). 공개를 청구한 정보가 법원에 제출되면, 재판장은 그 정보 자체를 비공개 상태로 열람하고 심사한다. 신은 시청의 비공개 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있고, 그 소송에서 재판장은 회의록과 위원 명단을 직접 볼 수 있다. 다만 이 관찰은 두 자료가 제출된다는 뜻이 아니라, 제출된 경우에 재판장이 볼 수 있다는 뜻에 그친다. 이 단계에서 회의록과 위원 명단 중 어느 것이 제출될지는 미정이다.
재판장이 정보를 보는 방법에도 한계가 있다. 조문은 그 방법을 "비공개로 열람·심사"로 한정한다 (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조). 당사자를 참여시키지 않는 상태에서 정보를 보는 것이므로, 그 내용이 밖으로 새어 나가지 않도록 비공개로 본다는 뜻이다. 회의록에 적힌 위원의 이름과 발언 내용은 이 절차 안에서 재판장만 들여다보는 대상이 된다. 그러나 그 내용을 신이나 다른 사람이 같은 방식으로 본다는 뜻은 아니다.
그 절차는 재판장이 "필요하다고 인정하면" 열리는 것으로 정해진다 (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조). 필요성의 판단은 재판장에게 맡겨져 있으므로, 조문은 그 판단의 기준이나 시기를 더 두지 않았다. 따라서 신이 그 절차를 청구할 수 있는지, 어느 시점에 열리는지는 조문에서 정해진 바가 없다. 이 사례에서 회의록과 위원 명단에 대한 열람이 실제로 이루어질지도 미정이다.
제20조제2항이 정한 당사자 없는 정보 확인은 제출된 공개 청구 정보를 재판장이 비공개로 열람하고 심사하는 절차이다. 그 절차는 공개 청구 정보를 직접 들여다보는 데에 그치고, 당사자 참여 여부와 열람 방법을 함께 가른다. 다만 그 대상이나 방법을 조문이 정한 바 밖으로 넓힐 근거는 이 문단에서 찾아지지 않는다. 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지의 구분, 위원 각각의 공개 동의 여부는 이 절차의 문언만으로는 정해지지 않는다.
13.3좁은 해석을 지키는 절차
소송이 제기되면 법원이 정보를 직접 보는 절차가 뒤따른다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조는 행정소송의 제기와 함께 그 안에서 정보를 확인하는 방법을 두어 놓았다. 이 절차가 무엇을 하고 무엇을 하지 않는지 조문의 문언에서 가르는 일이 이 자리의 남은 과제이다.
정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정소송법」에서 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다. 여기에 나온 두 갈래의 사유 가운데 어느 쪽이 석 달 전에 끝난 재개발 심의위원회의 회의록과 위원 명단에 관한 신의 청구에 해당하는지는 이 자료가 적은 바가 없다. 이 관찰은 곧 제기 요건의 성립에 관한 법적 평가가 아니다.
재판장이 필요하다고 인정하면 당사자를 참여시키지 아니하고 제출된 공개 청구 정보를 비공개로 열람·심사할 수 있다. 이 문언은 재판장의 필요 인정을 전제로 하고, 당사자를 참여시키지 아니하는 방식을 허용하며, 대상을 제출된 공개 청구 정보로 한정한다. 그러므로 회의록과 위원 명단이 제출된 뒤에 재판장이 그 자료를 보는 일은 이 문언이 정한 바 안에 있다. 자료를 본 뒤에 무엇을 결정할 것인지, 또는 어떤 범위를 가려 낼 것인지는 이 조문이 문언으로 정한 바에 담겨 있지 않다.
재판장이 제출된 공개 청구 정보를 비공개로 열람·심사하는 절차는 정보를 직접 보는 방법을 마련한다. 이 절차는 대상과 방식을 조문이 정한 바 안에 둔다. 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 그러므로 그 절차가 부분 공개의 범위를 정하거나 정보주체의 동의를 모으는 장치인지는 이 문언에서 확인되지 않는다.
같은 조문은 국가안전보장·국방 또는 외교관계에 관한 정보의 비공개 또는 부분 공개 결정처분을 다루는 경우를 따로 둔다. 재판장은 행정소송의 대상이 제9조제1항제2호에 따른 정보 중 국가안전보장·국방 또는 외교관계에 관한 정보의 비공개 또는 부분 공개 결정처분인 경우에 공공기관이 그 정보에 대한 비밀 지정의 절차, 비밀의 등급·종류 및 성질과 이를 비밀로 취급하게 된 실질적인 이유 및 공개를 하지 아니하는 사유 등을 입증하면 해당 정보를 제출하지 아니하게 할 수 있다. 이 예외는 사유를 좁게 두어, 특정한 정보의 비공개 또는 부분 공개 결정처분을 대상으로 삼고 공공기관이 나열된 사항을 입증하는 경우를 전제로 한다. 시청이 회의록과 위원 명단에 관하여 내린 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지는 미정이고, 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
그러므로 제20조가 마련한 정보를 직접 보는 절차는 재판장이 자료를 보는 방법과, 국가안전보장·국방 또는 외교관계에 관한 정보에 한하여 공공기관의 입증으로 제출을 면하는 경우를 둔다. 이 문언은 그 밖의 사유에 대하여 같은 예외를 넓히지 않고, 재판장의 열람·심사를 비공개 사유의 판단 기준으로 바꾸지도 않는다. 시청이 회의록과 위원 명단에 관하여 내린 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지에 관한 확인은 앞 문단에서 지켜 둔 미정의 상태로 남는다.
13.4주장과 증명의 배치
좁은 해석을 지키는 절차는 소송 안에서 정보를 직접 들여다보는 장치에서 멈추고, 이제는 그 장치 앞에 누가 무엇을 밝혀 놓아야 하는지의 문제가 남는다. 이 물음은 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결이 다룬 쟁점과 맞닿는다. 이 판결은 정보공개를 요구받은 공공기관이 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 몇 호 소정의 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 그 공개를 거부할 수 있는지 여부를 묻고, 그 답을 소극으로 둔다.
대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 공공기관이 비공개로 두어야 할 자리를 스스로 특정하여야 함을 다음과 같이 밝힌다. "국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제7조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고, 만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제7조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다" (대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결). 이 인용은 비공개 판단이 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하는 데서 출발함을 말하며, 어느 호가 적용되는지의 주장과 입증이 공공기관의 몫으로 놓임을 분명히 한다. 시청이 회의록과 위원 명단에 대해 내린 전부 비공개 결정도 이 배치 위에서 검토되어야 한다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조는 이 배치가 놓이는 절차를 다음에서부터 열어 둔다. 제20조 제1항은 "청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정소송법」에서 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다"고 정한다. 이 규정은 신은 석 달 전에 끝난 재개발 심의위원회의 회의록과 위원 명단을 둘러싼 비공개 결정에 불복할 경우 행정소송으로 다툴 수 있음을 전제로 삼는다.
같은 조문은 그 소송 안에서 정보를 어떻게 들여다볼지도 함께 정한다. 제20조 제2항은 "재판장은 필요하다고 인정하면 당사자를 참여시키지 아니하고 제출된 공개 청구 정보를 비공개로 열람·심사할 수 있다"고 규정한다. 재판장이 회의록과 위원 명단을 당사자 참여 없이 들여다보는 길이 여기에 놓인다. 제20조 제3항은 "재판장은 행정소송의 대상이 제9조제1항제2호에 따른 정보 중 국가안전보장·국방 또는 외교관계에 관한 정보의 비공개 또는 부분 공개 결정처분인 경우에 공공기관이 그 정보에 대한 비밀 지정의 절차, 비밀의 등급·종류 및 성질과 이를 비밀로 취급하게 된 실질적인 이유 및 공개를 하지 아니하는 사유 등을 입증하면 해당 정보를 제출하지 아니하게 할 수 있다"고 둔다. 이 단서는 제출 면제가 열리는 자리를 제9조제1항제2호에 따른 정보 중 국가안전보장·국방 또는 외교관계에 관한 정보로 좁히고, 그 경우에도 공공기관의 입증을 조건으로 붙인다.
이 배치가 이 사례에서 갖는 뜻은 다음과 같다. 판결이 요구하는 주장과 입증은 공공기관이 결정을 내리는 시점부터 소송에 이르기까지 비공개 사유를 구체적으로 놓는 몫이며, 회의록과 위원 명단 각각에 어느 호가 어느 부분에 해당하는지의 표시가 이 몫 안에 있다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있으므로, 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토한 뒤 어느 부분이 어느 법익이나 기본권과 충돌하는지를 밝히는 작업이 전제된다. 다만 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 관찰은 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결요지가 남겨 둔 것은 이 사건에서 적용할 증명 기준의 자세한 내용이 아니라, 개괄적인 사유만으로는 거부가 허용되지 않는다는 배치이다.
13.5확인 절차가 남긴 물음
공공기관이 개괄적인 사유만으로 공개를 거부하지 못한다는 해석은 확인 절차에 무엇이 맡겨지는지를 분명히 한다. 앞서 읽은 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 비공개 사유의 주장과 입증을 공공기관 쪽에 두고, 그 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토할 것을 요구한다. 이 판시에 따르면 공공기관이 정보의 내용을 확인하지 않은 채 거부할 수는 없다. 그러므로 시청이 보낸 비공개 결정 통지가 어느 호를 가리키는지, 그 호의 사유가 회의록의 어느 부분에 붙는지 밝히는 일은 시청이 이미 거친 확인의 결과여야 한다.
행정소송에서 재판장이 직접 정보를 들여다보는 절차도 같은 방향에 놓인다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조제2항은 "재판장은 필요하다고 인정하면 당사자를 참여시키지 아니하고 제출된 공개 청구 정보를 비공개로 열람·심사할 수 있다"고 정한다. 이 절차는 당사자를 빼고 재판장이 정보를 직접 보는 길을 마련한다. 이 사례에서 회의록과 위원 명단이 법원에 제출되어 열람·심사되는지는 미정이다.
다만 같은 법 제20조제3항은 그 대상을 좁힌다. "재판장은 행정소송의 대상이 제9조제1항제2호에 따른 정보 중 국가안전보장·국방 또는 외교관계에 관한 정보의 비공개 또는 부분 공개 결정처분인 경우에 공공기관이 그 정보에 대한 비밀 지정의 절차, 비밀의 등급·종류 및 성질과 이를 비밀로 취급하게 된 실질적인 이유 및 공개를 하지 아니하는 사유 등을 입증하면 해당 정보를 제출하지 아니하게 할 수 있다"(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조)고 정해, 정보를 제출하지 않을 수 있는 사정을 한정한다. 회의록과 위원 명단이 여기 적힌 정보에 해당하는지는 미정이다.
확인 절차가 지키는 것은 정보의 내용을 구체적으로 들여다본 뒤에만 거부를 말할 수 있다는 순서이다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결에서 "만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제7조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다"는 판시가 확인과 주장·입증이 함께 이어져야 함을 말한다. 시청이 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 사례에서 비공개 사유가 어느 호에 해당하는지, 회의록의 어느 부분이 그 사유에 닿는지도 밝혀지지 않았다.
남는 물음은 확인의 끝이 어디인지이다. 대상이 된 정보의 내용을 확인·검토한 뒤 어느 호에 해당하는지를 주장·입증하여야 한다는 판시는 그 확인과 주장·입증이 함께 이어져야 함을 말한다. 반면 정보를 제출하지 않을 수 있는 사정은 제20조제3항이 적은 경우에 한정된다. 이 사례에서 회의록과 위원 명단을 두고 어떤 확인이 이루어졌는지, 그 확인이 어느 호의 비공개 사유에 관한 것인지는 미정이다.