Summary
제9조 각 호의 사유를 조문에서 차례로 읽고, 호마다 지키려는 이익이 무엇인지 나누어 적는다. 국가 안전과 대외 관계의 이익, 사생활과 개인 정보의 보호, 수사·재판과 공정한 직무 수행, 영업 비밀과 감독상의 이익, 심의 과정과 나머지 호를 차례로 살핀다. 호의 문언을 좁게 읽어야 하는 근거와 판례의 해석 기준은 이후 논의가 맡는다.
4.1비공개 사유의 총람
신의 청구 대상이 청구권자 요건에서 걸리지 않는 것으로 정리되었다면, 남은 질문은 시청이 회의록과 위원 명단에 대해 내세운 사유가 법률에 열거된 비공개 사유 가운데 어느 것에 걸리는지이다. 이 물음에 답하려면 먼저 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조가 비공개 사유를 어떤 틀로 배열하는지, 그 문언이 어느 호에서 어느 호로 이어지는지를 살펴야 한다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항은 정보 공개의 원칙과 예외를 한 문장으로 밝힌다. 그 제1항 본문과 단서를 그대로 옮기면, "공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다"이다. 여기서 "공개하지 아니할 수 있다"는 표현은 각 호에 해당하더라도 공개하지 않을 수 있다는 뜻이지, 반드시 비공개해야 한다는 뜻은 아니다. 그리고 단서가 말하는 "다음 각 호의 어느 하나"에 해당한다는 점은 공개하지 않을 수 있게 되는 출발점이 된다.
이 단서가 가리키는 각 호는 모두 열거되어 있고, 그 순서는 하나의 흐름을 이룬다. 제1호는 다른 법률이나 위임된 명령에 규정된 비밀과 비공개 사항을, 제2호는 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 사항을 다룬다. 제3호는 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 정보로 이어지고, 제4호는 진행 중인 재판과 범죄의 예방·수사·공소의 제기 및 유지·형의 집행·교정·보안처분에 관한 사항 가운데 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를 둔다. 여기까지가 국가와 수사·사법 기능의 이익을 중심에 둔 셈이다.
제5호부터는 업무 수행과 개인·법인의 이익이 등장한다. 그 호의 문언은 "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"이며, 단서로 "의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"를 덧붙인다. 이 호는 시청이 두 자료에 대해 적시한 사유의 후보 가운데 하나가 되지만, 그 성립 여부는 아래에서 별도로 살펴야 할 문제로 남긴다.
이어서 제6호는 "공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"로서의 개인정보를 두고, "다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다"는 단서와 함께 가 목부터 마 목까지의 예외를 나열한다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제7호는 "법인·단체 또는 개인(이하 “법인등”이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보"를 두고, 여기에도 "다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다"는 단서로 가·나 목의 예외를 둔다. 제8호는 "공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보"를 끝으로 둔다.
이렇게 제9조 제1항의 각 호는 원칙적 공개 위에 예외 사유를 일곱 갈래에서 여덟 갈래로 이어 붙이고 있고, 호마다 예외의 예외를 단서로 거느린 구조를 보인다. 다만 각 호의 문언은 사유의 범주와 요건을 표시할 뿐이고, 이 총람 단계에서는 호별 문언을 좁게 읽거나 판례의 기준을 끌어들여 그 범위를 새로 정하지 않는다. 회의록과 위원 명단에 든 정보가 어느 호에 걸리는지, 그리고 그 안에서 나눌 수 있는 부분과 나눌 수 없는 부분이 갈리는지는 다음 단계에서 호의 문언을 하나씩 검토할 때 밝힐 문제이다. 시청이 보낸 비공개 결정 통지에 적힌 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각이 공개에 동의했는지는 아직 확인되지 않았다.
4.2국가 안전과 대외 관계의 이익
비공개 사유의 구조를 훑고 나서, 이제 각 호가 염두에 둔 위험을 하나씩 가려 내야 한다. 그 가운데 두 번째 호는 국가의 안전과 대외 관계를 지키려는 이익을 표방한다. 정보공개법 제9조 제1항 제2호는 그러한 사항에 관한 정보가 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는지로 판단한다. 이 호가 실제로 막으려는 손해를 적기에 앞서, 그 문언을 먼저 옮긴다.
정보공개법 제9조 제1항 제2호는 다음과 같다. "국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보" (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 이 문언은 사안의 주제를 "국가안전보장·국방·통일·외교관계 등"으로 벌여 놓고 있다. 그러므로 이 호는 안전보장, 국방, 통일, 외교의 네 갈래 사안을 분명히 적시하며, 그 뒤에 붙은 "등"으로 다른 사안을 함께 둘 여지를 남긴다. 적시된 네 갈래에 더해 무엇이 함께 놓이는지 정한 기준을 이 호의 문언은 담고 있지 않다.
이 호가 걸어 놓는 문턱은 사안의 주제만으로는 달성이 되지 않는다. 공개될 경우 "국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는" 것이어야 하기 때문이다. 문언은 국가의 이익이 아니면 여기에 걸지 않으며, 그 이익이 "중대한" 것이어야 한다. 그리고 그 손해가 예상되는 데 그치지 않고 "현저히 해칠 우려가" 있어야 한다. 우려가 어느 정도인지, 해침이 어느 지점에서 현저해지는지를 이 호는 숫자나 단계로 세고 있지 않다.
이 호가 막으려는 손해는 공개로 인하여 국가의 중대한 이익이 현저히 해쳐지는 데에 있다. 안전보장, 국방, 통일, 외교 사안이 밖으로 나가는 것 자체가 손해로 적혀 있지는 않다. 오히려 공개의 결과로 국가의 이익에 해가 생길 우려가 있는 정보여야 한다. 따라서 이 호는 사안이 다루는 분야만으로 비공개를 정하는 조항이 아니며, 공개가 불러올 파장을 함께 살펴야 하는 사유이다.
이 문언에서 나눌 수 있는 것은 대략 이렇다. 첫째, 안전보장과 국방, 통일, 외교로 나뉜 사안의 갈래이다. 둘째, 사안의 갈래에 더해 어느 이익이 걸려 있는지 가르는 구분인데, 문언은 이를 "국가의 중대한 이익"으로 적고 있다. 셋째, 공개로 그 이익이 해쳐질 우려가 어느 정도인지 나누는 문제인데, 문언은 그 우려를 "현저히 해칠 우려"로 적고 있을 뿐이다. 적시된 갈래를 밟고 갈 사안의 목록, 중대한 이익의 내용, 우려의 정도를 가르는 구체적 요건은 이 호에 더해져 있지 않다.
이 사례에서 시청은 회의록과 위원 명단을 의사결정 과정에 있는 사항이라는 이유로 비공개로 하였다. 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지 정해지지 않았으며, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지도 미정이다. 위에서 적은 국가 안전과 대외 관계의 이익을 표방하는 호의 문언과 그 흐름이 이 관찰에서 어느 자리에 놓일지는 이 사례의 사실이 조금 더 정해져야 살펴볼 수 있다.
4.3사생활과 개인 정보의 보호
국가 안전의 이익을 살핀 데서 나아가, 이번에는 개인의 사생활과 개인 정보를 다루는 호의 문언을 읽는다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항제6호는 보호 대상과 예외를 함께 적고 있다. 이 호는 공개할 때 우려되는 침해를 무엇으로 보는지, 그리고 어떤 사항을 예외로 빼는지에 관해 말한다. 이곳에서는 그 범주만 밝히고, 동의 여부나 다른 호와 겹치는 정보의 처리 방식은 미정으로 둔다.
그 호가 보호하려는 이익을 가려내기 위해, 우선 문언의 앞부분을 그대로 옮긴다. 정보공개법 제9조제1항제6호는 "해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"를 비공개 대상으로 삼는다. 이에 따르면 보호 대상은 정보에 포함된 개인에 관한 사항이고, 공개로 우려되는 것은 사생활의 비밀 또는 자유의 침해다.
그 호는 이어서 다섯 가지 사항을 예외로 둔다. 정보공개법 제9조제1항제6호 가목부터 마목까지의 단서는 "다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업"이라고 적는다. 이 목록은 각각 열람 가능성, 공표 목적, 공익 또는 권리 구제, 공무원의 직무 표시, 위탁·위촉된 개인의 표시를 사유로 예외에 넣는다.
합성 사례에 이 범주를 겹쳐 보자. 시청에 청구된 위원 명단에는 위원의 이름이 적혀 있고, 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다. 이름과 발언 내용은 개인에 관한 기록에 이르지만, 이 사례에서 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
끝으로, 이 호는 공무원의 성명과 직위를 예외로 두면서 직무를 수행한 공무원을 특정한다. 위원의 이름과 발언 내용이 이 범주에 닿는지는 자료에 더 정함이 없어 미정으로 남는다.
4.4수사·재판과 공정한 직무 수행
사생활과 개인 정보를 다룬 호를 살핀 뒤에는, 공정한 직무 수행을 지키는 데에 쓰이는 호로 눈을 옮겨야 한다. 정보공개법 제9조제1항은 비공개 사유를 여덟 호에 나누어 두는데, 그 가운데 제4호는 수사·재판의 국면을, 제5호는 기관의 업무 수행과 의사결정의 국면을 맡는다. 시 신은 석 달 전에 끝난 심의위원회의 회의록과 위원 명단을 시청에 청구하였고, 시청은 두 자료가 의사결정 과정에 있으며 개인정보가 들어 있다며 전부 비공개로 통지하였다. 이 사례에서 두 호의 문언이 어느 범위를 담당하는지 나누어 봄이 이 절의 일이다.
정보공개법 제9조제1항제4호는 진행 중인 재판과 범죄 예방·수사·공소 유지 등에 관한 사항을 다룬다. 이 호의 문언은 다음과 같다. "진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"이다.(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조) 이 호는 재판·수사 등 정해진 절차의 공정을 지키는 데에 쓰이고, 그 절차에 속한 사항이어야 하며, 공개로 인한 방해가 현저하여야 한다는 요건을 함께 둔다. 심의위원회의 회의록과 위원 명단은 수사나 재판의 절차에 관한 기록으로 제시되지 않았으므로, 이 호가 그 자료들을 담는지는 이 절에서 확정하지 않는다.
같은 항 제5호는 기관의 업무 수행과 의사결정을 지키는 데에 쓰인다. 이 호의 문언은 다음과 같다. "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"이다.(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조) 이 호는 업무의 공정한 수행을 지키는 일과 의사결정이 끝난 뒤의 통지를 함께 규율하며, 둘 사이의 문언상 관계는 그대로 두고 읽어야 한다.
시청이 밝힌 비공개 사유는 정보공개법 제9조제1항제5호에 따른 "의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항"과 같은 항 제6호에 따른 개인정보라는 두 가지였다. 앞서 인용한 제5호의 문언에 따르면, 의사결정 과정을 이유로 비공개하는 경우 단계와 종료 예정일의 안내가 뒤따르고, 과정이 끝나면 청구인에게 그 사실을 통지하여야 한다. 심의위원회는 석 달 전에 끝났다고 하였다. 이 관찰은 비공개 사유의 성립 여부나 통지 의무의 이행 여부에 대한 법적 평가가 아니라, 문언이 둔 요건과 사례의 사실이 맞닿는 지점을 적은 것이다.
한편 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다고 하였다. 개인에 관한 기록은 앞에서 본 사생활·개인정보의 호에서 그 범주를 살폈다. 여기서는 다만, 자료가 겹칠 때 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정으로 남는다. 정보공개법 제9조제1항제4호와 제5호가 각기 담당하는 국면을 구분하여 읽는 한, 수사·재판의 공정과 기관의 업무 수행이라는 두 이익의 경계가 드러난다.
4.5영업 비밀과 감독상의 이익
수사·재판의 국면을 지키는 호를 나눈 데서 나아가, 이제 경영상·영업상 비밀과 감독 업무의 공정성을 보호하는 호가 각각 무엇을 지키려는지 살펴보아야 한다. 두 호는 함께 다루기 쉬우나, 지키려는 이익의 주체가 서로 다르므로 문언을 나누어 읽어야 한다.
감사·감독 등 업무의 공정성을 지키려는 호는 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 자리한다. 그 문언은 다음과 같다. "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보."(…) "다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다." (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조) 이 호가 맡은 국면은 기관이 자신의 업무를 공정하게 수행하는 이익이며, 사안에 쓰이는 기준은 공개로 인해 업무 수행에 현저한 지장이 생길지 여부다.
경영·영업 비밀을 지키려는 호는 따로 놓여 있다. 정보공개법 제9조 제1항 제7호는 "법인·단체 또는 개인(이하 “법인등”이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보."(…) "다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보" (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)라고 정한다. 보호되는 이익은 법인등의 정당한 이익이며, 공개가 그 이익을 현저히 해칠 우려가 있어야 한다. 아울러 두 예외는 생명·신체·건강 보호와 재산·생활 보호라는 공적 이익이 있을 때 비공개를 막도록 되어 있다.
이 사례의 회의록과 위원 명단에 어느 호의 문구가 걸리는지, 회의록에서 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각이 공개에 동의했는지는 미정이다. 회의록에 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다고 하여 곧바로 어느 호가 성립한다는 결론에 이르는 것은 아니다. 다만 비공개로 하기로 한 정보에 관하여 정보공개법 제9조 제2항은 "공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다." 고 정한다. 두 자료를 보고 있는 기간과 비공개의 필요성이 이어지는지는 여기서 확인되지 않았다.
위 두 호의 문언이 밝히듯, 제5호는 기관의 업무 수행이라는 이익을, 제7호는 법인등의 정당한 이익을 각각 둔다. 기업 정보나 감독 정보를 한 덩어리로 말하는 일반론은 이 구분을 대신하지 못하며, 사안의 문언이 어느 호에 해당하는지는 각 호의 요건에 비추어 판단할 몫이다.
4.6심의 과정과 나머지 호
감사·감독 정보와 영업 비밀의 문언이 가리키는 이익을 나누어 적은 데서 이어, 앞서 살펴보지 않은 호의 문언이 무엇을 지키려는지를 더 들여다보는 문제가 남는다. 특히 시청이 재개발 심의위원회의 회의록과 위원 명단을 의사결정 과정에 있는 사항과 개인정보가 들어 있다는 까닭으로 비공개한 이번 사례에서, 그 두 가지 까닭이 놓인 자리를 문언으로 확인해 두어야 한다.
심의 과정을 이유로 드는 근거는 앞에서 이미 만난 호에 적혀 있다. 정보공개법 제9조 제1항 제5호는 감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항에 더하여, "의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"를 비공개할 수 있는 정보로 적고 있다. 이 구절은 심의에 관한 사항을 따로 호로 세우지 않고, 업무의 공정한 수행에 지장을 줄 염려가 있는 정보의 한 갈래로 묶어 두었음을 뜻한다. 같은 호는 그 까닭으로 비공개하는 경우 따르기를 요구할 일까지 정하여 두는데, 그에 대하여는 다음에 호마다 붙은 단서를 살펴볼 때 다시 기회가 있다.
개인 정보를 이유로 드는 근거는 제9조 제1항 제6호에 있다. 이 호는 "공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"를 비공개할 수 있는 정보로 적고 있다. 회의록에 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다는 사정과 위원 명단에 이름이 적혀 있다는 사정은 모두 이 호의 문언에 걸리는 데가 있다. 다만 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이므로, 지금 여기에서 그 사정이 이 호의 성립에 어떤 무게를 가질지는 적지 않다.
호의 문언에 적힌 예외까지 함께 읽어야 한다. 같은 호의 단서는 "다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다"고 밝힌 뒤, 그중 나목에서 "공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보"를 빼 두고, 다목에서 "공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보"를 뺀다. 아울러 라목은 "직무를 수행한 공무원의 성명·직위"를 제외한다. 위원이 그 자리에서 한 발언이 이들 예외에 어느 편에 놓일지, 그리고 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지는 이 단계에서 정하지 않는다.
마지막으로 남은 호의 문언이 지키려는 이익도 아울러 둔다. 제9조 제1항 제8호는 "공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보"를 비공개할 수 있는 정보로 적는다. 재개발에 관한 자료라는 점에서 이 호의 문언과의 거리가 눈에 띄지만, 시청이 적은 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지에 관하여는 판단을 유보한다. 이와 같이 심의 과정과 개인 정보, 그리고 남은 호의 문언에 각각이 지키려는 이익을 덧대어 읽었으나, 그것만으로 비공개 사유의 성립이나 부분 공개의 범위를 결론 낸 것은 아니다.