Summary
제14조의 부분 공개 의무와 제13조의 이유 기재를 함께 놓고, 회의록과 위원 명단을 나누어 볼 때 생기는 어긋남을 분석한다. 전부 비공개와 부분 공개, 가려 낼 수 있는 범위, 이유 기재와 부분 공개, 회의록과 위원 명단을 차례로 살피고 어긋남의 자리를 정리한다. 청구의 남용과 소송 절차의 문제는 이 장의 논의 밖에 있다.
11.1전부 비공개와 부분 공개
통지에 적힌 비공개 사유의 문구가 다툼의 쟁점을 가르는 힘을 지녔다면, 이제는 그 문구가 가리키는 사유와 나머지 공개 가능한 부분이 서로 어떻게 놓이는지 살펴보아야 한다. 시청은 회의록과 위원 명단 두 자료를 통째로 의사결정 과정에 있는 사항이자 개인정보가 담긴 자료라 하여 전부 비공개로 했다. 그러나 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조는 혼합된 경우의 처리를 따로 정하고 있다.
부분 공개의 의무가 성립하는 조건을 법문으로 확인한다. 같은 법 제14조는 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다."라고 정한다. 이 문장은 두 가지를 함께 전제로 둔다. 첫째, 한 자료 안에 비공개 사유에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 함께 있어야 한다. 둘째, 그 두 부분을 분리할 수 있어야 한다. 두 전제가 모두 갖추어진 뒤에야 가려 낸 뒤 나머지를 내놓아야 한다는 의무가 성립한다.
이 조건이 시청의 결정과 맞지 않는 자리를 찾는다. 시청은 회의록과 위원 명단에 비공개 사유에 해당하는 내용이 들어 있다는 점만으로 자료 전체를 비공개로 했다. 그러나 제14조의 문언은 비공개 사유에 해당하는 부분이 있다는 사실만으로 전부 비공개를 정당화하지 않는다. 문언은 오히려 혼합되어 있다는 점을 분리 공개의 출발점으로 삼는다. 분리할 수 있는 범위가 남아 있고 분리가 청구의 취지에 어긋나지 않는다면, 해당 부분을 제외한 나머지는 공개 대상이 된다.
따라서 시청의 처리에서 어긋나는 자리는 이렇다. 회의록과 위원 명단 각각에 공개 가능한 부분이 남아 있는지, 그 부분을 가려 낼 수 있는지, 가려 낸 뒤에도 청구의 취지에 어긋나지 않는지를 따져 보지 않고 통째로 묶어 전부 비공개로 한 데 있다. 제14조는 비공개 사유에 해당하는 부분을 빼고 남은 것을 공개하라고 요구하므로, 부분 공개를 검토한 흔적 없이 전부 비공개로 한 자리는 법문이 정한 처리와 다르다.
다만 이 사례에서 분리할 수 있는지, 그리고 분리한 결과가 청구의 취지에 어긋나는지 아직 정해지지 않았다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있고, 어느 호가 비공개 사유로 성립하는지도 미정이다. 위원 각각의 공개 동의 여부 역시 미정이다. 제14조는 원문에 없는 예외를 새로 두지 않는다. 분리 가능성과 청구 취지와의 양립 여부를 판단할 자료가 남아 있지 않으므로, 전부 비공개 결정이 어느 지점에서 제14조와 어긋나는지는 남은 살핌의 몫으로 남는다.
11.2가려 낼 수 있는 범위
앞에서 본 바와 같이, 전부 비공개는 나눌 수 있는 자료에 대하여 허용되지 않는다. 그렇다면 회의록 가운데 어느 대목을 가려 내고 어느 대목을 내놓을 수 있는지가 남는다.
분리의 기준은 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조가 적는다. 그 조문은 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다"라고 정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 이에 따르면 가려 낼 부분과 남길 부분이 함께 놓여 있고, 그 둘을 갈라 놓는 것이 청구의 취지에 어긋나지 않을 때에만 분리가 허용된다.
회의록에서 발언 내용과 위원의 이름이 함께 적혀 있는 대목이 바로 이 둘이 얽힌 자리이다. 대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결은 관련 쟁점으로 "학교환경위생구역 내 금지행위(숙박시설) 해제결정에 관한 학교환경위생정화위원회의 회의록에 기재된 발언내용에 대한 해당 발언자의 인적사항 부분에 관한 정보는 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호 소정의 비공개대상에 해당한다고 한 사례"를 든다. 그 판례에 따르면 회의록 가운데 발언자의 인적사항에 해당하는 대목은 따로 분리하여 가려 낼 수 있는 부분에 놓인다.
같은 판례는 그 회의록이 자리할 자리를 다음과 같이 밝힌다. "의사결정과정에 제공된 회의관련자료나 의사결정과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상정보에 포함될 수 있다"(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결). 회의가 끝난 뒤에 남은 기록이라 하여 곧바로 공개할 자료가 되는 것은 아니라는 뜻이다.
그와 같은 기록이 어느 대목까지 비공개에 놓이는지는 별도의 판단이 필요하다. 그 판례는 판단의 기준으로 "공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다"고 설명한다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결). 이에 따르면 가려 낼 대목을 정하는 일은 회의록에서 발언자의 인적사항을 따로 떼어 내는 데서 끝나지 않는다.
이 사례에서 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록에서 가려 낼 부분과 나머지를 실제로 나눌 수 있는지, 그리고 위원 각각이 공개에 동의하였는지는 아직 정해지지 않았다. 따라서 지금 여기서는 발언자의 인적사항에 관한 대목이 분리하여 가려 낼 수 있는 자리에 놓인다는 기준만을 확인하는 데 머문다.
11.3이유 기재와 부분 공개
분리할 수 있는 부분을 찾은 뒤에는 그 판단을 통지에 어떻게 적는지가 남는다. 정보공개에관한법률 제13조는 비공개 결정의 통지에서 이유를 밝히도록 한다. 시청이 회의록과 위원 명단을 전부 비공개로 결정한 경우 그 통지에 담아야 할 내용은 다음과 같다: "공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다. <개정 2020. 12. 22.>" (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조) 이 기재 의무는 비공개 사유가 어느 호에 해당하는지를 적도록 요구하며, 시청이 보낸 결정 통지의 문구가 어느 호에 가닿는지는 미정이다.
이유를 적는 의무와 나누어 내놓는 의무는 따로 놓이지 않는다. 제14조는 혼합된 정보의 처리 방식을 다음과 같이 정한다: "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다." 이 규정이 성립하려면 분리할 수 있다는 전제가 함께 놓인다. 회의록에서 가려 낼 부분과 나머지가 나누어지는지, 그리고 나누는 것이 청구의 취지에 어긋나는지는 앞에서 확인한 바와 같이 아직 미정이다.
두 조문을 겹쳐 놓으면 다음이 드러난다. 제13조는 비공개 대상인 부분에 대해 어느 호에 해당하는지를 적도록 요구하고, 제14조는 그러한 부분을 제외한 나머지를 공개하도록 요구한다. 곧, 비공개 이유의 기재는 전부를 가리겠다는 뜻을 뜻하지 않는다. 가려 낼 부분이 특정 호에 든다는 이유가 밝혀지면 그 밖의 부분은 분리 가능한 범위에서 따로 놓이고, 분리가 가능하다면 전부 비공개란 결론과 어긋난다.
시청이 회의록과 위원 명단 모두를 전부 비공개로 하고 비공개 사유를 적어 보냈다고 하자. 이 사례에서 제13조에 따른 통지는 어느 호에 해당하는 비공개 사유를 밝혀야 하고, 그 사유에 가려지는 부분이 어디까지인지를 두고 제14조의 분리 기준이 함께 작동한다. 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록에서 분리할 수 있는 범위가 어디인지, 위원 각각이 공개에 동의했는지는 미정이다. 그러므로 통지에 적힌 사유가 곧 부분 공개 범위의 확정으로 이어지지는 않는다.
결국 이유 기재와 부분 공개는 서로의 범위를 가르는 장치로 놓인다. 통지에 적힌 비공개 사유가 특정 호에 드는 것으로 확인되면 그 호에 가려지는 부분과 그 밖의 부분이 갈리고, 갈린 자리에서 부분 공개가 문제된다. 다만 어느 호가 성립하는지, 분리가 가능한지, 동의가 있는지는 미정으로 남는다.
11.4회의록과 위원 명단
결정 통지에 적힌 비공개 이유가 자료마다 따로 성립하는지 여부는, 두 자료를 나란히 놓아보아야 비로소 드러난다. 시청은 회의록과 위원 명단을 한 묶음으로 다루어 같은 사유로 전부 비공개했지만, 두 자료가 담은 것은 서로 다르다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있고, 명단에는 위원의 인적 사항이 놓여 있다. 따라서 어느 한 자료에 대한 판단이 다른 자료에까지 그대로 미치는지부터 살펴야 한다.
법령은 한 자료 안에서조차 나눌 수 있는지를 먼저 본다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조는, 공개를 청구한 정보에 비공개 사유에 해당하는 부분과 공개할 수 있는 부분이 섞여 있는 경우에 어느 쪽으로도 나눌 수 있는지를 묻는다. 그 문언은 다음과 같다. "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다." (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조) 이 조문이 요구하는 것은, 섞여 있는 두 부분을 가려 낼 수 있는 때에는 가려 낸 뒤 나머지를 내놓는 일이다. 회의록에서 발언 내용은 가리되 그 밖의 자리만 내놓을 수 있는지, 아니면 이름과 발언이 놓인 자리가 떼어낼 수 없이 얽혀 있는지는 이 조문이 정한 나눔의 문턱에 닿는다. 다만 회의록 가운데 어느 대목을 가려 낼 것인지와 위원 각각이 공개에 동의했는지는 아직 정해지지 않았다.
위원 명단은 회의록과 담은 것이 다르므로, 그 자료에 대해서는 따로 물어야 할 것이 있다. 자료가 회의록의 인적 사항에 관해 밝힌 바를 옮기면, 대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결은 "학교환경위생구역 내 금지행위(숙박시설) 해제결정에 관한 학교환경위생정화위원회의 회의록에 기재된 발언내용에 대한 해당 발언자의 인적사항 부분에 관한 정보는 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호 소정의 비공개대상에 해당한다고 한 사례." 이 판시가 다루는 자리는 회의록에 적힌 발언 내용과 그 발언자의 인적 사항이다. 발언 내용이 빠진 명단 전체가 같은 자리를 점하는지는 이 판시만으로는 정해지지 않는다.
회의록 자체를 두고도 이 판결이 남긴 문턱이 있다. 같은 판결의 판시사항은 "공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호 소정의 '공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우'의 의미 및 그에 해당하는지 여부에 대한 판단 기준" (대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결)을 다룬다. 그 의미에 관해 판결은 "공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다." (대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결) 회의록과 명단 가운데 무엇이 이 문턱에 닿는지는 하나씩 따져 보아야 한다. 또 자료가 쓰지 않은 "제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다"는 통지의 요구와 마찬가지로, 이유가 어느 호에 붙는지도 아직 미정이다. 따라서 이 사례의 회의록과 명단에 각각 어떤 비공개 사유가 성립하는지, 어느 호가 붙는지, 부분 공개의 범위가 어디까지인지는 앞의 관찰만으로는 정해지지 않았다.
11.5어긋남의 자리를 정리
자료별 판단이 요구된다고 살펴본 뒤, 이번에는 전부 비공개와 부분 공개가 서로 어긋나는 자리를 모은다. 시청이 회의록과 위원 명단을 함께 묶어 둘 다 비공개로 한 데서, 같은 사유의 적용과 나누어 볼 여지가 어디서 갈리는지가 드러난다. 그 어긋남은 사유의 성립보다 먼저, 결정의 방식에서 모습을 보인다.
부분 공개가 자리를 둘 자료가 있으면 비공개 결정은 전부로 그치지 않는다. 정보공개법은 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다"고 정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 회의록 안에 이름과 발언 내용이 함께 적힌 점을 두고 나누어 볼 수 있는지가 이 정함에 놓인다. 다만 어느 호가 어느 부분에 성립하는지와 나눔의 범위는 이 관찰의 바깥에 있다.
나눌 수 있다면 공개의 의무는 남은 부분을 향한다. 앞의 정함은 분리 가능을 조건으로 공개를 명하고 있다. 따라서 회의록의 일부를 가려 낼 수 있다면, 그 가려 내는 일은 선택이 아니라 정함이 요구하는 순서다. 두 자료를 함께 묶어 전부로 두는 방식은 이 순서와 어긋난다.
비공개 결정의 통지도 따로 따져 본다. 정보공개법은 비공개 결정을 한 경우에 "그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다"고 정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조). 사유의 문구를 적어 보낸 시청의 통지가 이 요구를 어느 범위에서 채웠는지는, 어느 호를 적었는지가 정해져야 살필 수 있다.
대법원은 회의록에 기재된 발언에 대해 "공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다"(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결)고 밝혔다. 그 사안에서 회의록의 발언에 대한 해당 발언자의 인적사항 부분은 비공개 대상에 해당한다고 하였다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결). 이 비춤은 인적사항을 다른 부분과 나누어 다룬 점을 함께 보인다.
여기서 어긋남이 분명해진다. 회의록을 사유의 성립에 두더라도, 그 사유가 이름에까지 미치는지 발언 내용에까지 미치는지가 따로 갈리고, 나눌 수 있는 자료는 전부로 묶이지 않는다. 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이고, 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지도 미정이다. 그 미정이 남는 채로, 전부 비공개는 부분 공개의 정함과 통지의 요구에 어긋날 수 있는 자리에 놓인다.