Summary
끝난 심의의 회의록과 위원 명단을 두고 남아 있는 물음을 모은다. 끝난 심의의 회의록, 이름과 발언의 구분, 동의 미정의 자리, 대량 청구의 표지를 차례로 살피고 재검토의 조건을 적는다. 이 물음은 새로운 사실이 들어오거나 조문과 판례의 문언이 달리 읽힐 때 다시 검토한다.
14.1끝난 심의의 회의록
소송과 직접 확인 절차가 남긴 물음은 곧 심의가 끝난 뒤에도 회의록이 잠시 더 닫혀 있을 수 있는지로 이어진다. 시청이 회의록과 위원 명단에 붙인 비공개 사유는 두 가지다. 하나는 의사결정 과정에 있다는 것이고, 다른 하나는 개인 정보가 들어 있다는 것이다. 앞 장에서 비공개 사유를 좁게 읽는 데 필요한 절차를 살폈으므로, 여기에서는 개인 정보의 범위만을 기준으로 이 물음을 다시 놓아본다.
개인 정보 비공개의 의미와 범위는 대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결이 밝힌 바에 따라 읽을 수 있다. 그 판결은 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제6호 본문이 정한 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’의 의미와 범위를 다루었다. 그 판결의 다수의견은 비공개대상이 되는 정보가 무엇을 담는지 다음과 같이 밝혔다. “정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)의 이름·주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지를 판단하는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다.”(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결) 이 인용은 개인 정보 비공개가 이름처럼 식별하는 글자에만 붙는 것이 아니라 정보의 내용이 열리는 데까지 미친다는 뜻을 적는다.
다수의견은 그 범위를 밝히며 구체적인 예를 한 가지 더 들었다. “따라서 불기소처분 기록 중 피의자신문조서 등에 기재된 피의자 등의 인적사항 이외의 진술내용 역시 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 인정되는 경우 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문 소정의 비공개대상에 해당한다.”(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결) 이 인용은 개인 정보에 관한 사항이 사람을 적는 글자와 그 사람이 한 말을 함께 다룰 수 있음을 보여준다. 회의록에 위원의 이름과 발언 내용이 나란히 적혀 있는 사정은 이 비유가 놓이는 자리에 해당한다.
그 판결에는 같은 조항을 좁게 읽는 별개의견도 있었다. 그 별개의견은 다음과 같이 말했다. “정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문 소정의 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’의 의미와 범위는, 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제7조 제1항 제6호 본문 소정의 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보’와 다르지 않다고 새기는 것이 정보공개법의 문언뿐 아니라 개정 경위 및 취지, 종래 대법원판례가 취한 견해, 관련 법령과의 조화로운 해석에 두루 부합하면서 국민의 알권리를 두텁게 보호하는 합리적인 해석이다.”(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결) 이 인용은 같은 조문의 범위를 두고 견해가 갈린 자리를 그대로 남겨둔다.
이미 끝난 심의의 회의록이 남는 사정에도 회의록 가운데 어떤 부분이 개인 정보 비공개에 걸리는지는 정해지지 않았다. 시청이 붙인 비공개 사유의 문구가 제9조 제1항 제6호의 어느 호에 해당하는지, 회의록에서 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각이 공개에 동의했는지도 역시 미정이다. 그러므로 끝난 심의의 회의록을 개인 정보 비공개로 유지할 수 있는지는 이 자리에서 확정되지 않고 남는 물음으로 놓인다.
14.2이름과 발언의 구분
끝난 심의의 회의록에도 이름과 발언이 함께 적혀 있다는 사실이 남았으므로, 이제 둘이 같은 범주로 묶이는지가 문제로 남는다. 회의록의 위원 이름과 그 앞뒤에 이어지는 발언 내용은 서로 다른 성질을 띠지만, 비공개 판단은 이 둘에 한 가지 기준을 들이대고 있다. 대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결은 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 비공개 대상을 어떻게 긋는지 밝히므로, 이름과 발언을 나누어 보려는 구분은 그 판결이 정한 범위 안에서만 이룰 수 있다.
위 판결은 다수의견에서 비공개 대상의 의미와 범위를 다음과 같이 설명한다. "공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다)의 개정 연혁, 내용 및 취지 등에 헌법상 보장되는 사생활의 비밀 및 자유의 내용을 보태어 보면, 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)의 이름·주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지를 판단하는 ‘개인식별정보’뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다."(L09) 이 대목은 이름처럼 식별을 가리는 사항과 발언처럼 내용을 이루는 사항을 한 범주 안에 두되, 어느 쪽이든 공개의 결과를 구체적으로 살필 것을 요구한다. 회의록에서 이름과 발언이 함께 적혀 있다는 사정만으로 둘이 자동으로 같은 취급을 받는 것은 아니며, 공개될 경우의 위험성이 각각에 대하여 확인되어야 한다.
그리고 같은 다수의견은 판단의 방향을 다음 문장에 담는다. "따라서 불기소처분 기록 중 피의자신문조서 등에 기재된 피의자 등의 인적사항 이외의 진술내용 역시 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 인정되는 경우 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문 소정의 비공개대상에 해당한다."(L09) 인적사항에 견주어 진술내용이 될 수 있는 것은 이 경우에 한정되며, 그 진술내용도 비공개가 되려면 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 인정되어야 한다. 따라서 회의록의 발언 내용은 이름과 나란히 놓인다고 하여 곧 비공개가 되는 것이 아니라, 그 발언이 개인의 사생활에 미치는 위험이 확인되어야 하고, 위원의 이름 역시 그 자체로 비공개가 되는지에 관한 근거는 위 인용 안에서 찾아야 한다. 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이며, 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
이와 함께 위 판결에는 별개의견이 남아 있어 구분의 방향을 둘러싼 의견의 차이를 보인다. 별개의견은 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 "‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’의 의미와 범위는, 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제7조 제1항 제6호 본문 소정의 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보’와 다르지 않다고 새기는 것이 정보공개법의 문언뿐 아니라 개정 경위 및 취지, 종래 대법원판례가 취한 견해, 관련 법령과의 조화로운 해석에 두루 부합하면서 국민의 알권리를 두텁게 보호하는 합리적인 해석이다."(L09) 이 견해는 개인에 관한 사항의 범위를 식별의 형식에 묶어 두므로, 이름과 발언 가운데 어느 쪽이 비공개가 될 수 있는지는 식별 여부를 기준으로 살피게 된다.
결국 회의록에 함께 적힌 이름과 발언은 위 판결이 밝힌 범주 안에서 각각의 위험을 확인하는 대상으로 남는다. 한쪽이 비공개의 문턱에 닿았다고 다른 쪽까지 함께 묶이는 것은 아니며, 어느 쪽을 어느 범주에 넣을지에 관한 판단은 개인 정보 비공개 범위를 밝힌 위 인용의 한도를 넘어서지 않아야 한다. 시청이 회의록과 위원 명단을 모두 비공개로 한 처분은 이러한 구분을 밝히지 않은 채 남아 있고, 그에 관한 평가는 앞선 관찰에 그쳐 있다.
14.3동의 미정의 자리
이름과 발언을 나누어 보아도 위원 각각이 공개에 동의했는지는 판명된 바 없다. 대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결에서 다수의견이 밝힌 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문이 다루는 것은 동의의 유무가 아니라 "공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"이다. 위 판결은 이 조항의 의미와 범위를 밝히며 이 표현을 그대로 두었다. 이 사례에서 위원 각각의 공개 동의 여부가 미정이라는 사실은 앞선 관찰의 한 항목에 그친다.
위 판결은 비공개 대상이 되는 정보의 의미를 두 겹으로 설명한다. 다수의견은 먼저 "구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)의 이름·주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지를 판단하는 ‘개인식별정보’"(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결)를 그 안에 넣는다. 같은 다수의견은 나아가 "그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다"(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결)고 덧붙인다. 동의가 있었는지와 무관하게 이름과 발언이 위 두 가운데 어느 쪽에 닿는지는 앞 문장이 정한 대로 정보의 내용을 살펴 판단할 자리가 남는다.
한편 별개의견은 위 조항의 의미와 범위를 좁게 읽는다. 별개의견은 "정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문 소정의 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’의 의미와 범위는, 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제7조 제1항 제6호 본문 소정의 ‘당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보’와 다르지 않다고 새기는 것이 정보공개법의 문언뿐 아니라 개정 경위 및 취지, 종래 대법원판례가 취한 견해, 관련 법령과의 조화로운 해석에 두루 부합하면서 국민의 알권리를 두텁게 보호하는 합리적인 해석이다"(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결)고 밝힌다. 위 사례에서 위원의 이름과 발언을 어느 견해의 틀에 놓을지는 앞선 논의의 범위를 벗어난다.
이 판결이 제시한 판단의 자리는 동의의 형식이나 효력을 가리는 자리와 같지 않다. 판결은 정보 형식이나 유형, 그리고 정보의 내용을 구체적으로 살펴보는 두 갈래를 말할 뿐, 동의가 어떤 방식으로 주어져야 하는지, 동의가 없으면 공개가 되는지에 대해서는 말하지 않는다. 따라서 위원 각각의 동의 여부가 미정으로 남아 있는 한, 이 항목은 채워지지 않은 채로 남는다.
동의 여부를 알 수 없다는 사정은 앞선 관찰의 일부일 뿐이다. 이 사례의 비공개 사유가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지는 별개의 물음이다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
14.4대량 청구의 표지
동의 여부가 미정으로 남은 자리에서, 이번에는 신의 청구가 대량이거나 남용인지에 관한 판단이 남는다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 권리남용을 다루면서 대량 청구를 함께 거론한다. 다만 판결요지의 문언은 대량 청구가 권리를 남용하는 경우의 예시가 아니라, 권리남용이 성립하는 경우 유형 가운데 하나로 적고 있는 것으로 읽힌다. 그 문언을 있는 그대로 옮겨 읽는다.
대량 청구에 관한 판결 문언은 아래와 같다. 판결요지[1]는 권리남용이 명백한 경우의 한계를 세우면서 대량 청구의 표지를 적는다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결: "국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만, 실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다". 이 인용은 청구가 원칙적으로 폭넓게 허용된다는 전제와 함께, 대량·계속적 청구가 아니라 접근 의사의 부재와 부당한 이득 또는 괴롭힘 목적의 청구를 권리남용의 예로 적고 있을 뿐이다.
판결요지[1] 앞부분은 청구가 원칙적으로 폭넓게 허용되는 점을 먼저 밝힌다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결: "국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만". 이 구절은 권리남용의 표지가 그대로 비공개 사유로 이어지지 않음을 뜻한다.
판결요지[1]는 대량·계속 청구와 나란히 두 가지 목적형 표지를 더 둔다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결: "실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다". 이 인용은 대량·계속 청구가 목적이 없는 청구나 괴롭힘 목적 청구와 함께 거론된다는 점만 가리킨다.
판결요지[2]는 그러한 표지가 실제로 어떻게 확인되는지를 보이는 사안이다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결: "갑은 위 정보에 접근하는 것을 목적으로 정보공개를 청구한 것이 아니라, (…) 금전적 이득을 취하거나, 수감 중 변론기일에 출정하여 강제노역을 회피하는 것 등을 목적으로 정보공개를 청구하였다고 볼 여지가 큰 점 등에 비추어 갑의 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위로서 허용되지 않는다고 한 사례". 이 사례는 대량 청구가 아니라 접근 목적의 부재를 근거로 삼았다.
이 사례에서 신이 석 달 전에 끝난 재개발 심의위원회의 회의록과 위원 명단을 청구한 건수는 한 건이다. 청구가 대량이거나 계속적인지, 정보를 취득·활용할 의사가 전혀 없는지, 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려는지, 담당공무원을 괴롭힐 목적인지는 확인된 바 없다. 판결요지가 적은 대량·계속 청구의 표지는 문언상 그대로 남는다.
14.5재검토의 조건
대량 청구라는 표지에 머무른 평가는 새로운 사실과 문언이 들어올 때 다시 검토한다. 재검토의 조건은 무엇인지를 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제20조와 앞서 읽은 판례의 문언을 함께 놓고 살피는 일에서 시작한다.
행정소송의 문을 여는 조건부터 확인한다. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제20조제1항은 청구인이 재개발 심의위원회 회의록과 위원 명단에 대한 비공개 결정에 불복하는 때의 소를 규정한다. 즉 “청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정소송법」에서 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다.”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조). 이 사례에서 시청이 두 자료를 전부 비공개로 하고 결정 통지를 보냈으므로, 신이 불복하는 한 재검토의 첫 절차는 이 문이 열어둔 소에서 이룬다.
재검토의 심리는 그 판단을 기록에 닿게 만든다. 같은 조 제2항은 재판장이 회의록과 위원 명단의 비공개 여부를 직접 보고 판단할 수 있게 한다. 즉 “재판장은 필요하다고 인정하면 당사자를 참여시키지 아니하고 제출된 공개 청구 정보를 비공개로 열람·심사할 수 있다.”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제20조). 회의록 가운데 위원의 이름과 발언 내용을 가려 낼 부분이 있는지 없는지는 이 심리에서 확인한다.
재검토에서 문언을 달리 읽을 부분은 개인정보 조항이다. 대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결은 다수의견으로 “정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 (…) 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 ‘개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다고 새겨야 한다.”고 선고하였다. 이 판례는 이름과 발언 내용을 함께 적은 회의록의 비공개 판단에서 거론될 수 있다.
그러나 같은 판결의 별개의견은 “개인에 관한 정보’와 다르지 않다고 새기는 것이 정보공개법의 문언뿐 아니라 (…) 국민의 알권리를 두텁게 보호하는 합리적인 해석이다.”고 반박한다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결). 같은 문언을 두고 다수의견과 별개의견이 범위를 달리 보았으므로, 개인정보의 성립은 이 사례에서 확정되지 아니한 채로 남는다.
권리남용의 판단은 재검토에 걸림이 된다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 “국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만, 실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다.”고 판시하였다. 이 판례는 권리남용에 해당하는 것이 명백한 경우의 조건을 말할 뿐, 남용의 성립을 가볍게 열지 아니한다.
이 사례에서 남은 물음은 이와 같다. 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다. 따라서 재검토는 위 조문과 판례의 문언이 이 사례에 어떻게 닿는지를 확인하는 것으로 그치며, 성립과 범위의 판단은 열려 있다.