Summary
The relevant precedent links the protective purpose of official duties, and whether they protect the safety and interests of individuals, to the determination of liability for compensation.
2.1The Standard by Which the Path Opens
위반된 규칙이 누구의 어떤 손해를 막으려 했는지가 빠지면 책임 범위가 무한해진다. 직무상 고의·과실, 법령 위반, 타인의 손해 등 국가배상의 법정 요건을 취소의 이유와 구별한 뒤에, 원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다. 이 장면에서 처분의 취소는 이미 확인된 것이고, 남는 물음은 그 뒤의 손해를 배상 책임으로 옮길 수 있는가이다. 법령 위반과 손해가 함께 있으면 인과관계도 충분한가, 그리고 이 구제의 통로가 열리는 기준은 무엇인가.
해당 판례는 직무상 의무의 보호 목적과 개인의 안전·이익 보호 여부를 배상책임 판단에 연결한다. 대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결의 판결요지 [1]은 "공무원이 법령에서 부과된 직무상 의무를 위반한 것을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우에 제3자에게 손해배상청구권이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반행위와 제3자의 손해 사이에 상당인과관계가 있어야" 한다고 밝힌다. 이 문언이 정하는 주체는 법령이 직무상 의무를 부과한 공무원이고, 행위는 그 의무의 위반이며, 조건은 그 위반을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우이다. 같은 요지는 상당인과관계의 유무를 판단할 때 일반적인 결과발생의 개연성뿐 아니라 직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적, 가해행위의 태양, 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 덧붙인다.
직무상 의무 위반과 손해가 함께 확인되었다는 사실만으로는 상당인과관계가 곧 따라오지 않는다는 점이 앞 인용에서 드러난다. 여기서 보호 목적은 직무상 의무가 지키려는 이익의 범위를 뜻하며, 상당인과관계 판단에 들어가는 하나의 고려 요소이다. 대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결은 "공무원에게 직무상 의무를 부과한 법령의 목적이 사회 구성원 개인의 이익과 안전을 보호하기 위한 것이 아니고 단순히 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이라면" 위반을 계기로 손해가 생겼더라도 상당인과관계를 인정할 수 없다고 보았다. 따라서 위반의 존재와 배상 책임의 성립은 별개의 단계이고, 후자를 열기 위해서는 앞의 요건과 함께 보호 목적의 방향까지 함께 확인되어야 한다.
규칙의 공익 목적을 앞세우는 판단이 실제 피해 보호를 줄일 수 있다는 반론은, 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다는 점을 구체적인 손실로 삼는다. 자료 접근이 막힌 피해자 입장에서는 위법한 행정의 손해가 스스로에게 남고, 보호 목적의 해석이 넓어지거나 좁아지는 순간 배상 범위가 함께 움직이기 때문이다. 다만 앞서 인용한 요지의 태도는 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서만을 규율한 경우를 구별할 뿐, 개인의 손해를 보호하려는 법령을 함께 배제하지 않는다. 저자의 답은 분명하다. 내부 행정질서 규정 위반만으로 모든 개인 손해의 책임을 인정할 수는 없다.
이 장면에서 원고 A가 처분의 취소 이후 청구하려는 것은 그 뒤의 모든 비용이다. 이 물음에 대응하는 앞의 조건은 직무상 위법행위 또는 영조물 하자와 손해·인과관계 등 해당 책임 요건을 갖추고 법정 제한·예외를 적용한 경우이며, 이 구제의 입구가 열린다. 다만 장면에는 비용의 항목, 규모, 처분의 근거 법령과 그 법령이 지키려던 이익의 범위가 정해져 있지 않다. 따라서 어떤 비용이 보호 목적에 속하는지, 그리고 상당인과관계가 인정되는지는 장면만으로 판정할 수 없고 미확정으로 남는다. 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론을 고친다.
이 절에서 확인할 수 있는 것은, 법령 위반과 손해의 존재만으로 인과관계와 배상 책임이 함께 열리지 않는다는 좁은 결론이다. 위반된 의무가 지키려던 이익의 범위를 밝히고 그 범위 안에 손해가 있는지를 대조할 때에만 이 구제의 통로가 열린다. 반대로 보호 목적을 확인할 자료가 없으면 자료 부족일 뿐 곧바로 구제 불능인 것은 아니고, 내부 질서만을 규율한 규정의 위반을 근거로 모든 개인 손해를 책임지울 수도 없다.
2.2The Conditions That Block Relief
이제 원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 하는 장면에서, 법령 위반과 손해가 함께 보이는 경우에도 인과관계가 충분한지 묻는다. 더 정확히는 배상 청구가 막히는 조건이 무엇인지 따진다. 취소의 이유와 배상의 법정 요건은 서로 다른 판단이므로, 앞 단계의 일반론을 반복하지 않고 차단 조건만을 다룬다.
대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결은 “공무원이 법령에서 부과된 직무상 의무를 위반한 것을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우에 제3자에게 손해배상청구권이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반행위와 제3자의 손해 사이에 상당인과관계가 있어야” 한다고 적는다. 여기서 주체는 공무원이고, 행위는 직무상 의무의 위반이며, 대상은 제3자가 입은 손해다. 상당인과관계는 법령 위반 뒤에 손해가 뒤따랐다는 사실만으로는 자동으로 성립하지 않는다.
같은 판례는 상당인과관계의 판단에 “직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적”을 함께 고려하도록 한다. 이 판단 기준은 왜 인과관계가 손해의 발생이라는 시계열 문제에 그치지 않는지 보여준다. 판례는 “공무원에게 직무상 의무를 부과한 법령의 목적이 사회 구성원 개인의 이익과 안전을 보호하기 위한 것이 아니고 단순히 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이라면” 상당인과관계를 인정할 수 없다고 본다. 이에 따라 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 해당 책임의 다른 필수 요건이 인정되지 않는 경우, 법정 요건 중 하나라도 충족되지 않으면 배상 청구의 통로는 닫힌다. 이 판단은 내부 질서 규율의 위반이 개인의 손해를 막기 위한 의무 위반과 같은지에 따라 갈린다.
규칙의 공익 목적을 앞세우면 실제 피해자가 보호받는 범위가 줄어들 수 있다는 반론은 실질적이다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면, 위법한 행정이 남긴 손실이 피해자에게 고스란히 남는다. 이 답은 피해 보호의 축소를 부정하지 않으며, 다만 모든 손해의 책임으로 확장하지 않을 뿐이다. 법정 요건을 완화해 기울어진 정보의 불리함을 메울 수는 없다.
합성 장면에서 원고 A가 처분이 취소된 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 사실만으로, 어떤 비용이 보호 대상 손해이고 어떤 규칙이 개인의 이익을 지키려 했는지 정해지지 않는다. 처분의 취소 사유가 직무상 의무의 보호 목적에 부합하는지도 이 장면만으로는 확인되지 않는다. 따라서 취소 이유만 있고 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 없는 경우에는 미확정으로 남는다. 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론을 고치는 조건은, 이 장면에서 확인된 사실이 아니다. 실제 기록의 송달·이행·회수 결과도 이 절의 자료로 삼지 않았다.
이 절이 허용하는 것은 법령 위반이나 손해의 존재를 각각 확인하는 데서 끝나지 않고, 직무상 의무의 보호 목적과 상당인과관계가 함께 충족되어야 이 구제의 통로가 열린다는 좁은 결론이다. 허용하지 않는 것은 위법만으로, 또는 처분 취소만으로 국가배상 책임의 법정 요건이 충족된 것으로 보는 판단이다.
2.3The Boundary That Remains When There Is No Data
원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다. 이 장면에서 처분이 취소되었다는 사정만으로 이어지는 비용이 모두 배상 대상인지는 다른 문제다. 법령 위반과 손해가 함께 있으면 인과관계도 충분한가, 그리고 자료가 없어 확정할 수 없는 경계는 어디에 두어야 하는가가 이 물음이다. 앞 절의 논증을 되풀이하지 않은 채 이 물음만을 남긴다.
이 문언에서 주체는 법령에서 직무상 의무를 부과받은 공무원이고, 행위는 그 의무의 위반이며, 대상은 제3자가 입은 손해다. 문언이 요구하는 연결은 사소한 원인 제공이 아니라 상당인과관계다. 그리고 같은 판례는 그 유무를 판단할 때 일반적인 결과발생의 개연성, 직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적, 가해행위의 태양, 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하도록 기준을 적시한다. 이 기준의 핵심에 보호 목적, 즉 직무상 의무가 지키려는 이익의 범위가 놓인다.
이 기준을 받아들이면 법령 위반과 손해의 존재만으로 인과관계가 충분하다고 보는 판단은 단계를 건너뛴 것이 된다. 직무상 의무 위반이 있었는지는 의무 위반의 확인이고, 그 위반과 손해 사이에 책임을 무를 만한 연결이 있는지는 별개의 판단이다. 판례는 바로 후자의 단계에서 법령이 보호하려던 이익이 “사회 구성원 개인의 이익과 안전을 보호하기 위한 것이 아니고 단순히 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것”이라면 상당인과관계가 없다고 본다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결). 이 구별이 왜 필요한지 분명해지는 지점이 여기다. 처분의 취소로 확인된 위법은 취소의 이유를 이루지만, 그 위법이 지키려던 이익이 개인의 손해를 막기 위한 것인지 자료로 특정되지 않았다면 책임의 필수 요건인 인과관계에 대해서는 판단 재료 자체가 모자란다. 그러한 사항은 불능과 구별해 미확정으로 남는다. 불능이란 요건이 갖추어져도 법이 막는 경우를 가리키고, 미확정이란 어떤 요건을 가릴 자료가 아직 특정되지 않은 경우를 가리키기 때문이다.
공익 목적을 앞세우는 이 기준이 개인의 피해 보호를 줄인다는 반론은 놓치기 쉬운 손실을 겨눈다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어려운 상황에서는, 위법한 행정이 남긴 비용이 그대로 피해자에게 남는다. 규칙의 공익 성격을 내세운 판단이 그 벽을 더 높인다면 피해자는 원인을 알 수 없는 채 손실을 감당하게 된다. 이 불이익을 지워서는 안 된다. 다만 반론에 대한 답의 범위는 정해져 있다. 개인이 내부 자료를 구하기 어렵다는 사정은 요건의 존재를 기정사실화할 근거가 되지 못하며, 그 때문에 보호 목적의 심사를 생략할 수도 없다. 반론이 겨눈 비용은 그대로 남기면서, 위반의 계기만으로 책임을 확장하지 않는 범위에서 결론을 유지한다.
합성 장면에 들어 있는 사실만으로 보면, 처분이 취소되었다는 점과 그 뒤에 비용이 발생했다는 점은 드러난다. 그러나 그 비용이 직무상 의무가 막으려던 손해에 해당하는지, 그리고 의무 위반과 비용 사이에 상당인과관계가 있는지를 가릴 자료는 장면 안에 없다. 어떤 법령이 공무원에게 의무를 부과했는지, 그 목적이 개인의 이익과 안전을 지키는 것이었는지도 정해져 있지 않다. 따라서 장면으로는 보호 목적과 손해의 연결을 확정할 수 없으며, 그 자료가 채워질 때까지 이 부분은 미확정으로 남는다. 같은 절 안에서 다른 부분이 다루는 질문이나 다른 절의 판정에 대한 결론을 이 장면을 끌어다 대신하지 않는다. 확인할 수 없는 범위를 지어낸 사실로 메우지 않는 편이, 끝까지 읽어도 책임의 경계를 남기는 쪽이다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 법령 위반이 있고 손해가 뒤따른 것만으로 국가배상의 인과관계 요건이 충분하다고 보아서는 안 되며, 직무상 의무가 지키려던 이익의 범위를 자료로 밝힐 수 없을 때는 그 판단을 미뤄야 한다. 그 자료의 부족은 구제 불능의 선언이 아니라 판단 재료가 아직 갖추어지지 않았다는 뜻으로 한정된다.
2.4The Records Needed for Determination
직무상 고의·과실, 법령 위반, 타인의 손해 등 국가배상의 법정 요건은 취소의 이유와 구별된다. 법령 위반이 확인되고 손해도 보인다고 해서 곧바로 배상 책임이 성립하는 것은 아니다. 그 사이에 남는 물음은 인과관계가 어떤 기록으로 뒷받침되어야 하는가이다. 이 절은 법령 위반과 손해가 함께 있으면 인과관계도 충분한가, 그리고 배상 책임을 판단하려면 어떤 자료가 필요한가를 다룬다.
대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결의 판결요지 [1]는 공무원이 법령에서 부과된 직무상 의무를 위반한 것을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우에 제3자에게 손해배상청구권이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반행위와 제3자의 손해 사이에 상당인과관계가 있어야 한다고 정한다. 여기서 상당인과관계란 단순한 선행과 후행의 연결이 아니라 책임을 인정할 만한 인과 연결을 뜻한다. 그 유무를 판단할 때 일반적인 결과발생의 개연성은 물론 직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 설시한다. 이 문언은 판단에 넣어야 할 요소를 열거한 것이며, 본 절은 요소마다 별도의 기록을 요구한다.
이 판례가 요구하는 종합적 고려와 본 절의 기록 요건은 서로 다른 단계에 있다. 앞 문단이 원문으로 제시한 상당인과관계의 판단 요소는 결론의 기준이고, 기록 요건은 그 기준을 적용할 재료의 범위다. 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위에 기록된 자료만으로 단계를 판정한다. 여기서 보호 목적은 직무상 의무가 지키려는 이익의 범위를 뜻한다. 이 보호 목적을 확인할 자료가 없으면 법령 위반과 손해가 나란히 기록되었다는 사실만으로 단계를 통과시킬 수 없다. 단계 판정은 정해진 기록으로만 하며, 없는 기록을 추정으로 메우지 않는다. 법적 통로가 열린 상태와 실제 지급의 성과를 구별하는 것도 같은 이유다.
규칙의 공익 목적을 앞세워 실제 피해 보호가 줄어들 수 있다. 규칙이 지키려 한 이익의 범위가 좁게 해석되면 정작 보호받아야 할 개인의 손해가 책임 밖으로 밀려난다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다는 점도 같은 방향의 불리함이다. 내부 자료에 접근하기 어려운 피해자 쪽에서만 기록의 공백을 감당하게 되면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다. 반론이 지적한 보호의 공백은 기록을 어떻게 확보할지의 문제로 다루어야 하며, 책임 요건 자체를 무르게 만드는 근거가 되지는 않는다.
합성 장면에서 확인되는 사실은 처분의 취소와 그 뒤 비용의 청구 의사뿐이다. 취소의 이유가 무엇이었는지, 그 비용이 어떤 항목인지, 직무상 의무가 지키려던 이익이 무엇이었는지는 이 장면에 들어 있지 않다. 법령 위반이 기록되었는지, 손해가 보호 대상인지, 둘 사이의 인과 연결을 뒷받침할 자료가 있는지도 정해지지 않았다. 따라서 취소만으로 국가배상 책임의 단계를 통과할 수 없고, 반대로 책임이 불가능하다고 확정할 수도 없다. 자료의 부족은 미확정으로 남으며, 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론을 고친다는 조건도 이 장면 안에서는 판단할 수 없다.
이 절이 허용하는 결론은 기록된 자료 안에서 보호 목적과 인과관계를 확인한 뒤에만 단계를 통과시킨다는 것이고, 허용하지 않는 결론은 법령 위반과 손해의 존재만으로 책임을 확정짓는 태도다. 공익 목적의 규칙 위반만으로 모든 개인 손해를 책임지게 하는 것도 이 절의 범위를 벗어난다. 기록이 없다는 이유만으로 구제가 불능하다고 단정하는 것 역시 정해진 범위의 답이 아니다. 판례가 판단에 넣으라고 한 요소와 이 절이 요구하는 기록의 자리는 서로를 대신하지 않는다.
2.5Circumstances That Change the Decision
직무상 고의·과실, 법령 위반, 타인의 손해 등 국가배상의 법정 요건을 취소의 이유와 구별한 뒤에도 남는 물음이 있다. 법령 위반과 손해가 함께 확인되었을 때 곧바로 인과관계까지 충분한 것인지, 아니면 그 사이에 별도로 살펴야 할 판단이 있는지가 그 물음이다. 여기서 나아가 이 절이 다루는 것은 어떤 변경이 앞선 단계의 판정을 뒤집는가이다. 인과관계는 단순한 시간적 선후나 사실적 연결로는 성립하지 않으므로, 그 충족 조건을 먼저 분명히 해야 한다.
이 물음에 대해 대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결은 상당인과관계의 판단 기준을 다음 문언으로 제시한다. "공무원이 법령에서 부과된 직무상 의무를 위반한 것을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우에 제3자에게 손해배상청구권이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반행위와 제3자의 손해 사이에 상당인과관계가 있어야 하고, 상당인과관계의 유무를 판단할 때 일반적인 결과발생의 개연성은 물론 직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다." 이 문언에서 정해지는 주체는 법령으로 직무상 의무를 부과받은 공무원이고, 행위는 그 의무의 위반이며, 제3자는 위반을 계기로 손해를 입은 사람이다. 조건은 위반행위와 손해 사이의 상당인과관계이다. 같은 요지의 후단은 위반을 계기로 손해가 생겼다는 사정만으로는 이 관계가 성립하지 않는 경우를 특정한다.
위 문언은 상당인과관계의 판단에 직무상 의무를 부과한 법령의 목적을 함께 고려하도록 하고, 그 목적이 사회 구성원 개인의 이익과 안전의 보호에 있지 않고 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서 규율에 그친다면 상당인과관계를 인정하지 않는다. 이 근거와 이 절의 결론은 다음과 같이 이어진다. 법령 위반과 손해가 함께 있다는 사정은 국가배상 요건 중 일부가 확인되었다는 뜻이지, 인과관계까지 확인되었다는 뜻이 아니다. 이 둘을 구별해야 하는 이유는 보호 목적이 인과관계 판단의 한 축을 이루기 때문이다. 아울러 지정된 변경이 확인되면 기존 차단·실효 판단을 폐기하고 단계부터 다시 판정한다. 여기서 위법 공권력으로 인한 손해의 배상 단계란 직무상 위법행위와 손해·인과관계 등 해당 책임 요건을 갖추고 법정 제한·예외를 적용하는 경우 성립하는 것을 말한다.
가장 강한 반론은 규칙의 공익 목적을 앞세울 때 실제 피해 보호가 줄어들 수 있다는 점을 겨눈다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다는 현실적 불편도 크다. 개인이 접근하기 어려운 내부 절차의 위반이 손해의 원인이었다면, 보호 목적을 좁게 해석하는 쪽으로 기울면 위법한 행정이 남긴 손실이 그대로 피해자에게 머무를 수 있다. 이 불리한 부분을 지우지 않으면서도 이 절의 답은 변하지 않는다. 위 문언이 보호 목적을 종합 고려 사항에 넣은 것은 개인의 피해를 외면하기 위해서가 아니라, 위반이 막으려던 손해와 실제로 생긴 손해가 같은 범위인지 가려 책임의 한계를 정하기 위해서이다. 보호 목적의 확인은 책임 배제가 아니라 책임 범위의 확인 절차로 이해해야 한다.
이 장면에서 이 물음에 해당하는 사실은 처분의 취소와 그 뒤의 비용 청구 의도뿐이다. 처분의 취소는 취소 사유가 인정되었다는 뜻이며, 앞서 구별한 대로 국가배상의 법정 요건인 직무상 고의·과실, 법령 위반, 타인의 손해와는 별개의 판정 대상이다. 원고 A가 청구하려는 비용이 어떤 성격의 손해인지, 청구 상대인 국가 B에게 어떤 직무상 의무가 부과되었는지, 그 의무가 지키려던 이익이 개인의 안전과 이익의 보호에 있었는지는 이 장면에서 확인되지 않는다. 따라서 위반과 손해의 사실적 연결만으로 인과관계가 충분하다고 단정할 수 없고, 반대로 보호 목적을 확인할 자료가 없다는 이유로 곧바로 구제 불능으로 판단할 수도 없다. 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인된다는 조건이 성립하는 경우에 한하여, 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론은 고쳐진다. 그 외의 사항은 미확정으로 남는다.
이 절이 허용하는 결론은, 법령 위반과 손해가 함께 확인된 경우에도 직무상 의무의 보호 목적과 개인의 이익·안전 보호 여부를 함께 살펴 상당인과관계를 판단해야 한다는 것이다. 여기에 더하여 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론을 고치고, 지정된 변경이 확인되면 기존 차단·실효 판단을 폐기하고 단계부터 다시 판정한다. 이 절이 허용하지 않는 결론은, 처분의 취소만으로 국가배상 책임이 곧 성립한다고 보는 것, 내부 행정질서 규정 위반만으로 모든 개인 손해의 책임을 인정하는 것, 그리고 자료가 부족하다는 사정만으로 법적 통로가 닫혔다고 단정하는 것이다.
2.6The Strongest Counterargument and the Answer
보호 목적의 범위는 이미 앞 단계에서 법령 위반과 손해를 함께 놓고 보아도 책임이 자동으로 성립하는 것은 아니라는 방향으로 정리되었다. 처분 취소가 이미 확인된 시점에서 A가 입은 손해 중 무엇까지 국가 B가 물어야 하는지, 그 한계를 정하는 기준이 이번에 검토할 물음이다. 규칙이 지키려던 이익이 아니라 위반 사실만 앞세우면 책임 범위가 무한해진다. 이에 대해 규칙의 공익 목적을 앞세우면 실제 피해자가 남는다는 반론이 제기된다.
해당 원문은 상당인과관계의 판단 기준을 다음의 문언으로 적시한다. "공무원이 법령에서 부과된 직무상 의무를 위반한 것을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우에 제3자에게 손해배상청구권이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반행위와 제3자의 손해 사이에 상당인과관계가 있어야 하고, 상당인과관계의 유무를 판단할 때 일반적인 결과발생의 개연성은 물론 직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다"고 하면서, 그 법령 기타 행동규범의 목적을 판단 요소로 들고 있다 (대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결). 여기서 직무상 의무란 법령이 공무원에게 부과한 행위 의무를 가리키고, 제3자란 그 공무원과 별개인 A를 가리키며, 상당인과관계란 손해배상청구권을 인정할 만큼의 인과 연결을 말한다.
이 문언에 따르면 상당인과관계는 의무 위반과 손해의 선후만으로 정해지지 않고, 직무상 의무가 지키려는 이익의 범위, 곧 보호 목적을 함께 고려하여 판단된다. 따라서 손해를 막기 위해 만들어진 규칙인지 아니면 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 규칙인지에 따라 책임의 성립 여부가 달라진다. 처분 취소라는 위법의 확인과 국가배상 책임의 성립은 단계가 다르고, 후자에 이르기 위하여 위반된 규칙이 A의 어떤 손해를 막으려 했는지가 함께 자문되어야 한다. 이 구별이 바로 내부 행정질서 규정 위반만으로 모든 개인 손해의 책임을 인정할 수 없는 이유이다.
가장 강한 반론은 그 보호 목적의 기준이 피해자를 밀어내는 결과를 낳는다는 데 겨냥된다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다는 점이다. A는 처분이 취소된 이유를 알고도 그 규칙이 자신을 보호하려 한 규칙인지 아닌지를 기록에서 확인하기 어려울 수 있고, 그 사이 손해는 그대로 남는다. 그러나 규칙이 단순히 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이라면, 위반을 계기로 손해가 있었다고 하여 곧 상당인과관계가 인정되는 것은 아니다. 반론이 지적한 입증의 어려움과 피해자의 남는 손실은 부인되지 않지만, 그렇다고 내부 행정질서 규정 위반만으로 모든 개인 손해의 책임을 인정하게 되는 것은 아니다.
이 장면에서 확인할 수 있는 것은 처분이 취소되었고 A가 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 사실뿐이다. 이 장면만으로는 그 비용이 직무상 의무의 보호 목적 안에 드는 손해인지, 그 위반행위와 손해 사이에 상당인과관계가 있는지가 정해지지 않는다. 다만 원문이 제시한 기준에 대조하면, 그 규칙이 A의 이익과 안전을 지키기 위한 것이 아니라 공공일반의 이익이나 내부 질서 규율을 위한 것이라면 상당인과관계는 인정되지 않고, A의 이익과 안전을 지키기 위한 규칙이라면 종합적 고려의 대상이 된다. 기록에 따라 판단할 직무, 보호 법규, 과실 또는 시설 하자, 손해, 인과관계, 보상과 예외 지위는 남아 있으며, 그 확인이 없는 한 확정된 답은 내려지지 않는다.
허용되는 결론은, 상당인과관계의 판단에서 직무상 의무의 보호 목적을 고려하고, 공공일반의 이익이나 내부 질서만을 규율하는 규칙의 위반만으로는 모든 개인 손해에 대한 책임이 성립하지 않는다는 것이다. 허용되지 않는 결론은, 처분 취소가 있었으므로 A가 청구한 비용 전체가 곧 국가 B가 부담할 손해라는 것이고, 내부 규정의 위반 사실만으로 책임을 인정하는 것 역시 이 범위를 넘는다. 이 구별이 지나치게 좁아 보일 여지는 남지만, 보호 목적 없는 책임의 무한 확장은 이 기준이 막으려 한 방향이다.
2.7The Link to the Application and the Dispositive Part
처분의 취소만으로 뒤따른 모든 비용이 국가의 배상으로 이어지는지는 아직 정해지지 않았다. 앞 절은 내부 행정질서 규정 위반만으로 모든 개인 손해의 책임을 인정할 수는 없다는 점을 남겼다. 이제 법령 위반과 손해가 함께 확인되면 인과관계까지 충분한 것인지가 문제로 남는다. 이 물음은 국가배상의 법정 요건과 취소의 이유를 서로 바꾸지 않는다는 전제 위에 놓인다.
그 물음에 대한 판례는 「공무원이 법령에서 부과된 직무상 의무를 위반한 것을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우에 제3자에게 손해배상청구권이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반행위와 제3자의 손해 사이에 상당인과관계가 있어야 하고, 상당인과관계의 유무를 판단할 때 일반적인 결과발생의 개연성은 물론 직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다」고 밝혔다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결). 여기서 주체는 법령에서 직무상 의무를 부과받은 공무원이고, 행위는 그 의무의 위반이며, 제3자는 그 위반을 계기로 손해를 입은 사람이다.
상당인과관계는 의무 위반과 손해 사이의 시간적 선후나 사실적 연결만으로 성립하지 않는다. 앞 문단이 요구한 종합적 고려에는 결과발생의 개연성에 더해 그 의무가 지키려는 이익의 범위, 즉 보호 목적도 포함된다. 이 절이 법령 위반과 손해를 하나로 묶지 않고 보호 목적을 따로 살피는 이유가 여기에 있다. 같은 위반이라도 무엇을 막으려는 규칙이었는지에 따라 그 손해가 규칙이 보호하려던 범위에 드는지 여부가 갈린다. 그 범위에 들지 않는 손해는 위반이 있었다 해도 배상책임의 인과관계 요건을 채우지 못한다.
다만 규칙의 공익 목적이 앞세워져 실제 피해 보호가 줄어들 수 있다는 반론은 무겁다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다는 점에서, 위법한 행정이 남긴 손실이 피해자에게 그대로 남을 위험도 있다. 판례는 위반을 계기로 손해가 생겼다는 사정만으로 상당인과관계를 인정하지 않고, 그 법령의 목적이 사회 구성원 개인의 이익과 안전을 보호하기 위한 것인지, 아니면 단순히 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것인지를 구별한다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결). 반론이 지적한 보호 공백은 이 구별이 남기는 불리한 부분이다.
이 장면에서 처분이 취소되었다는 사실은 취소의 이유를 말할 뿐, 직무상 의무의 보호 목적까지 확정하지 않는다. A가 입은 비용이 그 위반된 규칙이 지키려던 개인의 안전·이익에 속하는 손해인지, 그리고 그 위반과 손해 사이의 상당인과관계가 인정되는지는 이 장면만으로 판단할 수 없다. 이 절은 그 손해가 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론을 고친다는 조건을 별도로 두고 있으나, 지금 장면에는 그 확인이 없다. 따라서 위법과 손해의 존재만으로 인과관계가 충분하다고 단정할 수 없다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 법령 위반과 손해가 함께 있어도, 직무상 의무가 지키려는 이익의 범위에 그 손해가 드는지가 상당인과관계 판단에 함께 놓인다는 것이다. 반대로 처분의 취소만으로 그 뒤의 모든 비용이 곧바로 국가배상으로 이어진다는 결론은 허용되지 않는다. 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계가 인정되지 않는다면 배상책임은 성립하지 않는다. 취소의 이유와 배상의 요건이 서로 다르다는 구분도 여기서 유지된다.
2.8The Scope This Section Undertakes
앞 단계에서 법령 위반과 손해가 함께 있어도 인과관계 판단이 따로 남는다고 확인한 뒤, 이제 물음은 그 판단이 무엇을 가려보는지로 옮겨간다. 취소는 처분의 위법을 확인한 것이지만 그것만으로 청구할 비용의 범위가 정해지는 것은 아니다. 법령 위반과 손해가 함께 있으면 인과관계도 충분한가? 이 물음에 답하려면 위반된 규칙이 지키려던 이익을 먼저 밝혀야 한다.
대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결의 판결요지 [1]은 공무원의 직무상 의무 위반과 제3자의 손해 사이에 상당인과관계가 있어야 한다고 전제한다. 그러면서 상당인과관계의 유무를 판단할 때 직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적을 종합적으로 고려하여야 한다고 적는다. 여기서 직무상 의무란 법령이 공무원에게 지우는 임무를, 제3자란 그 공무원과 직접 계약하지 않은 사람을 가리킨다. 같은 요지는 그 목적에 관해 "사회 구성원 개인의 이익과 안전을 보호하기 위한 것이 아니고 단순히 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이라면" 상당인과관계가 있다고 할 수 없다고 한정한다 (대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결).
위 문언은 상당인과관계 판단 안에서 보호 목적을 가려보는 절차를 열어둔다. 보호 목적이란 직무상 의무가 지키려는 이익의 범위를 뜻한다. 이 정의에 따라 두 단계가 갈린다. 먼저 손해가 공무원의 의무 위반을 계기로 생겼는지를 보고, 이어서 그 의무가 막으려던 손해에 해당하는지를 대조한다. 전자만으로는 후자의 대조를 대신하지 못한다. 처분이 취소되었다는 사실은 처분이 위법하다는 뜻이지, 취소 뒤에 든 모든 비용이 그 위법이 막으려던 손해라는 뜻은 아니다. 따라서 법령 위반과 손해가 함께 있어도 인과관계가 충분한 것은 아니며, 보호 대상 손해의 범위가 따로 확인되어야 한다.
규칙의 공익 목적을 앞세우면 실제 피해자가 보호받는 폭이 줄어들 수 있다는 반론이 있다. 내부 질서를 지키라는 지시가 어겨져 개인이 다치거나 재산을 잃었는데도, 그 지시가 개인을 위한 것이 아니었다는 이유만으로 배상이 막히면 손해가 피해자에게 남는다. 게다가 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어려운 상황이라면 보호 목적의 판단 자체도 피해자에게 불리하게 작용한다. 이 점을 인정하면서도 내부 행정질서 규정 위반만으로 모든 개인 손해의 책임을 인정할 수는 없다. 담당 경계는 "그 의무가 지키려던 이익의 범위"이며, 그 범위 밖의 손해까지 책임지우는 것은 이 절의 답이 아니다. 불리한 점은 지워지지 않지만, 범위의 한정은 유지된다.
합성 장면에서 이 물음에 해당하는 사실은 처분의 취소와 그 뒤의 비용 청구·구상뿐이다. 국가배상의 법정 요건은 직무상 고의·과실, 법령 위반, 타인의 손해이며, 기록으로 확인할 항목은 직무, 보호 법규, 과실 또는 시설 하자, 손해, 인과관계, 보상과 예외 지위로 정해졌다. 장면에는 연도나 금액이 정해져 있지 않다. 따라서 취소된 처분을 내기 전에 지켜야 할 규정이 어떤 이익을 보호하는 규정인지, A가 청구하는 비용이 그 보호 이익의 범위에 드는지는 이 장면만으로 확정할 수 없다. 자료가 없는 자리는 미확정으로 남는다. 법적 통로가 열렸다는 말은 배상 청구의 요건을 따져볼 수 있다는 뜻이지 실제 지급이 이뤄졌다는 뜻이 아니다.
이 절이 허용하는 결론은 위법과 손해가 함께 있는 경우에도 보호 목적을 대조해 보라는 것이고, 허용하지 않는 것은 위반된 규칙의 목적을 살피지 않고 비용 전체를 책임지우는 것이다. 직무상 의무가 지키려는 이익의 범위를 밝히는 일이 이 절의 몫이다. 내부 행정질서 규정 위반만으로 모든 개인 손해의 책임을 인정하는 쪽으로 나아가면 안 된다. 이 물음과 이웃한 다른 물음은 이번 절의 범위 밖이다.
2.9Application of the Text of the Provisions and the Holdings of Precedents
앞에서는 법령 위반과 손해가 함께 있으면 인과관계도 충분한가를 물었고, 이제 같은 절의 다음 물음으로 넘어간다. 처분이 취소되었다는 사실만으로 그 뒤의 비용이 모두 배상 대상이 되는지는 다른 문제다. 이 물음은 해당 원문의 문언이 위법 공권력으로 인한 손해의 배상에 어떻게 적용되는지에 한정된다. (대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결)
그 문언은 "공무원이 법령에서 부과된 직무상 의무를 위반한 것을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우"에 손해배상청구권이 인정되기 위한 조건을 말한다. (대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결) 여기서 주체는 법령에서 직무상 의무를 부과받은 공무원이고, 행위는 그 의무의 위반이며, 조건은 위반을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우다. 문언은 이 세 요소를 전제로 삼아 판단을 시작한다. 조문의 다른 쟁점이나 사건의 세부 사실은 이 문언의 적용 범위 밖에 있다. 따라서 이 문언이 가리키는 것은 위반과 손해의 존재를 넘어선 단계의 판단 기준이다.
문언은 이어서 상당인과관계를 요구하고, 그 유무를 판단할 때 일반적인 결과발생의 개연성뿐 아니라 "직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다"고 적는다. (대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결) 여기서 보호 목적은 직무상 의무가 지키려는 이익의 범위를 뜻한다. 위반 행위와 손해가 함께 확인되었더라도, 상당인과관계는 별도로 판단해야 하며 그 판단에 법령의 보호 목적이 포함된다. 문언은 공무원에게 직무상 의무를 부과한 법령의 목적이 "사회 구성원 개인의 이익과 안전을 보호하기 위한 것이 아니고 단순히 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이라면" 상당인과관계가 없다고 못박는다. (대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결) 즉 위반이 손해를 계기로 삼았다는 사정만으로 배상 책임이 성립하지 않는다. 취소의 이유와 배상의 법정 요건을 구별한 전 단계의 틀에서, 이 문언은 인과관계 판단에 보호 목적을 끌어들이는 역할을 맡는다.
규칙의 공익 목적을 앞세우면 실제 피해 보호가 줄어들 수 있다는 반론이 가장 강하게 겨냥하는 손실은 이 지점이다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면, 위법한 행정의 손실이 그대로 피해자에게 남는다. 처분이 취소될 정도로 잘못이 드러났는데도 내부 규율 목적이라는 이유만으로 배상이 막히면, 피해자는 비용을 스스로 감당할 수밖에 없다. 반론은 이 불이익을 책임 범위의 공정성 문제로 제기한다. (대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결) 해당 문언은 보호 목적이 개인의 이익과 안전에 있지 않은 경우 상당인과관계를 부정하며, 그 부정은 위반과 손해의 동시 존재로 지워지지 않는다. 반론이 지적한 보호의 공백은 남지만, 그 공백을 메우는 판단은 이 문언의 적용 밖에 있다.
합성 장면에서 확인된 사실은 원고 A는 처분이 취소되었고, 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 점이다. 이 장면으로는 위반된 규칙이 개인의 이익과 안전을 보호하기 위한 것인지, 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것인지 정해지지 않았다. 해당 문언은 직무상 의무를 부과한 법령의 목적을 판단 요소로 삼으므로, 이 항목이 비어 있으면 상당인과관계의 유무를 확정할 수 없다. 다만 판정 기록은 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위를 다룬다. 합성 장면에 없는 연도·금액·기산일과 판결 결과는 설정하지 않았으므로, 이 장면은 승패나 회수 성과를 말해주지 않는다. 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론을 고친다는 조건은 이 절의 보상 대상 판정에 속하는 경우에만 작동한다.
이 절이 허용하는 결론은, 해당 원문 문언만 위법 공권력으로 인한 손해의 배상의 판정 근거로 삼고, 그 범위 안에서 직무상 의무의 보호 목적과 개인의 안전·이익 보호 여부를 상당인과관계 판단에 연결한다는 것이다. 허용되지 않는 결론은 보호 목적이 개인 보호에 있지 않다는 사정을 확인한 뒤에도 위반과 손해의 존재만으로 책임을 인정하는 방향이다. 취소의 이유만 있고 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 없는 경우는 미확정으로 남으며, 자료 부족이 곧 구제 불능을 뜻하지는 않는다. 다만 법적 통로가 열렸다는 사실을 실제 지급이나 회수의 성과로 바꾸어 서술하지 않는다.
2.10Fine Distinctions Within the Stage
처분 취소라는 위법의 확인과 손해의 나열만으로는 어떤 손해까지 배상의 범위에 들어가는지 가려지지 않는다. 위법 공권력으로 인한 손해의 배상 안에서 다시 나누어 판정할 부분은 무엇인가.
해당 판례는 직무상 의무의 위반을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우의 문언을 먼저 밝힌다. 해당 판례는 손해배상청구권이 인정되기 위하여 직무상 의무 위반행위와 제3자의 손해 사이에 상당인과관계가 있어야 한다고 본다. 상당인과관계의 유무는 일반적인 결과발생의 개연성뿐 아니라, 직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적과 가해행위의 태양 및 피해의 정도를 종합적으로 고려하여 판단한다. 여기서 말하는 목적은 바로 이 절에서 다루는 보호 목적, 즉 직무상 의무가 지키려는 이익의 범위이다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결).
그 문언은 보호 목적의 확인을 상당인과관계 판단 안의 하나의 요소로 두며, 그것만으로 책임의 새로운 단계를 만들어내지 않는다. 앞서 법령 위반과 손해가 함께 있으면 인과관계도 충분한지 나눈 데 이어, 이 절에서는 그 판단 안에서 세부 구분을 어떻게 나눌지 밝힌다. 작동하는 경우는 직무상 위법행위 또는 영조물 하자와 손해·인과관계 등 해당 책임 요건을 갖추고 법정 제한·예외를 적용한 경우이고, 막히는 경우는 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 해당 책임의 다른 필수 요건이 인정되지 않는 경우이다. 미확정인 경우는 취소 이유만 있고 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 없는 경우이다.
보호 목적을 내세우면 규칙의 공익 목적에 비추어 실제 피해 보호가 줄어들 수 있다는 반론이 나온다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다는 점에서, 위법한 행정의 손실이 결국 피해자에게 남는다는 불편 역시 뚜렷하다. 그러나 이 반론이 겨냥한 손실을 인정한다고 해도, 내부 행정질서 규정 위반만으로 모든 개인 손해의 책임을 인정할 수는 없다. 이 절의 결론은 위법과 손해의 공존에 멈추지 않고 보호 목적과 손해의 성격·인과관계의 대조까지 요구하며, 반론이 지적한 개인의 입증 곤란 자체를 소멸시키지도 않는다.
이 장면에서 원고 A는 처분이 취소되었다는 사실과 뒤이어 청구하려는 비용의 나열은, 보호 목적의 확인이라는 조건을 이미 충족한 것으로 볼 수 없다. 직무상 의무가 지키려는 이익이 해당 비용에 대응하는지를 가릴 자료가 장면에 없으므로 미확정인 경우에 머무른다. 만약 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론은 달라진다. 합성 장면에는 연도·금액·기산일이 없어 실제 지급 여부나 손해액은 판정할 수 없다.
이 절이 허용하는 것은 명시한 조건에 따른 세 구분의 적용이며, 위법만으로 곧 모든 손해의 책임을 인정하는 것도, 보호 목적의 확인을 새 요건으로 덧붙이는 것도 허용하지 않는다. 미확정으로 남은 항목은 그대로 두되, 좁은 결론은 이 조건부 구별에 머무른다.
2.11Synthesis of Effectiveness, Blockage, and Undetermination
이 장면에서 법령 위반과 손해가 함께 있으면 인과관계도 충분한지, 그리고 위법 공권력으로 인한 손해의 배상이 실효로 열리는지 막히는지, 혹은 미확정으로 남는지를 어떻게 나누어 판단할 것인가가 지금의 물음이다.
대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결의 문언은 “공무원의 직무상 의무 위반행위와 제3자의 손해 사이에 상당인과관계가 있어야 하고” 상당인과관계를 판단할 때 “직무상 의무를 부과한 법령 기타 행동규범의 목적” 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 제시한다. 이 문언이 가리키는 주체는 법령에서 직무상 의무를 부과받은 공무원이고, 행위는 그 의무의 위반이며, 조건은 그 위반을 계기로 제3자가 손해를 입은 경우이다.
판례의 문언은 그 목적이 “사회 구성원 개인의 이익과 안전을 보호하기 위한 것이 아니고 단순히 공공일반의 이익이나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것이라면” 위반과 손해 사이에 상당인과관계가 있다고 할 수 없다고 본다. 이 근거가 이 절의 결론과 만나는 지점은 보호 목적의 확인이 인과관계 판단의 한 요소라는 점이다. 단순한 법령 위반의 확인과, 그 위반행위로 인해 개인의 손해를 법적으로 떠맡게 되는 책임 요건의 충족은 구별되는 두 단계이며, 취소의 이유가 성립한 것만으로 후자의 단계까지 자동으로 넘어가지 않는다.
기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 결국 피해자에게 남게 되고, 그 불이익은 가장 회피하기 어려운 쪽에 집중된다. 그 규정이 지키려는 이익의 범위가 개인의 이익·안전을 포함하지 않는다면 손해의 발생을 계기로 삼는다고 하여 곧바로 책임이 열리지 않으며, 반론이 강조하는 보호 공백은 이 경계 안에서 조건을 정확히 확인하는 방식으로 다룬다.
합성 장면에서 원고 A는 처분이 취소되었다는 사실은 취소의 이유가 있다는 것을 보여줄 뿐이고, 그 뒤의 모든 비용이 곧 보호 대상 손해인지, 그 손해와 직무상 의무 위반 사이의 상당인과관계가 인정되는지, 직무상 의무가 지키려는 이익이 개인의 이익과 안전인지까지는 장면만으로 확정되지 않는다. 이에 따라 위법이 확인되고 손해·인과관계 등 해당 책임 요건을 갖추어 법정 제한·예외를 적용할 수 있는 경우에 실효가 열리고, 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 다른 필수 요건이 인정되지 않으면 막히며, 취소 이유만 있고 손해와 보호 목적을 연결할 자료가 없으면 미확정으로 남는다.
따라서 처분의 취소가 배상의 문을 여는 것은 그 자체가 아니라 직무상 위법행위나 영조물 하자와 손해·인과관계 등 해당 책임 요건을 갖추고 법정 제한·예외를 적용한 경우에 한정된다. 위법의 확인만으로 보호 대상 손해나 인과관계가 따라오지 않으면 책임은 닫히고, 자료가 부족한 채로 남으면 구제 불능이 아니라 미확정으로 분류한다. 내부 행정질서의 위반만으로 모든 개인 손해의 책임을 인정하는 방식은 이 구별을 무너뜨리므로 취하지 않는다.
2.12Conclusion Carried Over to the Next Section
Having, in the preceding section, distinguished the operation, the blocking, and the undetermined aspects of liability for compensation, the analysis now examines what the conclusion of this section leaves to the next question. The scope to be addressed here is what place is occupied, in the assessment of liability, by the interests that the statute imposing a duty of office seeks to protect and by other factors considered alongside it.
The text that first set out that standard addresses the determination of adequate causation (proximate cause). Supreme Court Decision 2016Da268848 decided July 9, 2020 held that there must be adequate causation (proximate cause) between a public official's breach of a duty of office and the damage of a third party, and that, in determining its existence, one must comprehensively consider not only the general probability of the result's occurrence but also the purpose of the statute or other norm of conduct imposing the duty of office, the manner of the injurious act, and the extent of the harm. The core drawn by this text is the task of looking to the purpose of the norm.
According to the above text, if the purpose of the statute imposing the duty of office is not to protect the interests and safety of individual members of society, but merely to regulate the interests of the public at large or the internal order of administrative agencies, there is no adequate causation (proximate cause) (Supreme Court Decision 2016Da268848 decided July 9, 2020). Even where there is a violation of a statute, and even where there is damage, the reason why these two alone do not reach liability for compensation lies precisely in this distinction. Whether the safety and interests of individuals are protected enters as a standard of confirmation that satisfies one of the requirements of liability, and the author's application remains within this scope.
If the public-interest purpose of a rule is placed in the foreground, actual protection against harm may be diminished. The fact that it remains difficult for an individual to bring to light negligence within an agency also stands as it is. If the scope is widened on the mere circumstance that a violation and damage are both present, the line that determines how far liability extends disappears, and the result operates rather in the direction of drawing in damage that the rule has never protected.
Here too, the rescission of an administrative disposition and damages are separate stages, and damages do not follow merely from grounds for rescission. As to this claim, compensation operates only where the requirements of the relevant liability are met and the statutory limitations and exceptions are applied; if only unlawfulness is confirmed and damage within the scope of protection, causation, or any other essential requirement is not established, it is blocked.
The conclusions permitted by this section are limited. It confirms only that, where a violation of a statute and damage coexist, the protective purpose must be considered together, and that the inquiry whether the statute is one designed to safeguard the interests and safety of individuals takes its place. The conclusion of recognizing liability for all individual damage on the sole basis of a violation of a provision whose purpose is merely to regulate internal administrative order is not carried over by this section. Beyond this, the scope of actual damage or the establishment of a separate basis is not determined here. If the individual fault of the public official cannot be found, is compensation also impossible?