Summary
Liability for defects in the installation or management of public facilities is examined separately as to its statutory basis and the conditions under which loss arises.
3.1The Standard by Which the Path Opens
Damage caused by a dangerous facility must not be erased merely because the name of the person at fault is unavailable. The preceding section left only the point that the relevant decision linked the protective purpose of the official duty, and whether it protects an individual's safety and interests, to the determination of liability for compensation, and passed over the question. Plaintiff A, once the disposition was revoked, seeks to claim from the State B all ensuing costs. In this scene, the question now is whether, if no fault of an individual public official can be found, compensation itself becomes impossible, or whether another route remains. And unless the criteria for opening that route are made clear, any claim will be turned back at the first threshold.
Article 5 (1) of the State Compensation Act provides that where damage is caused to another by reason of a defect in the installation or management of roads, rivers, or other public structures, the State or a local government shall compensate for that damage, and that in such cases the proviso to Article 2 (1), Article 3, and Article 3-2 shall apply mutatis mutandis (Article 5 of the State Compensation Act). This text specifies the subject of liability as the State or a local government, the cause of liability as a defect in the installation or management of a public structure, and that ground and the fault of an individual public official as separate items.
For this reason, the determination of liability for compensation follows a procedure that confirms two things separately. First, whether the requirements of the liability in question, such as damage and causation, are satisfied; and second, after applying statutory limitations and exceptions, whether the required performance, parties, and conditions are specified in the claim and whether the right in the chosen action can be defended. A defect in a public structure means a statutory defect in the installation or management of a public facility, and the point that this constitutes a separate ground of liability distinct from an individual's fault supports the foregoing standard of determination. Here, 'defect in a public structure' does not encompass any broader defect beyond the foregoing definition. However, where there is only a ground for revocation and the damage within the scope of protection and causation, or another essential requirement of the liability in question, is not established, this route is blocked.
There is a considerable risk of attributing every facility accident to a defect. Equally weighty is the point that, if an individual finds it difficult to expose fault within an agency, the loss left by unlawful administration remains with the victim. Yet a defect in installation or management cannot be confirmed on the mere occurrence of an accident. The fact that an accident occurred and the determination that a statutory defect existed are distinct matters, and a method that draws the latter directly from the former results in neglecting the requirements of Article 5 (1). Nor does it lighten the difficulty of proof and the burden of loss pointed out by the counterargument; accordingly, without concealing this disadvantage, it holds its place at the determination of the requirements.
In the synthetic scene, Plaintiff A seeks only to claim from the State B the costs arising after the disposition was revoked; it does not specify what facility and what defect are at issue, what the ground for revocation of disposition was, or what the scope and basis of calculation of the damage are. On records of this kind alone, one cannot determine which of the ground of unlawful act in the performance of duty and the ground of defect in a public structure has been satisfied, nor whether damage and causation have been confirmed. Accordingly, in this scene neither the confirmation of a defect in the installation or management of a facility from the mere fact that an accident or a revocation of disposition occurred, nor, conversely, the closing of the door to compensation merely because no fault of an individual has been disclosed, can stand. Items left undetermined are not filled in but remain as they are.
What this section permits is the judgment that the entrance to this relief opens where, after separately examining the distinct statutory ground of defect in a public structure and the ground of unlawful act in the performance of duty, and passing through the requirements of the liability in question and the statutory limitations and exceptions, the performance, parties, and conditions specified in the claim can be defended. What it does not permit is the conclusion that all routes to compensation are blocked merely because no fault of an individual could be specified; nor, on the other side, does it permit the conclusion that a defect in the facility is confirmed from the mere occurrence of an accident. As to whether, where the matter is subject to compensation, all claims for compensation of bereaved family members are likewise excluded, only the condition is noted in advance that, if the independent emotional harm of bereaved family members who are statutory beneficiaries is confirmed, the conclusion that excluded everything solely on the basis of the old limiting provision will be corrected.
3.2The Conditions That Block Relief
If no fault of an individual public official can be found, is compensation also impossible? What conditions block a claim for compensation? In this scene, the premise that compensation follows from revocation alone is not settled.
Liability for a defect in the installation or management of a public structure is examined separately as to its statutory ground and the conditions under which damage arises. Article 5 of the State Compensation Act provides that "(1) Where damage is caused to another by reason of a defect in the installation or management of roads, rivers, or other public structures," the State or a local government shall compensate. This text defines the subject as the State or a local government, the act as the installation or management of a public structure, and the condition as a defect and the resulting damage to another.
The requirements demanded by this text must be distinguished from the linkage of the protective purpose treated at the previous stage. A defect in a public structure means a statutory defect in the installation or management of a public facility, and the author examines this defect and the occurrence of damage separately. Where damage and causation or another essential requirement of the liability in question is not established, if even one of the statutory requirements is not met, the route of a claim for compensation is closed. This determination holds even where no fault of an individual can be specified.
There is a risk of attributing every facility accident to a defect. The point that, if an individual finds it difficult to expose fault within an agency, the loss of unlawful administration remains with the victim is the substance that the counterargument targets. Yet a defect in installation or management cannot be confirmed on the mere occurrence of an accident. Since a defect is a statutory defect in the installation or management of a public facility, a defect cannot be found established from the result of an accident alone; where only unlawfulness is confirmed, the damage within the scope of protection and causation or another essential requirement must be established together for this stage to open.
The mere fact that plaintiff A's disposition was revoked does not permit determination of the individual requirements of liability for a defect in a public structure. Where there is only a ground for revocation and no material linking the damage to the protective purpose of the official duty, the determination of liability for compensation remains undetermined. A lack of material is not immediately an impossibility of relief, and if the independent emotional harm of bereaved family members who are statutory beneficiaries is confirmed, the conclusion that excluded everything solely on the basis of the old limiting provision will be corrected.
The conclusion permitted is the distinction that unlawfulness alone is insufficient; what is not permitted is the presumption that, because there was an accident, there was a defect and compensation is possible. Where only unlawfulness is confirmed and the damage within the scope of protection and causation or another essential requirement of the liability in question is not established, if even one of the statutory requirements is not met, the route of a claim for compensation is closed. This determination differs from the revocation determination and the compensation determination in that it does not stop at the failure to find fault of an individual but surveys the statutory requirements as a whole.
3.3The Boundary That Remains When There Is No Data
In this scene, where only the ground for revocation of disposition exists and there is no material linking the damage to the protective purpose of the official duty, the question now is whether a claim for compensation can be blocked in its entirety on account of the failure to find fault of an individual public official. Where the threshold of determination is to be placed must be settled at this point.
The statutory provision provides: "(1) Where damage is caused to another by reason of a defect in the installation or management of roads, rivers, or other public structures, the State or a local government shall compensate for that damage." (Article 5 of the State Compensation Act). The subject this text selects is the State or a local government; the act it requires is the installation or management of a public facility; and the condition is that the defect caused damage to another. Here, a defect in a public structure means a statutory defect in the installation or management of a public facility.
The point that the foregoing statutory provision directly places liability on the State or a local government bears directly on how to proceed when no fault of an individual can be found. State liability for compensation is determined on the basis of records concerning duty, protective statutes, fault or facility defect, damage, causation, and the status of compensation and exception. Yet where there is no material linking the damage to the protective purpose of the official duty, the materials of determination themselves remain unspecified. This state must be distinguished from an impossibility arising where a requirement is plainly wanting so that the liability cannot be established. If the former is a lack of records, the latter is a lack of a requirement; and this section leaves the former undetermined.
The point that, if an individual finds it difficult to expose fault within an agency, the loss of unlawful administration remains with the victim prevents the practical disadvantage this distinction entails from being overlooked. Even so, the limit this section observes is clear. The circumstance that a victim finds it difficult to gather material is no ground for making light of the damage; but neither does it proceed to a determination that turns the mere fact of an accident into an acknowledgment of a statutory defect.
In the scene where plaintiff A, once the disposition was revoked, seeks to claim from the State B all ensuing costs, the fact corresponding to this question is one thing alone: the absence of material. What kind of damage the costs that followed the revocation of disposition represent, and how that damage is connected to the defect in the facility or the official duty, is not contained in this scene. Accordingly, it can neither be confirmed as a defect in the facility nor asserted as an impossibility for want of a requirement. If the independent emotional harm of bereaved family members who are statutory beneficiaries is confirmed, the conclusion that excluded everything solely on the basis of the old limiting provision will be corrected. Whether such confirmation has occurred, however, is not determined in this scene and remains undetermined.
The conclusion this section permits is that, where there is only a ground for revocation and no material linking the damage to the protective purpose of the official duty, the matter on which the materials of determination remain unspecified is distinguished from an impossibility and left undetermined. The conclusions it does not permit are the route of immediately recognizing a defect in a public structure because there was an accident, and the categorical assertion that compensation is impossible because no fault of an individual was found. This boundary neither converts a lack of material into an impossibility of relief nor hastens the confirmation of the requirements.
3.4The Records Needed for Determination
That conclusion is summarized as having linked the protective purpose of the official duty, and whether it protects an individual's safety and interests, to the determination of liability for compensation. The question remaining this time is, in a state where no fault of an individual has been found, with what records and at which stage the determination is to be made. No year or amount is fixed in the scene. Only the material recorded under duty, protective statutes, fault or facility defect, damage, causation, and the status of compensation and exception serves as the material of determination.
To examine the statutory ground on the public-facility side, the relevant text is first read. Article 5 (1) of the State Compensation Act provides: "(1) Where damage is caused to another by reason of a defect in the installation or management of roads, rivers, or other public structures, the State or a local government shall compensate for that damage." The subject indicated by this text is the State or a local government; the act is the installation or management of a public structure; and the condition is that damage was caused to another by reason of a defect in that regard. The same Article adds that in such cases the proviso to Article 2 (1), Article 3, and Article 3-2 shall apply mutatis mutandis.
Read together with the conclusion of this section, this text limits the materials for stage determination. What is used for determination are the protective statutes of the official duty, an individual's fault or the facility's defect, damage, causation, and records concerning the status of compensation and exception. Here, a facility defect means a statutory defect in the installation or management of a public facility. This definition does not overlap with the determination of an individual's fault. The former deals with the defect of the facility itself; the latter with the wrong of the person in charge. The stage determination is made only on the fixed records, and absent records are not filled in by inference. The mere circumstance that no individual's name could be found cannot skip the stage of liability for a defect or render those records null.
The counterargument points out concretely the loss in this direction. If an individual finds it difficult to expose fault within an agency, the loss of unlawful administration remains with the victim. Where the victim cannot access the path of internal decision-making, requiring fault of an individual raises the threshold of relief in substance. This disadvantage, however, is the value that the counterargument targets, and it does not lead to the determination that an accident is itself a defect. Confirmation separately requires material showing that a statutory defect existed in the installation or management of the facility in question. This answer does not erase the victim's position that fault of an individual is difficult to find, while closing off the route of drawing the existence of a defect from the accident itself.
What is confirmed in this scene is only the revocation of the disposition and the intention to claim the ensuing costs. The fact that the disposition was revoked is closer to a confirmation of unlawfulness and is not a record that there was a defect in the installation or management of a facility. The scene contains no material on the type of facility, the method of installation, the state of management, the items and amounts of damage, or the linking of causation. Nor is it recorded what the ground for the revocation was, or how that ground connects the protective purpose of the official duty with an individual's safety and interests. Accordingly, on this scene alone it cannot be determined whether the stage of a defect in a public structure has been reached. What is fixed, however, is the items of the records to be used for determination. All that remains is to confirm whether the material under duty, protective statutes, fault or facility defect, damage, causation, and the status of compensation and exception has been furnished item by item. Items not confirmed remain undetermined.
The conclusion this section permits is that, even where no fault of an individual has been found, the stage of facility defect is examined separately, and that determination is made only on the records concerning the foregoing items. The conclusions it does not permit are treating a defect as having existed at once because an accident occurred, or treating relief as impossible at once because there is no record. Where there is only a ground for revocation and no material linking the damage to the protective purpose of the official duty, the matter remains undetermined. A lack of material is undetermined and is not immediately an impossibility of relief. The state in which a legal route is open must not be read as being converted into the result of actual payment or delivery.
3.5Circumstances That Change the Decision
그 한 문장은 해당 판례가 직무상 의무의 보호 목적과 개인의 안전·이익 보호 여부를 배상책임 판단에 연결한다는 내용이었다. 그런 전제 아래 지금 놓인 장면은 원고 A가 처분이 취소된 뒤 발생한 모든 비용을 국가 B에게 청구하려는 상황이다. 공무원 개인의 잘못을 못 찾으면 배상도 불가능한가, 그리고 어떤 변경이 기존 단계 판정을 뒤집는가가 남은 물음이다.
국가배상법 제5조 제1항은 이렇게 적는다. 「도로·하천, 그 밖의 공공의 영조물의 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가나 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다.」 이 문언에서 책임의 주체는 국가나 지방자치단체이고, 대상은 도로·하천 등 공공의 영조물이며, 조건은 설치나 관리에 하자가 있어 타인에게 손해가 발생한 때이다. 결국 공무원 개인의 과실 이름을 찾지 못해도 시설의 하자라는 별도 근거가 성립할 수 있다.
위 문언은 책임 주체로 국가나 지방자치단체를 지정하고, 손해 발생을 별도의 요건으로 둔다. 이 구분은 개인의 잘못을 묻는 단계와 시설의 법정 결함을 묻는 단계가 서로 다른 판단을 요구하기 때문에 중요하다. 공공 영조물의 설치·관리 하자 책임은 그 법정 근거와 손해 발생 조건을 별도로 검토해야 하며, 그 검토가 끝난 뒤에야 배상 여부가 갈린다. 다만 사고가 발생했다는 사실 하나로 설치·관리의 하자를 곧바로 확정할 수는 없다. 하자와 손해가 모두 확인되고 그 사이의 연결까지 설명되어야 한다.
가장 강한 반론은 이런 데서 겨냥한다. 관리 주체가 매번 시설 결함의 책임을 지게 되면, 관리 예산과 점검 부담이 눈에 띄게 늘고 사고의 원인이 흔들리는 경우까지 시설 책임에 묶이게 될지 모른다. 이런 불편과 부담은 사라지지 않지만, 그렇다고 잘못한 사람의 이름이 없다는 이유로 위험한 시설이 만든 손해까지 지워서는 안 된다. 반론의 부담은 그대로 남겨둔 채, 사고 발생만으로 설치·관리 하자를 확정할 수는 없다는 경계는 지켜진다.
합성 장면에서 확인되는 사실은 원고 A가 처분 취소 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 것뿐이다. 장면은 시설의 설치·관리 하자나 그 하자로 인한 손해가 있었는지를 말하지 않으며, 위법 공권력으로 인한 손해의 배상 단계에 필요한 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위의 기록도 함께 두지 않았다. 이 시점에서 취소된 처분과 청구하는 비용 사이의 연결, 그리고 보호 대상 손해에 해당하는지 여부는 미확정으로 남는다. 미확정이라는 상태는 곧 구제 불능을 뜻하지 않는다.
정리하면, 공무원 개인의 잘못을 찾지 못했다는 사실만으로 배상을 전부 막을 수는 없다. 공공 영조물의 설치·관리 하자라는 별도 근거가 확인되면 그 틀에서 손해와 요건을 따로 살핀다. 사고 발생만으로 설치·관리 하자를 확정할 수 없으며, 그 경계 안에서만 이 판단이 작동한다.
3.6The Strongest Counterargument and the Answer
이 동기는 공공 영조물의 설치·관리 하자 책임을 별도의 법정 근거로 세워야 할 이유를 설명한다. 그러나 이 절의 물음은 시설이 만든 손해를 전부 그 책임에 실을 수 있는지에 있다. 그렇더라도 사고 발생만으로 설치·관리 하자를 확정할 수는 없다.
국가배상법 제5조는 “① 도로·하천, 그 밖의 공공의 영조물의 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가나 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다.”고 정한다. 여기서 주체는 국가나 지방자치단체이고, 행위는 공공 영조물의 설치 또는 관리이다. 조건은 그 둘에 법정 결함이 있어 타인에게 손해가 발생한 경우이다. 영조물 하자는 이 문언에 따라 공공시설의 설치 또는 관리에 관한 법정 결함을 뜻한다.
이 문언은 사고 사실과 하자 판단을 나누어 검토하도록 요구한다. 전자는 타인에게 손해가 발생했는지이고, 후자는 설치나 관리에 하자가 있었는지이다. 조문이 두 요소를 모두 전제하므로 사고 발생만으로 후자를 확정할 수는 없다. 사고가 있었더라도 법정 결함이 입증되지 않으면 이 책임의 요건은 갖추어지지 않았다.
반론은 손실의 분배가 겨냥한 가치에 있다. 시설의 결함에 관한 자료는 관리 기관 안에 모여 있고, 피해자는 사고의 결과만을 알 뿐 그 내역을 알지 못할 수 있다. 이 불이익은 사라지지 않는다. 그래도 사고 발생만으로 설치·관리 하자를 확정할 수는 없다. 밝히기 어려운 사정이 요건을 정하는 법정 문언을 대신하지 않기 때문이다.
합성 장면에서는 원고 A가 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 사실만이 놓여 있다. 여기에는 공공 영조물의 설치나 관리에 관한 결함의 기록도, 타인에게 발생한 손해의 내역도 담겨 있지 않다. 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위가 판단 기록의 항목이지만, 장면은 그 항목을 채운 자료를 주지 않는다. 취소 사유만으로 시설의 하자를 판단할 수는 없다. 위법 공권력으로 인한 손해의 배상 단계에서 필요한 자료가 더 있다.
이 절이 허용하는 것은 사고 자체만으로 하자를 적극 확정하지 않는 태도이고, 허용하지 않는 것은 그 때문에 모든 시설 손해를 지워 버리는 해석이다. 하자 책임의 법정 근거와 손해 발생 조건은 각자 검토의 대상으로 남는다. 자료가 없는 항목은 미확정으로 둔다.
3.7The Link to the Application and the Dispositive Part
원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 하는 장면에서, 책임의 근거를 담당자 개인의 과실에서만 찾을 수 있는지가 문제이다. 사고 발생만으로 설치·관리 하자를 확정할 수는 없다는 앞 절의 결론을 받아, 시설 자체의 결함 책임을 별도로 놓고 본다. 그 책임이 개인의 잘못을 찾지 못한 경우에도 성립할 수 있는지, 그리고 어느 조건 아래 성립하는지가 여기서 다룰 물음이다.
이 물음에 답할 문언이 국가배상법 제5조 제1항에 있다. 그 문언은 "도로·하천, 그 밖의 공공의 영조물의 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때"를 책임의 출발점으로 삼는다(국가배상법 제5조). 여기서 주체는 공공 영조물을 설치하거나 관리한 국가나 지방자치단체이고, 행위는 설치 또는 관리이며, 조건은 그에 관한 하자로 타인에게 손해가 발생한 때이다. 문언은 특정 공무원의 과실이 확인되었다는 조건을 함께 적지 않는다.
이 두 단계가 구별되는 까닭은, 시설에 결함이 있었다는 판단과 그 결함으로 손해가 발생했다는 판단이 서로 다른 사실을 요구하기 때문이다. 전자를 확정했다고 후자가 곧 따라오지 않고, 후자의 자료가 없다고 전자가 없는 것도 아니다. 개인의 잘못을 특정하지 못한 경우에도 시설의 결함과 그로 인한 손해는 별도로 다룰 수 있다.
다만 이 길에는 강한 반론이 있다. 시설 사고를 모두 하자로 돌릴 위험이 있다는 지적이며, 이는 사고가 난 모든 시설에 결함 책임을 지우면 시설 운영에 과도한 부담이 남고 안전 투자와 유지보수의 판단이 위축된다는 손실과 불편을 겨냥한다. 이 비판은 지우지 않고 남겨 두어야 한다. 사고가 있었다는 사실만으로 시설에 법정 결함이 있었다고 단정하지 않는 한, 위험은 그 책임의 요건과 조건을 따져 구별하는 방식으로 다룬다.
합성 장면으로 돌아오면, 원고 A는 처분이 취소된 뒤의 비용을 모두 국가 B에게 청구하려는 것이 확인된 사실이다. 이 장면만으로는 시설의 설치나 관리에 결함이 있었다는 사실, 그리고 그 결함이 손해를 일으켰다는 인과관계가 확인되어 있지 않다. 따라서 사고 발생만으로 설치·관리 하자를 확정할 수는 없다는 기준에 비추어 보면, 영조물 하자 책임은 지금 자료로 확정되지 않는다. 사고 발생만으로 하자를 확정하면 이 기준을 넘는다. 위법한 처분이 있었다는 사실도 그 자체로는 시설 하자를 채우지 못하며, 취소된 뒤의 비용이 모두 보호 대상 손해인지도 별도로 확인할 자료가 없다.
이 절이 허용하는 것은 공무원 개인의 잘못을 찾지 못했다는 이유만으로 배상의 문이 닫혔다고 말하지 않는 것이다. 공공 영조물의 설치·관리 하자 책임은 별도의 법정 근거에 서 있으며, 그 책임은 하자·손해·인과관계 등 해당 요건을 갖추고 법정 제한·예외를 적용한 경우에 성립한다. 반대로 허용하지 않는 것은 사고가 난 곳마다 하자를 확정하고, 처분이 취소되었다는 사실만으로 뒤의 모든 비용을 배상으로 옮기는 결론이다. 이 선을 지나면 앞의 기준을 넘어선다.
3.8The Scope This Section Undertakes
앞의 단계가 직무상 의무의 보호 목적과 개인의 안전·이익 보호 여부를 배상책임 판단에 연결한 뒤에도, 공무원 개인의 잘못을 특정하지 못한 경우의 처리는 별도로 남는다. 원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 하는 장면에서, 이 자리가 묻는 것은 개인의 잘못과 무관하게 성립할 수 있는 다른 책임 근거가 있는가와, 그 근거가 이 절에서 어느 범위까지 다루어지는가이다.
국가배상법 제5조 제1항은 "도로·하천, 그 밖의 공공의 영조물의 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가나 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다"고 정하고, 이어서 준용되는 조문들을 함께 명시한다(국가배상법 제5조). 이 문언은 책임의 주체를 국가나 지방자치단체로, 행위의 대상은 영조물의 설치 또는 관리로, 성립 조건은 하자로 인한 타인의 손해 발생으로 각각 가리킨다.
이 문언이 개인의 직무상 과실을 요건으로 삼지 않는 이상, 공무원 개인의 잘못을 못 찾으면 배상도 불가능한가라는 물음에 곧바로 그렇다고 답할 수는 없다. 앞 단계가 다룬 직무상 의무의 보호 목적은 책임의 방향을 가르는 판단이고, 영조물 하자는 공공시설의 설치 또는 관리에 관한 법정 결함이다. 전자는 특정한 공무원의 직무 수행에서 출발하지만, 후자는 시설 자체의 상태에서 출발한다. 두 경로는 근거와 요건이 서로 다르므로 하나의 부정이 다른 하나까지 지워버리면 안 된다.
이 구별에 대한 가장 강한 반론은, 시설 사고를 모두 하자로 돌릴 위험이 있다는 데 있다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다는 점이 그 바탕에 있다. 책임을 넓게 잡지 않으면 피해자가 남은 손해를 감수하고, 잡으면 어떤 사고라도 시설의 결함 탓으로 돌아간다. 그럼에도 앞의 답은 사고 발생만으로 설치·관리 하자를 확정할 수는 없다는 것이다. 하자는 설치 또는 관리에 관한 법정 결함이어야 하므로, 손해가 났다는 사실 하나만으로 그 결함까지 인정된 것은 아니다.
원고 A가 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려는 장면에서, 여기에 시설의 설치 또는 관리에 관한 결함이 있었다는 자료는 확인되어 있지 않다. 처분이 취소되었다는 사실도, 그 뒤에 비용이 발생했다는 점도, 영조물의 하자를 가리키지 않는다. 따라서 이 장면만으로는 공무원 개인의 잘못이나 시설 하자 중 어느 쪽 책임 요건이 갖추어졌는지 판정할 수 없다. 자료가 수집되지 않은 상태는 미확정이며 곧바로 구제 불능이 아니다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 개인의 잘못이 특정되지 않았다는 이유만으로 배상의 다른 경로까지 닫힌 것은 아니라는 점, 그리고 영조물 하자 책임은 그 법정 근거와 손해 발생 조건을 따로 검토해야 한다는 점이 그 범위이다. 이와 함께 허용되지 않는 결론도 분명하다. 사고가 났다는 사실만으로 설치·관리 하자를 확정하는 것, 개인의 책임을 찾지 못한 결과를 그대로 시설 책임의 인정으로 옮기는 것은 이 절이 정하지 않았다. 마찬가지로 지금까지의 자료만으로 어떤 당사자가 이길지, 어떤 금액이 얼마인지 정할 수 없다.
3.9Application of the Text of the Provisions and the Holdings of Precedents
앞 절에서 받은 전제는, 해당 판례가 직무상 의무의 보호 목적과 개인의 안전·이익 보호 여부를 배상책임 판단에 연결한다는 것이다. 공무원 개인의 잘못을 못 찾으면 배상도 불가능한가, 하는 물음은 이 구별에서 시작한다. 시설 자체가 만든 손해와 공무원의 잘못이 만든 손해는 근거가 다르므로, 개인의 이름을 찾지 못했다는 사정만으로 배상의 길이 닫혔다고 말할 수 없다. 이번 절은 그 법정 근거가 어디에 있는지를 문언에서 확인한다.
그 근거는 국가배상법 제5조에 있다. 이 문언이 가리키는 주체는 국가나 지방자치단체이고, 책임의 대상이 되는 행위는 공공의 영조물에 관한 도로·하천 등의 설치나 관리이며, 조건은 그 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해가 발생한 경우이다. 공무원 개인이 특정되어 있지 않더라도 이 문언은 손해의 발생과 시설의 하자를 근거로 배상의무자를 정하고 있다. 같은 항은 나머지 준용 관계를 둘 때도 시설의 하자와 손해를 앞에 놓는다.
이 문언과 앞 절의 결론을 이어 보면, 책임의 법정 근거를 먼저 확인하고 손해 발생 조건을 그에 맞춰 검토하는 두 단계가 구별되는 까닭이 드러난다. 시설의 하자에 관한 책임은 공무원 개인의 직무상 행위에 관한 책임과 다른 조문에 놓여 있으므로, 전자를 뒷받침하는 문언을 찾아 전자의 요건을 정하고, 뒤이어 손해가 하자 때문에 발생했는지를 따로 확인해야 한다. 두 단계를 한꺼번에 처리하면 근거의 문언에 맞는 손해인지 가려내지 못하게 된다. 이 구별은 새로운 요건을 더하는 일이 아니라 국가배상법 제5조가 이미 둔 근거와 손해 발생 조건을 각자의 자리에서 읽는 일에 가깝다. 따라서 결론은 이 문언에 근거해 시설 하자 책임의 법정 요건과 손해 발생 조건을 별도로 검토한다는 것이다.
그러나 가장 강한 반론은 시설 사고를 모두 하자로 돌릴 위험을 지적한다. 이 반론은 관리 기록이 기관 안에만 있고 그 안에서의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면, 위험한 시설이 만든 손해의 부담이 결국 피해자에게 남는다는 불안을 말한다. 이 불안을 지운다고 할 수는 없다. 개인의 잘못을 찾는 일은 어렵고, 시설의 결함을 따지는 일도 기관이 쥔 자료에 의존한다. 위험한 시설이 있었다는 사정, 사고가 났다는 사정만으로는 국가배상법 제5조가 정한 하자와 손해의 관계가 확인된 것이 아니며, 반론이 지적한 불리함은 그 검토의 어려움으로 남는다.
합성 장면에서 보면, 원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다. 이 장면에서 확인되는 사실은 처분이 취소되었다는 것과, A가 그 뒤의 비용을 B에게 청구하려 한다는 것뿐이다. 국가배상법 제5조가 정한 조건인 공공 영조물의 설치나 관리에 하자가 있어 타인에게 손해가 발생했다는 사실, 그 하자와 손해 사이의 연결, 이 비용이 그 하자 때문에 발생한 손해에 해당한다는 사실은 장면에서 정해져 있지 않다. 처분의 취소는 그 자체로 시설의 설치·관리 하자를 확정하는 것이 아니므로, 이 장면만으로는 해당 책임 요건이 갖추어졌는지 판단할 수 없다. 이 점은 미확정으로 남는다.
국가배상법 제5조의 문언이 뒷받침하는 것은, 공공 영조물의 설치·관리 하자 책임을 공무원 개인의 책임과 다른 법정 근거에서 찾고 그 손해 발생 조건을 따로 검토한다는 결론까지이다. 이 문언이 뒷받침하지 않는 것은, 사고가 났다는 사실만으로 시설의 하자를 확정하거나, 시설이 위험해 보였다는 사정만으로 국가나 지방자치단체의 배상의무를 인정한다는 결론이다. 법정 근거의 문언을 확인했다고 해서 해당 요건을 갖춘 손해와 인과관계까지 확인한 것은 아니며, 그 검토의 자료가 없으면 미확정으로 남는다. 영조물 하자는 이 판단에서 무엇을 뜻하는가?
3.10Fine Distinctions Within the Stage
공무원 개인의 잘못을 못 찾으면 배상도 불가능한가?라는 물음에 이어, 위법 공권력으로 인한 손해의 배상 단계 안에서 다시 나누어 판정할 부분은 무엇인지가 남는다. 이 물음은 손해가 이미 생겼다는 사실만으로 책임 요건이 모두 갖추어졌는지를 가르지 않는다는 점에서 시작한다. 그 대신 판정자는 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위라는 기록 항목을 순서대로 대조한다. 이 기록 항목은 점검할 자료의 종류를 정한 것이며, 실제 자료를 수집했다는 주장은 아니다.
이 물음에 해당하는 문언은 국가배상법 제5조이다. 해당 조항은 "① 도로·하천, 그 밖의 공공의 영조물의 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가나 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다."고 정한다. 이 문언이 가리키는 주체는 국가나 지방자치단체이고, 행위는 공공 영조물의 설치 또는 관리이며, 조건은 그에 관한 하자와 타인에게 발생한 손해이다. 같은 조항이 제2조제1항 단서, 제3조 및 제3조의2를 준용한다고 덧붙인 부분까지 이 절에서 따로 해설하지 않는다.
이 문언을 위법 공권력으로 인한 손해의 배상 안의 절차와 연결하면, 판정은 확인한 근거와 결론을 나란히 놓고 대조하는 방식으로 진행된다. 이 구분이 필요한 이유는, 한쪽에서는 행정행위의 위법이 확인되었고 다른 쪽에서는 시설 결함이 손해를 일으켰는지가 확인되지 않는 경우가 생기기 때문이다. 앞 절에서 직무상 의무의 보호 목적과 개인의 안전·이익 보호 여부를 배상책임 판단에 연결한다는 결론은, 바로 이런 두 확인 항목을 따로 두라는 뜻으로 이어받아 읽는다.
가장 강한 반론은 시설 사고를 모두 하자로 돌릴 위험이 있다는 점, 그리고 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다는 점에 있다. 이 반론은 처분이 취소된 뒤에도 피해자가 입은 비용이 그대로 남는 손실과, 그 원인을 기관 안에서 밝히기 어려운 불편을 함께 겨냥한다. 즉 하자라는 결함은 사고 자체가 아니라 법정 결함의 확인을 요구하는 것이므로, 반론이 지적한 불리한 지위가 남더라도 사고 발생만으로 요건이 갖추어졌다고 보지는 않는다.
합성 장면에서 이 물음에 해당하는 사실은 원고 A가 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 것뿐이다. 처분이 취소되었다는 점은 취소 이유가 있다는 것까지는 가리키지만, 위법 공권력으로 인한 손해의 배상에 필요한 손해와 인과관계, 그리고 영조물 하자라는 법정 결함까지 확인한 것은 아니다. 따라서 작동하는 경우는 직무상 위법행위 또는 영조물 하자와 손해·인과관계 등 해당 책임 요건을 갖추고 법정 제한·예외를 적용한 경우이고, 막히는 경우는 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 해당 책임의 다른 필수 요건이 인정되지 않는 경우이다. 이 장면의 처분 취소 사실만으로는 어느 쪽도 확정되지 않으므로, 이 절의 범위는 미확정으로 남는다. 여기서 더 나아간 판단은 장면 밖 사실을 보태는 일이 된다.
이 절이 허용하는 결론은 명시한 조건 안의 구별에 한정된다. 취소 이유만 있고 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 없는 경우는 미확정인 경우에 머무르며, 이를 배상 불능으로 확정한 것이나 배상 요건이 갖추어진 것으로 확정한 것이 모두 아니다.
3.11Synthesis of Effectiveness, Blockage, and Undetermination
그 물음에 대한 직전 판단이 이미 직무상 의무의 보호 목적을 배상책임의 축으로 삼았다면, 이번에는 그 판단을 세 갈래로 나누어 보아야 한다. 원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 하는 장면에서, 청구가 열리는지 막히는지 혹은 아직 정할 수 없는지가 쟁점이 된다.
국가배상법 제5조 제1항은 "도로·하천, 그 밖의 공공의 영조물의 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가나 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다"라고 정한다(국가배상법 제5조). 이 문언이 지정하는 주체는 국가나 지방자치단체이고, 행위는 공공 영조물의 설치 또는 관리이며, 조건은 그에 관한 하자와 타인에 대한 손해 발생이다.
이 문언은 손해를 입힌 시설의 결함을 별도의 책임 근거로 삼으며, 그로 인해 개인의 잘못을 특정하지 못해도 배상 청구의 길이 닫히지 않는다. 다만 청구가 실제로 열리는 것은 직무상 위법행위 또는 영조물 하자와 손해·인과관계 등 해당 책임 요건을 갖추고 법정 제한·예외를 적용한 경우에 한한다. 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 해당 책임의 다른 필수 요건이 인정되지 않으면 청구는 막힌다. 이런 구별이 필요한 까닭은, 법원이 처분의 위법을 확인한 것과 저자가 배상책임의 요건을 갖추었다고 판단한 것은 별개의 단계이기 때문이다.
실제로 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 그대로 피해자에게 남게 되므로, 시설 책임의 문을 넓게 두어야 한다는 점은 분명한 불이익이다. 사고가 있었다는 사실만으로 법정 결함을 인정하면 오히려 요건 없는 배상이 되어, 책임의 기준 자체가 무너진다. 그러므로 손해를 지우지 않는 길은 하자를 완화해 인정하는 데 있지 않고, 하자·손해·인과관계의 자료를 각각 모아 판단하는 데 있다.
원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려는 장면에서, 처분 취소 자체는 위법의 확인일 뿐 배상 요건의 충족이 아니다. 실제 자료가 모이지 않았으므로 이 장면만으로 배상의 개폐를 확정할 수 없다.
따라서 처분 취소의 확인과 배상 요건의 충족을 나란히 놓고, 시설에 관한 법정 결함은 사고 사실과 구분해 검토해야 한다. 이 절이 허용하는 결론은 위법만으로 배상이 열리거나 닫힌다고 단정하지 않는 데까지이고, 요건 충족 없이 보상을 확정하거나 요건 미비를 곧 구제 불능으로 단정하는 것은 허용하지 않는다. 자료가 모이지 않은 상태는 미확정이며 곧바로 구제 불능이 아니다.
3.12Conclusion Carried Over to the Next Section
그 결론은 해당 판례가 직무상 의무의 보호 목적과 개인의 안전·이익 보호 여부를 배상책임 판단에 연결한다는 것이었다. 그 전제 위에서 이번 절이 맡은 물음은 공무원 개인의 잘못을 못 찾으면 배상도 불가능한가 하는 것이다. 그리고 그 답을 다음 절에 무엇의 형태로 넘길지 함께 정해야 한다. 개인의 과실을 특정하지 못했다는 사정만으로 손해에 대한 별도 근거 검토까지 생략할 수 있는지가 쟁점이다.
국가배상법 제5조 제1항은 이렇게 정한다. "도로·하천, 그 밖의 공공의 영조물의 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가나 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다." 이 문언에서 배상의무 주체는 국가나 지방자치단체이고, 대상 행위는 공공 영조물의 설치나 관리이며, 조건은 그에 하자가 있어 타인에게 손해를 발생하게 한 것이다.
이 조문의 근거와 앞 절의 결론은 서로 다른 판단 단계를 이룬다. 전자는 시설 자체의 결함에서 출발해 국가나 지방자치단체의 책임을 묻고, 후자는 공무원 직무상 의무의 보호 목적과 개인의 안전·이익 보호 여부를 배상책임 판단에 연결한다. 두 단계는 출발점이 다르므로, 공무원 개인의 과실을 찾지 못했다는 사정이 곧 시설의 설치·관리 하자 책임까지 소멸시키는 것은 아니다. 다만 그 별도 검토가 곧 하자의 자동 확정을 뜻하지는 않는다.
가장 강한 반론은 시설 사고를 모두 하자로 돌릴 위험이 있다. 이 반론은 각 시설에 대해 재난 대응 체계와 유지관리 비용을 특정 수준으로 묶어 두는 것이 곤란해진다는 점, 그리고 사고만으로 시설 결함을 전제하면 정상적인 관리 범위 안의 위험까지 국가가 떠안게 된다는 불편을 겨냥한다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다는 손실 역시 이 반론에 담겨 있다. 이 답은 반론이 지적한 과잉 배상의 위험을 지우지 않으면서, 개인의 잘못을 못 찾았다는 사정만으로 시설 책임의 법정 근거 검토 자체를 건너뛰지도 않는다.
이 장면에서 확인할 수 있는 사실은 원고 A가 처분 취소를 계기로 국가 B에게 비용을 청구하려 한다는 것뿐이다. 청구 대상 비용이 위법 공권력으로 인한 손해인지, 아니면 공공시설의 설치 또는 관리에 관한 법정 결함이 만든 손해인지는 장면만으로 정해지지 않는다. 판단 기록은 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위의 종류를 적는 자리다. 취소 이유만 있고 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 없는 경우, 즉 해당 책임의 필수 요건이 확인되지 않은 사정은 미확정으로 남는다. 미확정은 자료 부족이며 곧바로 구제 불능이 아니다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 공무원 개인의 과실 특정이 실패했다는 사정만으로 공공 영조물 책임의 법정 근거를 검토하는 단계까지 포기할 수 없다는 것이다. 허용하지 않는 결론도 분명하다. 사고가 있었다는 사실만으로 설치·관리 하자를 확정하거나, 별도 근거의 검토만으로 곧바로 배상액의 산정이나 지급을 예정하는 것은 이 절의 밖이다. 보상 대상이면 유족의 모든 배상청구도 제한되는지는 여기서 확정하지 않는다. 보상 대상이면 유족의 모든 배상청구도 배제되는가?