Summary
This chapter distinguishes compensation paid to victims by the State and other public bodies from recourse against public officials who acted with intent or gross negligence.
5.1The Standard by Which the Path Opens
내부 책임을 묻는 기준을 피해자의 청구 문턱으로 옮기면 구제 범위가 달라진다. 군인 등 법정 제한을 서술할 때 현행 유족 자신의 정신적 고통에 대한 위자료 예외도 함께 남긴다. 이제 원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다. 피해자가 받는 배상과 국가가 되돌려 받는 돈은 같은 것인지, 그리고 이 구제의 통로가 어떤 기준에서 열리는지가 물음이다. 여기서 통로가 열린다는 말은 책임의 성립과 별개로, 그 손해를 국가에게 구할 수 있는 청구가 심리의 문에 들어가는지를 가리킨다. 처분 취소와 비용 지출만으로는 이 판단이 완성되지 않음을 먼저 분명히 둔다.
국가배상법 제2조 제1항은 “국가나 지방자치단체는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인(이하 “공무원”이라 한다)이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입히거나, 「자동차손해배상 보장법」에 따라 손해배상의 책임이 있을 때에는 이 법에 따라 그 손해를 배상하여야 한다.”라고 정한다(국가배상법 제2조). 이 문언이 정하는 주체는 국가나 지방자치단체이고, 행위자는 직무를 집행하는 공무원이며, 책임을 여는 행위는 고의 또는 과실에 의한 법령 위반이다. 이어서 손해와 그 책임의 귀속 조건이 함께 요구되므로, 문언만으로는 처분 취소 사실이 곧 배상 요건을 충족한 것으로 되지 않는다.
같은 조 제2항은 “제1항 본문의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 국가나 지방자치단체는 그 공무원에게 구상할 수 있다.”라고 선을 긋는다(국가배상법 제2조). 여기서 구상은 배상한 주체가 법정 요건 아래 책임자에게 상환을 구하는 것이며, 피해자 배상과는 급부의 방향이 반대다. 제1항이 국가에서 피해자로 향하는 배상이라면 제2항은 국가에서 공무원에게로 향하는 상환이다. 배상 청구의 입구가 열리는데, 이 판단은 배상 책임 요건을 갖추고 법정 제한과 예외를 적용한 뒤에야 비로소 설 자리를 얻는다.
그렇다면 내부 구상이 약하면 재발 방지 효과가 부족할 수 있다는 점은 빼놓을 수 없다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남고, 제2항의 고의 또는 중대한 과실 요건은 사실상 회수를 어렵게 만드는 장벽이 될 수 있다. 다만 이런 손실과 불편이 인정된다고 해서, 공무원의 중과실을 모든 피해자의 국가배상청구에서 필수 요건으로 바꿀 수는 없다. 피해자 배상은 제1항의 직무상 위법행위와 손해·인과관계를 근거로 열리고, 구상은 별도의 제2항 요건 아래 국가의 회수 문제를 다루므로, 내부 책임의 강도를 피해자의 청구 문턱에 그대로 옮길 수 없다.
합성 장면으로 돌아와 보면, 원고 A는 처분이 취소되었다는 사실과 그 뒤의 비용을 지출했다는 사실만으로는, 직무상 법령 위반과 손해·인과관계가 함께 확인된다고 단정할 수 없다. 취소의 이유가 무엇인지, 그 이유가 보호 대상 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 가리키는지에 관한 자료가 없으므로 이 항목은 미확정으로 남는다. 공무원의 고의 또는 중과실 여부도 장면에 드러나지 않았으나, 이는 국가배상법 제2조 제1항의 배상 요건을 채우는 사정이 아니라 제2항의 국가 구상 문제로 별도로 남는다. 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론을 고친다.
여기서 열리는 것은 피해자 배상과 국가의 구상이 같은 통로를 쓰지 않는다는 구별이고, 그 입구는 해당 책임 요건과 청구취지의 특정이라는 조건부 기준에 묶인다. 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 해당 책임의 다른 필수 요건이 인정되지 않는 경우에는 통로가 닫힌다. 그 밖의 회수 성과나 기관 내부 조치는 이 판단으로 확정되지 않으므로, 어떤 결론도 서둘러 확정하지 않는다.
5.2The Conditions That Block Relief
피해자가 받는 배상과 국가가 되돌려 받는 돈은 같은가? 국가 등의 피해자 배상과 고의나 중대한 과실이 있는 공무원에 대한 구상을 구분한다는 전제 위에서, 그 두 흐름이 갈라지는 지점에서 배상 청구가 막히는 조건이 무엇인지를 묻는다.
국가배상법 제2조 제1항은 “국가나 지방자치단체는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인(이하 “공무원”이라 한다)이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입히거나” 배상 책임을 진다고 정한다. 이 문언에서 배상의 주체는 국가나 지방자치단체이고, 대상 행위는 공무원이 직무를 집행하며 법령을 위반한 것이며, 요구되는 것은 그 위반과 함께 고의 또는 과실이다.
같은 조 제2항은 「국가배상법 제2조」에 따라 “제1항 본문의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면” 국가나 지방자치단체가 “그 공무원에게 구상할 수 있다”고 정한다. 여기서 구상은 배상한 주체가 법정 요건 아래 책임자에게 상환을 구하는 것을 뜻한다. 국가가 피해자에게 손해를 배상한 뒤 공무원에게 상환을 구하는 흐름과, 피해자가 국가를 상대로 배상을 청구하는 흐름은 같은 돈의 이동이 아니라 방향과 당사자가 다른 두 관계다.
이 구분이 고정 결론의 근거가 된다. 피해자 배상의 문을 여는 요건과 국가의 구상 문을 여는 요건이 각각 다르므로, 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있다고 확인된 것은 제2항의 구상 통로가 열리는 사정일 뿐이다. 반대로 공무원의 중과실이 확인되지 않았다고 피해자 배상까지 막힌 것은 아니다. 다만 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 해당 책임의 다른 필수 요건이 인정되지 않는 경우, 즉 법정 요건 중 하나라도 충족되지 않으면 배상 청구의 통로는 닫힌다.
내부 구상이 약하면 재발 방지 효과가 부족할 수 있다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다는 점도 사라지지 않는다. 그러나 이 손실과 불편은 공무원 중과실을 모든 피해자 국가배상청구의 필수 요건으로 바꿀 근거가 되지 못한다. 그 요건은 제2항의 구상에서만 의미를 가질 뿐, 제1항의 피해자 배상에는 자리가 없다.
원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 장면에서, 처분의 취소만으로는 이 단계의 판단이 끝나지 않는다. 고정 기록은 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위를 확인하는 자료다. 처분 취소의 이유가 무엇인지, 그 뒤의 어떤 비용이 보호 대상 손해에 해당하는지, 그 손해와 직무상 의무의 보호 목적 사이에 연결이 있는지, 다른 법령에 따른 보상 지급 여부로 예외에 해당하는지는 이 장면만으로 정해지지 않았다. 취소 이유만 있고 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 없는 경우에는 미확정으로 남는다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 해당 책임의 다른 필수 요건이 인정되지 않는 경우, 법정 요건 중 하나라도 충족되지 않으면 배상 청구의 통로는 닫힌다는 판단이 허용되는 결론이다. 처분이 취소되었다는 사실만으로 국가 배상이 곧 성립한다는 결론이나, 반대로 공무원의 중과실이 확인되지 않았다는 사실만으로 배상 자체가 불가능하다는 결론은 이 절이 허용하지 않는다. 국가배상법에 없는 문제는 무엇으로 판단하는가?
5.3The Boundary That Remains When There Is No Data
이제 장면에서 원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다. 이 장면에서 피해자가 받는 배상과 국가가 되돌려 받는 돈은 같은지, 그리고 자료가 없어 확정할 수 없는 경계는 어디인지가 남은 물음이다. 이 물음은 두 돈의 성격이 같은지와, 자료가 모자랄 때 판단을 어디에 놓을지를 함께 묻는다.
이 문언은 청구의 상대인 주체를 국가나 지방자치단체로, 책임을 낳는 행위를 공무원의 직무 집행 중 고의 또는 과실에 의한 법령 위반으로, 그 효과를 타인에 대한 손해의 배상으로 정한다. 손해를 입힌 공무원 개인이 피해자에게 직접 배상하는 구조가 아니라, 국가 등이 피해자에게 그 손해를 배상하는 구조가 문언에 드러난다.
즉 피해자에 대한 국가 등의 배상과, 배상을 한 국가 등이 공무원에게 상환을 구하는 구상은 주체·방향·요건이 서로 다르다. 구상은 고의 또는 중대한 과실이 있을 때에 허용되는 것으로 정해져 있으므로, 이 요건을 피해자의 국가배상청구 요건으로 옮겨 놓는 것은 두 단계를 섞는 일이 된다.
그럼에도 내부 구상이 약하면 재발 방지 효과가 부족할 수 있다는 반론이 있다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다는 점도 지적된다. 그러나 그렇더라도 공무원의 중과실을 모든 피해자의 국가배상청구의 필수 요건으로 바꿀 수는 없다. 고의 또는 중대한 과실은 국가 등이 공무원에게 구상하는 것을 허용하는 조건이지, 피해자가 국가 등에게 배상을 구하는 조건이 아니기 때문이다. 반론이 걱정하는 구제의 공백은 사라지지 않지만, 그 공백을 메우는 길을 피해자의 청구 문턱을 높이는 쪽으로 돌리는 것은 정해진 구별에 맞지 않는다.
합성 장면에서 확인되는 사실은 처분이 취소되었다는 것과, 원고 A가 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 것뿐이다. 취소의 이유로 밝혀진 점만으로는, 그 손해가 직무상 의무의 보호 목적 안에 드는 손해인지 판단할 자료가 특정되지 않는다. 이 경우 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 없어 판단 재료가 특정되지 않은 사항은, 판단 자체가 불가능한 불능과 구별해 미확정으로 남긴다. 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론을 고친다는 대조 조건은 이 장면에서 확인된 사실이 아니므로 확정된 결론으로 쓰지 않는다.
이 절이 허용하는 결론은, 국가 등의 피해자 배상과 고의·중과실 공무원에 대한 구상이 구분된다는 것이며, 취소 이유만으로는 손해와 보호 목적의 연결이 특정되지 않은 사항을 불능이 아니라 미확정으로 남기는 데까지이다. 손해·인과관계·보상과 예외 지위 등 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 확인되면 그때 판단을 정할 수 있지만, 지금 장면은 그 자료를 주지 않는다.
5.4The Records Needed for Determination
국가배상법 제2조는 제1항에서 국가나 지방자치단체의 피해자에 대한 배상을, 제2항에서 공무원에 대한 구상을 각각 다룬다. 피해자가 받는 배상과 국가가 되돌려 받는 돈은 같은가, 그리고 그 단계를 판단하려면 어떤 기록이 필요한가가 이 자리의 물음이다. 이 청구를 국가배상의 틀에서 어느 단계로 놓을지 가려내려면 먼저 조문이 어느 주체의 어떤 행위에 어떤 효과를 붙이는지 읽어야 한다.
국가배상법 제2조 제1항은 “국가나 지방자치단체는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인(이하 ‘공무원’이라 한다)이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입히거나, 「자동차손해배상 보장법」에 따라 손해배상의 책임이 있을 때에는 이 법에 따라 그 손해를 배상하여야 한다”고 정한다(국가배상법 제2조). 이 문언은 책임의 주체를 국가나 지방자치단체로, 행위 주체를 직무 집행 중인 공무원으로, 근거를 고의 또는 과실에 의한 법령 위반으로 특정한다. 나아가 제1항 단서는 군인·군무원·경찰공무원 또는 예비군대원이 전사·순직하거나 공상을 입은 경우 다른 법령에 따라 보상을 받을 수 있으면 이 법 및 「민법」에 따른 손해배상을 청구할 수 없다고 한정한다.
이 문언과 그 아래의 고정 결론을 잇는 연결 고리는 청구의 주체가 누구인지에 관한 구별이다. 제1항이 피해자에게 국가 등을 상대로 한 배상청구의 길을 열 때, 제2항은 “제1항 본문의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 국가나 지방자치단체는 그 공무원에게 구상할 수 있다”고 별도로 정한다(국가배상법 제2조). 따라서 구상은 이미 이행된 배상의 뒤를 잇는 내부 회수의 문제가 되고, 피해자 배상은 그 앞단의 보상 수급의 문제가 된다. 두 돈의 흐름이 만나더라도 단계와 요건이 다르므로 한쪽의 요건을 다른 쪽의 문턱으로 옮길 수 없다.
이 구별을 흔드는 반론은 재발 방지의 약화라는 손실에 겨눈다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다. 고의 또는 중대한 과실이 있는 공무원에 대한 구상이 충분히 작동하지 않을 때, 비용이 조직 안에서 그대로 흡수되면 같은 잘못이 반복될 유인이 남는다는 점은 지워지지 않는다. 다만 저자가 제시하는 답은 그 불이익을 피해자 쪽 문턱으로 전가하는 방식이 아니다. 공무원의 중과실을 모든 피해자의 국가배상청구의 필수 요건으로 바꿀 수는 없다. 제2항이 구상을 위해 요구하는 고의 또는 중대한 과실은 제1항 본문이 피해자 배상을 위해 요구하는 고의 또는 과실과 나란히 놓인 별도 기준이다.
이 장면으로 돌아가면, 원고 A는 처분이 취소된 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 사실만이 확정되어 있다. 이 청구의 단계는 판정 기록에서 꼽힌 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위의 자료에 따라 가려진다. 취소된 처분의 위법 사유만으로는 손해의 존재와 직무상 의무의 보호 목적을 잇는 자료가 아직 없다. 장면은 보상과 예외 지위, 즉 제1항 단서의 보상 수급 여부도 정하지 않았다. 만약 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론은 달라지지만, 현 장면에서 유족의 지위나 손해의 성격이 확인되지 않았으므로 적용할 자리가 아직 없다.
이 절이 닿는 결론은 좁다. 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위에 기록된 자료만으로 단계를 판정하고, 없는 기록을 추정으로 메우지 않는다. 기록이 남아 있지 않다는 사정은 미확정으로 남을 뿐이지, 곧바로 구제 불능으로 이어지지 않는다. 같은 기록을 두고도 국가 등의 피해자 배상과 고의·중과실 공무원에 대한 구상을 각각 놓고 보아야 하며, 어느 한쪽의 요건이 다른 쪽을 대신하지 않는다. 이 판단이 국가배상법에 없는 문제는 무엇으로 판단하는가라는 물음까지 뻗지 않는 것은 분명하다.
5.5Circumstances That Change the Decision
In the preceding step, when the statutory restrictions on military personnel and others were set out, if the exception of solatium for the mental suffering of the surviving family members themselves was also left in place, it is now time to ask what ruling that exception changes. The scope of this section is the question of whether the compensation received by the victim and the money recovered by the State are the same, and what change overturns the existing step-by-step ruling. Where the preceding section left the place of the restrictive wording and the exception, this step determines what must be adjudicated anew once that exception is confirmed.
To lay out the statutory text first, Article 2 paragraph (1) of the State Compensation Act refers here to a public official or a private person entrusted with public duties by the State or a local government as a public official. It takes as the starting point of liability for damages the case where that public official, in the course of executing duties, intentionally or negligently violates statutes and causes harm to another. The same paragraph further provides: provided, however, that where a member of the military, a military civilian employee, a police officer, or a reserve force member is killed in action, dies in the line of duty, or suffers a wound or injury in connection with the performance of duties such as combat or training, and the person or the surviving family members may receive compensation such as disaster compensation benefits, survivor's pensions, or disability pensions under other statutes, damages may not be claimed under this Act and the Civil Act (State Compensation Act Article 2). This text must be read together as follows: the subject it addresses is the victim seeking compensation, the act is a violation of statutes in the course of executing duties, and the condition is the possibility of receiving compensation.
The link joining this text to the conclusion of this section is the distinction that victim compensation and recourse pass through different doors. Article 2 paragraph (2) of the State Compensation Act provides that, in the case of the main body of paragraph (1), where the public official has intent or gross negligence, the State or a local government may seek recourse against that public official (State Compensation Act Article 2). If the preceding paragraph addresses whether to compensate the victim, this paragraph addresses the problem of the State and others demanding reimbursement internally after they have already paid compensation.
The strongest counterargument aims at the point that, if internal recourse is weak, the deterrent effect against recurrence may be insufficient. The worry that, if an individual can hardly expose negligence within an agency, the loss of unlawful administration remains with the victim, lies in recourse leaving the absorber of the harm as the victim. If this inconvenience were erased, the core of the counterargument would vanish; therefore, it must first be made clear that the threshold at which the victim directly claims compensation from the State and others, and the threshold at which the State and others seek reimbursement from the public official, are placed in different positions. This is because, if the recourse requirement of intent or gross negligence is moved over to the victim's claim, an additional condition arises beyond the intent or negligence and violation of statutes that constitute the starting point of compensation set by paragraph (1).
In the synthetic scene, the only fact relating to this question is the single passage that, after the revocation of disposition, plaintiff A seeks to claim from State B all of the ensuing expenses. This scene presupposes the step of damages for harm caused by unlawful public power, but whether the relevant liability requirements—unlawful act in the course of duties or defect of a public facility, together with harm and causation—and where the status of the statutory restriction and its exception are placed cannot be determined from the scene alone. In the judgment records, lay out and compare duty, protective statute, negligence or facility defect, harm, causation, compensation, and the status of the exception; but if only unlawfulness is confirmed and harm within the scope of protection, causation, or another essential requirement of the relevant liability is not established, the claim is blocked. If there are only grounds for the revocation and no material linking the harm to the protective purpose of the duty in the course of duties, the matter remains undetermined.
Accordingly, the conclusion permitted by this section is this: where the matter is confirmed as the inherent mental harm of surviving family members within the statutory category, correct the conclusion that excluded everything solely under the old restrictive wording; and where the specified change is confirmed, discard the existing blocking and no-effect judgments and adjudicate anew from the step onward. The conclusions not permitted are to move the recourse requirement of the public official's intent or gross negligence into the essential requirements of every victim's state compensation claim, and to determine outcomes of success or defeat, recovery, and amounts that are not in the scene. The state of the legal route being open is not converted into actual payment, delivery, or recovery results, and insufficient material is left undetermined.
5.6The Strongest Counterargument and the Answer
Up to the preceding analytical step, the relationship between the compensation received by the victim and the money recovered by the State was examined, but that argument will not be set out again here. The question that remains is where the threshold of this claim should be placed.
Here the subject is the State or a local government, the actor is a public official executing duties, and the conditions are a violation of statutes through intent or negligence and harm to another.
What this provision requires is intent or negligence, and its text does not state the heavier requirement of gross negligence as a condition of compensation. Article 2 paragraph (2) of the same Act provides: "In the case of the main body of paragraph (1), where the public official has intent or gross negligence, the State or a local government may seek recourse against that public official" (State Compensation Act Article 2). Recourse is the paying party's demand for reimbursement from the person responsible under statutory requirements. Because the two steps are aimed at different subjects, the State's compensation of the victim must be distinguished from recourse against a public official who acted with intent or gross negligence.
If this distinction is ignored, the circumstance that an individual can hardly expose negligence within an agency falls back on the victim as it stands. The counterargument that, if internal recourse is weak, the deterrent effect against recurrence may be insufficient, contains a legitimate concern. However, in answer to that concern, gross negligence of a public official cannot be made an essential requirement of every victim's state compensation claim. This is because, if the internal standard of accountability is moved to the threshold of the victim's claim, the scope of relief is altered rather than preserved.
The facts of the synthetic scene are only that plaintiff A seeks to claim from State B the expenses following the revocation of the disposition. Whether duty, protective statute, negligence or facility defect, harm, causation, compensation, and the status of the exception remain in the records, and to whom the gross negligence is attributed, are not settled by the scene. Accordingly, from this scene alone neither the establishment of recourse nor actual recovery results can be determined, and unverified items remain undetermined.
The conclusion permitted by this section is to place the State's and others' compensation of the victim and recourse against a public official who acted with intent or gross negligence as distinct steps, and not to move the requirements of the latter over to the entirety of the former claim for adjudication. Where only unlawfulness is confirmed and harm within the scope of protection, causation, or another essential requirement of the relevant liability is not established, damages do not arise, and this is a matter independent of the presence or absence of gross negligence.
5.7The Link to the Application and the Dispositive Part
Accepting the conclusion of the preceding section that gross negligence of a public official cannot be made an essential requirement of every victim's state compensation claim, plaintiff A, once the disposition was revoked, seeks to claim from State B all of the ensuing expenses. Independent of the unlawfulness confirmed by the revocation, the question here is whether the basis of the damages that A may receive from State B and the basis of the money that State B recovers from the individual public official are the same. The two point in opposite directions as to their claiming and opposing parties, and that distinction is the core handled in this section.
Article 2 paragraph (1) of the State Compensation Act provides: "Where the State or a local government has liability for damages because a public official or a private person entrusted with public duties (hereinafter 'public official') has, in the course of executing duties, intentionally or negligently violated statutes and caused harm to another," it "shall compensate for that harm pursuant to this Act" (State Compensation Act Article 2). This text places the subject of liability for damages as the State or a local government, and the public official appears as the actor whose execution of duties forms the foundation of the liability. The party against whom the victim claims is the State or a local government, and what the provision requires is a violation of statutes through the public official's intent or negligence.
Paragraph (1) and paragraph (2) belong to different steps. The former is the compensation of the victim by the State and others, and the latter is the State and others, having paid compensation, seeking reimbursement from the public official; only the threshold of the latter has been raised to intent or gross negligence. If these two judgments are treated as the same, the result is that gross negligence of the public official is additionally required for the establishment of the liability for damages of the State and others.
The criticism that, if internal recourse is weak, the deterrent effect against recurrence may be insufficient is concrete. If an individual can hardly expose negligence within an agency, it means that the loss of unlawful administration ultimately remains with the victim, and the responsibility for creating that loss can hardly be imposed on the individual public official. This leads to an argument in the direction that there is reason to make gross negligence of a public official an essential requirement of the victim's compensation. Setting the threshold of recourse at gross negligence concerns how a liability already established at the stage of compensation by the State and others is to be apportioned internally, and no basis for lifting that internal adjustment to the threshold of the victim's claim can be found in this provision.
In the synthetic scene, the damages that A may receive are not determined merely by the fact that the disposition was revoked. Its liability requirements are duty, protective statute, negligence or facility defect, harm, causation, compensation, and the status of the exception; and if, with only unlawfulness confirmed, harm within the scope of protection, causation, or another essential requirement of the relevant liability is not established, the compensation at that step is closed. Likewise, where there are only grounds for the revocation and no material linking the harm to the protective purpose of the duty in the course of duties, whether liability for compensation arises remains undetermined. As to whether State B seeks recourse against the public official, since this scene contains no material on the public official's intent or gross negligence, that judgment is not determined at this point.
Accordingly, what this section permits is a judgment that distinguishes victim compensation and recourse against the public official as separate steps and does not bring the requirements of the latter over to the preceding step. What this section does not permit is the conclusion that the victim compensation of the State and others is changed so as to take gross negligence of the public official as an essential requirement. To continue the connection between the preceding section and this section, it must be examined how this conclusion connects with the premise received in the preceding section.
5.8The Scope This Section Undertakes
In the preceding section, it was decided to distinguish the compensation of the victim by the State and others from recourse against a public official who acted with intent or gross negligence. Now that distinction is placed upon the premise, left alongside the description of the statutory restrictions on military personnel and others, of the exception of solatium for the mental suffering of the surviving family members themselves, and the question is answered of whether the compensation received by the victim and the money recovered by the State are the same. Even if the two sums of money move toward the same person within a single case, if the statutory requirements and the claiming parties differ, reason arises to maintain the distinction. This section goes no further than confirming upon what premise the distinction of the preceding section must be joined.
Article 2 paragraph (1) of the State Compensation Act provides that "where the State or a local government has liability because a public official or a private person entrusted with public duties (hereinafter "public official") has, in the course of executing duties, intentionally or negligently violated statutes and caused harm to another," it shall compensate for the harm, and it places the proviso that where a member of the military, a military civilian employee, a police officer, or a reserve force member is killed in action, dies in the line of duty, or suffers a wound or injury and may receive compensation under other statutes, damages may not be claimed (State Compensation Act Article 2). In this text, the party that compensates is the State or a local government, and the party against whom the claim is made is likewise them. Since the text does not designate the individual public official as the counterpart of the victim's compensation, the main body of paragraph (1) prescribes the threshold for establishing the liability of the State and others.
Here recourse is the paying party's demand for reimbursement from the person responsible under statutory requirements, and it differs from the compensation of paragraph (1) in target, direction, and requirements. If paragraph (1) is the provision that opens the damages claim by the victim against the State and others, paragraph (2) is the provision under which the State and others, having already compensated, recover the outlay from the individual public official. The work of setting out the statutory restrictions on military personnel and others and their exception in the proviso to paragraph (1), while also leaving in place the exception of solatium for the mental suffering of the surviving family members themselves, is precisely the task of defining only the range to which this distinction reaches in the proviso.
If an individual can hardly expose negligence within an agency, the loss of unlawful administration remains with the victim, and may lead to the result that the person who actually committed the wrong does not bear the cost. If the measure for reducing this disadvantage is to raise the intent or gross negligence of a public official to an essential requirement of every victim's state compensation claim, that measure would read the text of paragraphs (1) and (2) backwards. The intent or gross negligence in paragraph (2) is only the threshold for the State and others to open recourse against the public official, not the threshold for the victim compensation of the State and others; therefore, if that requirement is moved forward, the distinction between claiming party and requirements collapses.
Placing this premise on the scene in which plaintiff A, once the disposition was revoked, seeks to claim from State B all of the ensuing expenses, the question becomes simple. It must first be determined whether the expenses claimed after the revocation of the disposition reach the harm within the scope of protection of the main body of paragraph (1), and whether the causation between the violation of statutes in the course of duties and that harm is confirmed together. If this is a case reaching the statutory restrictions on military personnel and others, the status of being able to receive compensation under other statutes and its exception are examined together. Material on the intent or gross negligence of the individual public official still remains absent, and that absence alone neither extinguishes the liability for damages of the State and others nor immediately establishes recourse against the public official. The passage where material is absent remains undetermined.
What this section permits is the judgment that distinguishes the victim compensation of the State and others from recourse against a public official who acted with intent or gross negligence, and places that distinction upon the premise of the statutory restrictions on military personnel and others and the exception of solatium for the mental suffering of the surviving family members themselves. What it does not permit is either to raise the intent or gross negligence of a public official to an essential requirement of every victim's state compensation claim, or, where the matter is confirmed as the inherent mental harm of surviving family members within the statutory category, to leave uncorrected the conclusion that excluded everything solely under the old restrictive wording. To what range this distinction is supported by the wording of the provision is the next question. How does the wording of Article 2 of the State Compensation Act support this conclusion?
5.9Application of the Text of the Provisions and the Holdings of Precedents
이번에는 국가배상법 제2조의 문언이 위법 공권력으로 인한 손해의 배상에 어떻게 적용되는지를 묻는다. 처분이 취소되었다는 사정만으로는 이 물음이 끝나지 않으므로, 조문이 가리키는 책임자와 행위, 요건의 자리를 차례로 확인해야 한다.
이 문언에서 배상의무자는 국가나 지방자치단체이고, 행위자는 직무를 집행하는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인이며, 근거 행위는 고의 또는 과실에 의한 법령 위반이다. 다만, 군인·군무원·경찰공무원·예비군대원 관련 예외 문구는 이 문언 안에 함께 놓여 있다.
제2조 제2항은 “제1항 본문의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 국가나 지방자치단체는 그 공무원에게 구상할 수 있다”라고 정하고 있다(국가배상법 제2조). 따라서 두 단계는 구별된다. 먼저 국가나 지방자치단체가 타인에게 입힌 손해를 배상하는 문제가 성립하고, 그 뒤에 고의 또는 중대한 과실이 있는 공무원에게 상환을 구하는 문제가 별도로 놓인다. 제2항의 고의·중대한 과실은 앞 단계 피해자 배상의 요건이 아니라 뒤 단계 구상의 요건에 놓여 있으므로, 두 판단을 하나로 합쳐 읽지 않는다.
내부 구상이 약하면 재발 방지 효과가 부족할 수 있다는 반론은 분명한 손실을 겨냥한다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남고, 책임 있는 공무원을 직접 가려내는 통로가 좁아지면 같은 행정이 반복될 수 있다. 아울러 군인 등 법정 제한을 서술할 때는 현행 유족 자신의 정신적 고통에 대한 위자료 예외도 함께 남긴다는 전제를 받아들인다. 이 불편을 줄인다거나 반론이 가리키는 피해가 작다는 뜻이 아니라, 구상의 요건을 피해자 배상의 문턱으로 옮기면 제2조 제1항과 제2항의 문언이 정한 자리가 바뀌기 때문이다.
합성 장면에서 이 물음과 관련된 사실은 처분의 취소와 그 뒤의 비용 청구 의사뿐이다. 제2조 제1항의 문언과 대조하면, 직무 집행 중 고의 또는 과실에 의한 법령 위반으로 손해를 입혔는지, 그 손해가 보호 대상인지, 인과관계가 있는지, 다른 필수 요건이 갖추어졌는지는 이 장면만으로 확인되지 않는다. 처분이 취소되었다는 점과 손해의 범위, 책임 요건의 충족 여부는 서로 다른 판단 항목이므로, 취소 사실에서 손해 배상 책임을 곧바로 이끌어내지 않는다. 법정 제한·예외의 지위와 보상 수령 여부도 장면에 기재되어 있지 않다.
따라서 이 절이 허용하는 결론은 좁다. 해당 원문 문언만을 위법 공권력으로 인한 손해배상의 판정 근거로 삼고, 제2조 제1항과 제2항에 놓인 문언의 범위 안에서 책임자·행위·요건을 구별하는 것으로 한정한다. 판결이유로 넓혀 판단하지 않으며, 공무원의 고의 또는 중대한 과실을 모든 피해자의 국가배상청구 요건으로 만들지도 않는다.
5.10Fine Distinctions Within the Stage
국가 배상과 그 공무원을 상대로 한 내부 구상의 기준을 분명히 하고, 다시 판정할 부분을 확인해 보려 한다. 구체적으로 합성 장면에서 원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 하는 경우에, 단계 안에서 다시 나누어 판정할 부분은 무엇인가? 국가 등의 피해자에 대한 배상과 고의·중과실 공무원에 대한 구상의 관계를 확인하고, 그 구별이 피해자의 청구에 어떤 영향을 주는지 살핀다.
국가배상법 제2조 제1항은 국가나 지방자치단체가 공무원이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 손해를 입힌 때에는 그 손해를 배상하여야 한다고 정하고, 다만 군인 등이 전사하거나 순직하거나 공상을 입어 다른 법령에 따라 보상을 지급받을 수 있을 때에는 손해배상을 청구할 수 없다는 예외를 둔다. 이 문언은 국가 등의 책임과 공무원 개인에 대한 구상을 나누어 규정하고 있으며, 문언만으로는 구상 조건을 피해자의 청구 요건으로 전환하지 않고 있다.
따라서 단계 안의 세부 구분은 공무원의 고의·중과실 여부를 피해자 배상의 필수 요건으로 삼지 않으며, 국가 등의 책임 요건과 구상 요건을 분리하여 판정한다. 여기서 구상은 배상한 주체가 법정 요건 아래 책임자에게 상환을 구하는 것을 뜻하며, 국가는 먼저 피해자에게 배상한 뒤에 별도로 공무원에게 구상할 수 있다. 그러므로 단계 안의 세부 구분은 작동하는 경우·막히는 경우·미확정인 경우라는 조건에 한정된다.
그럼에도 불구하고 내부 구상이 약하면 재발 방지 효과가 부족할 수 있다는 반론이 있다. 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남을 수 있기 때문이다. 중과실 요건을 피해자의 청구 문턱으로 옮기면 공무원의 과실이 밝혀지지 않은 경우에 피해자가 배상을 구할 수 없게 되어, 내부 구상의 어려움이 구제의 장애로 전환되기 때문이다.
위 단계의 판정 조건을 적용하면, 원고 A는 처분이 취소되었더라도 위법만 확인된 것으로는 충분하지 않다. 직무상 위법행위 또는 영조물 하자와 손해·인과관계 등 해당 책임 요건을 갖추고 법정 제한·예외를 적용한 경우에만 국가 등의 배상 책임이 성립하며, 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 해당 책임의 다른 필수 요건이 인정되지 않으면 배상이 차단된다. 합성 장면에는 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위에 관한 자료가 정해지지 않아, 여기서는 장면만으로 배상 성립 여부를 확정할 수 없다.
따라서 단계 안의 세부 구분은 국가 등의 피해자에 대한 배상과 고의·중과실 공무원에 대한 구상을 분리하여 판단한다.
5.11Synthesis of Effectiveness, Blockage, and Undetermination
처분 취소 자체만으로 배상의 문이 열리는 것은 아니다. 위법 공권력으로 인한 손해의 배상에서 실효와 차단, 미확정을 구별하는 기준이 무엇인지 물어야 한다. 앞의 분석이 국가가 지급한 배상과 공무원에 대한 환수의 관계를 다루었다면, 지금은 피해자 자신의 청구가 책임 요건 앞에서 어떻게 갈리는지를 살핀다.
국가배상법 제2조 제1항은 책임의 주체와 행위, 조건을 함께 정한다. “국가나 지방자치단체는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인(이하 “공무원”이라 한다)이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입히거나, 「자동차손해배상 보장법」에 따라 손해배상의 책임이 있을 때에는 이 법에 따라 그 손해를 배상하여야 한다.” (국가배상법 제2조) 여기서 책임 주체는 국가나 지방자치단체이고, 행위자는 직무를 집행한 공무원이며, 행위는 고의 또는 과실에 의한 법령 위반이다. 조건은 타인에게 입힌 손해와 손해배상 책임의 성립이다.
이 문언의 요건을 갖추고 법정 제한과 예외를 적용한 경우에 배상 청구는 열린다. 열림의 기준은 위법의 확인만이 아니라 직무상 위법행위 또는 영조물 하자와 함께 손해와 인과관계 등 해당 책임 요건을 갖춘 뒤 남는 법적 통로이다. 다만 군인·군무원·경찰공무원 또는 예비군대원이 전투·훈련 등 직무 집행과 관련하여 전사·순직하거나 공상을 입은 경우 다른 법령에 따른 보상을 받을 수 있으면 청구가 닫힌다. 반대로 위법만 확인되고 보호 대상 손해와 인과관계 또는 다른 필수 요건이 인정되지 않으면 청구는 막히고, 취소 이유만 있고 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 없으면 미확정에 머문다.
내부 구상이 약하면 재발 방지 효과가 부족할 수 있다는 반론은, 기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다는 걱정에서 나온다. 이 걱정은 구상의 실효성 문제를 가리키지만, 피해자 배상의 문턱을 높이는 근거가 되지는 않는다. 국가배상법 제2조 제2항은 “제1항 본문의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 국가나 지방자치단체는 그 공무원에게 구상할 수 있다.” (국가배상법 제2조) 고의 또는 중대한 과실은 배상한 국가가 책임자에게 상환을 구하는 요건이다. 같은 조건을 모든 피해자 국가배상청구의 필수 요건으로 바꿀 수는 없다.
합성 장면에서 원고 A는 취소된 처분 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다. 이 장면으로 확정되는 것은 처분 취소와 비용 청구의 방향뿐이며, 청구된 비용의 성격, 직무상 의무의 보호 목적, 손해와 인과관계의 연결 자료는 정해져 있지 않다. 따라서 취소 이유만으로 열림을 판정할 수 없고, 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외의 지위가 기록에 따라 확인되는지 봐야 한다. 그 밖의 확정되지 않은 사항은 미확정으로 남는다.
이 절에서 열리는 것은 책임 요건을 갖추고 법정 제한·예외를 적용한 뒤의 배상 청구이고, 막히는 것은 위법만 확인된 채 필수 요건이 빠진 경우이며, 미확정은 자료가 아직 없다는 뜻이지 구제가 거부되었다는 뜻은 아니다. 내부 구상의 약함을 이유로 피해자 청구의 요건을 바꾸면 그 경계가 무너진다.
5.12Conclusion Carried Over to the Next Section
앞 분석 단계까지 국가 등의 배상 책임과 그 공무원에 대한 구상 요건을 나누어 서술했다. 이제 피해자가 받는 배상과 국가가 되돌려 받는 돈은 같은가라는 물음을 다룬 뒤, 이 절이 다음에 남기는 문제의 모양을 정리한다. 장면에서 원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 하는데, 이 청구가 무엇에 기대는지 먼저 묻는다.
여기서 배상의 주체는 국가나 지방자치단체이고, 상대는 손해를 입은 타인이며, 원인은 공무원의 직무 집행 중 고의·과실에 의한 법령 위반이다. 이 문언은 피해자에게 직접 배상을 청구할 지위를 주는 규칙이다.
같은 조 제2항은 “제1항 본문의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 국가나 지방자치단체는 그 공무원에게 구상할 수 있다”고 덧붙인다. 두 금전 이동은 주체와 방향이 다르다. 전자는 국가가 피해자에게 손해를 메우는 것이고, 후자는 이미 배상한 국가가 그 공무원에게 상환을 구하는 것이다. 국가 등의 피해자에 대한 배상과 고의·중과실 공무원에 대한 구상을 구별해야 하는 이유가 여기에 있다. 구상에서 요구되는 공무원의 고의 또는 중대한 과실은 제1항 본문의 배상 요건에 포함되지 않는다.
기관 내부의 과실을 개인이 밝히기 어렵다면 위법한 행정의 손실이 피해자에게 남는다는 점에서 이 반론은 실질적인 불이익을 겨냥한다. 국가배상법 제2조는 중과실을 구상의 문턱으로 두었을 뿐, 배상 책임의 성립 요건으로 두지 않았다. 반론이 지적하는 감시의 공백은 남겨 두되, 그 공백을 피해자의 청구 요건을 높임으로써 메우는 것은 문언이 정한 두 단계의 배치를 뒤바꾸는 일이다.
원고 A는 처분이 취소되자 그 뒤의 모든 비용을 국가 B에게 청구하려 한다는 장면의 사실만 놓고 보면, 처분의 취소는 취소 사유를 확인한 것이지 손해의 범위나 책임 요건을 확인한 것이 아니다. 국가배상법 제2조 제1항의 배상은 직무·보호 법규·과실 또는 시설 하자·손해·인과관계·보상과 예외 지위를 기록으로 갖출 때 성립한다. 취소 이유만 있고 손해와 직무상 의무의 보호 목적을 연결할 자료가 없는 동안, 그 비용이 모두 보호 대상 손해인지, 국가 B가 상환해야 할 몫이 무엇인지는 미확정으로 남는다. 법정 대상 유족의 고유 정신적 손해로 확인되면 옛 제한 문구만으로 전부 배제한 결론을 고친다는 조건은 이와 별개로 남아 있다.
이 절이 허용하는 것은 배상과 구상의 구별, 그리고 그 구별이 피해자 청구의 문턱을 바꾸지 않는다는 판단이다. 허용하지 않는 것은 공무원의 중과실을 피해자 국가배상청구의 요건으로 옮겨 읽거나, 취소된 처분의 뒤에 생긴 비용을 이미 확정된 손해로 단정하는 것이다.