Summary
갑 건설의 행위일, 시행령 개정일, 처분일을 한 줄에 놓아 보이는 장면에서 출발한다. 행위와 처분 사이의 빈 시간과 개정으로 갈라진 두 문언을 확인하고, 한 사건에 겹친 법의 후보와 법 적용 기준의 자리를 살핀다. 어느 시점을 택할지의 결론과 처분 기준표의 내용은 다루지 않는다.
1.1한 줄에 놓인 세 날짜
시공 범위를 넘긴 작업이 있던 2024년 3월은 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표가 바뀐 2025년 1월보다 앞선다. 영업정지 처분이 내려진 2026년 5월은 그 개정보다 뒤에 있다. 이 셋은 한 사건 안에서 서로 다른 자리에 놓인다. 이 절은 세 날짜를 시간축 한 줄에 놓고, 각 날짜가 사건에서 무엇을 가리키는지만을 살핀다.
먼저 2024년 3월은 갑 건설이 현장에서 실제 작업을 한 때이다. 이 날짜는 행위가 시작되고 끝난 때를 가리키지만, 위반행위의 종료일이 언제인지는 아직 정해지지 않았다. 행위가 하루에 끝났는지 여러 날에 걸쳐 이어졌는지도 주어져 있지 않다. 따라서 2024년 3월을 행위의 구체적 시점으로 좁혀 적을 수는 없다. 다만 이 날짜가 법령 개정보다 앞선다는 사실만은 확정되어 있다. 그 앞선 사실은 뒤에 살피는 적용 기준에서 한 축을 이룬다.
다음으로 2025년 1월은 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표가 개정된 때이다. 여기서 바뀐 것은 시행령의 문언이다. 개정 전과 후의 문언이 어떻게 다른지, 또 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언은 미정이다. 이 날짜는 법령의 문언이 바뀐 사실만을 확정하며, 그 바뀐 문언이 이 사건에 적용되는지의 문제는 별개이다. 행위가 이미 끝난 뒤에 문언이 바뀌었다는 이 사실이, 아래에서 행위 당시의 법령을 기준으로 삼는 이유와 맞닿는다.
마지막으로 2026년 5월은 처분청이 갑 건설에 영업정지 처분을 한 때이다. 이 날짜는 처분이 있었던 때를 가리킨다. 처분이 왜 이 시점에 이르렀는지, 그 사이에 무슨 절차가 있었는지는 주어지지 않았다. 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이도 미정이다. 이 날짜는 법령 개정보다 뒤에 놓인다. 처분의 시점이 개정보다 뒤에 있다는 사실만으로 어느 문언을 적용할지가 정해지지는 않는다.
행정기본법 제14조는 위반행위와 제재처분에 적용될 법령의 기준을 정한다. 그 제3항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."라고 정한다(행정기본법 제14조). 이 기준은 행위의 때와 법령 변경의 뜻을 함께 살피도록 되어 있다. 앞에 놓은 날짜 가운데 행위의 때가 어느 쪽에 해당하는지, 그리고 변경이 이 사건의 문언에 어떤 뜻을 주는지는 다음 문제로 남는다.
세 날짜는 그렇게 한 줄에 놓인다. 2024년 3월의 행위, 2025년 1월의 법령 개정, 2026년 5월의 처분이 그것이다. 사건의 날짜가 셋인 까닭은 행위와 법령의 변화와 처분이 서로 다른 시각에 놓여 있기 때문이다. 날짜들 사이의 간격과 그 간격의 뜻은 다음 문제로 남는다.
1.2행위와 처분 사이의 빈 시간
행위일과 처분일이 각각 정해진 뒤에는, 그 사이의 간격이 어떤 의미를 갖는지가 다음 질문이다. 갑 건설이 시공 범위를 넘긴 작업을 한 때는 2024년 3월이고, 처분청이 영업정지 처분을 한 때는 2026년 5월이다. 두 날짜는 약 2년이량 떨어져 있으며, 그 사이에 시행령 조항과 그 별표가 개정된 날이 놓여 있다. 이 간격은 단지 날짜 사이의 빈 공간이 아니라, 사건이 처분에 이르기까지 계속 진행되어 온 시간이기도 하다.
그 간격이 길다는 사실만으로 사건이 끝난 것은 아니다. 사건이 행위의 시점에서 완결되었는지, 아니면 처분의 시점까지 이어졌는지를 가르는 기준이 필요한데, 행정기본법 제14조는 그 기준을 조문으로 두고 있다. 그 제1항은 새로운 법령의 적용 범위를 다루면서, "새로운 법령등은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 법령등의 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 대해서는 적용되지 아니한다"고 정하고 있다(행정기본법 제14조). 이 조항은 새로운 법령이 과거에 이미 끝난 관계에까지 미치지 않는다는 점을 분명히 하면서, 반대로 아직 끝나지 않은 관계에 대해서는 어떻게 되는지를 묻게 만든다.
따라서 2024년 3월의 행위가 처분 이전에 끝난 사실관계인지, 아니면 처분까지 이어지는 관계인지에 따라 논의가 갈릴 수 있다. 이 판단은 뒤에 이어질 법 적용 논의의 출발점이 된다. 행정기본법 제14조 제1항이 사용하는 "완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계"라는 문언은, 사건의 시간적 범위를 묻는 문제에 응답하기 위한 것이다. 이 문언에 비추어 보면, 한 사건의 시작과 끝을 어디에 두는지가 곧 어느 시점의 법을 적용할지와 직결된다.
위반행위의 종료일이 언제인지는 정해져 있지 않다. 행위의 시작만 2024년 3월로 주어졌을 뿐, 그 행위가 같은 달 안에 끝났는지 더 이어졌는지에 대해서는 확인된 바가 없다. 시공 범위를 넘긴 작업이 하루의 성격을 가졌는지, 여러 차례에 걸쳐 반복되었는지도 역시 밝혀져 있지 않다. 그 사실이 확정되지 않은 채로 남아 있는 한, 제14조 제1항이 말하는 "완성되거나 종결된 사실관계"에 2024년 3월의 행위가 들어가는지 여부는 지금 단계에서 단정할 수 없다. 행위가 언제 끝났는지에 대한 사실이 채워질 때, 비로소 그 행위가 종결된 관계인지 지속되는 관계인지가 가려진다.
행위와 처분 사이의 빈 시간이 사건의 진행을 멈추게 하지도 않는다. 처분이 2026년 5월에 이루어졌다는 사실은, 행위가 있었던 2024년 3월부터 처분이 있던 때까지 그 사안이 처분의 대상으로 남아 있었음을 보여 준다. 행정기본법 제14조 제3항이 법령을 위반한 행위와 그에 대한 제재처분을 하나의 맥락에서 다룬다는 점도, 행위와 처분이 서로 떨어진 두 사건이 아니라 한 사건의 두 국면임을 뒷받침한다. 그 제3항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"고 정하면서, 이어서 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"고 단서를 둔다(행정기본법 제14조).
그러나 이 단서가 바로 적용되는지는 이 자리에서 판단할 수 없다. 단서가 요구하는 것은 그 행위가 법령을 위반한 행위에 해당하지 아니하게 되었거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우인데, 2025년 1월의 개정이 그러한 변화를 가져왔는지, 아니면 그와 무관한 문언의 고침에 그쳤는지는 이 단계에서 확정되어 있지 않다. 처분이 2026년 5월에 있었다는 사실만으로 단서의 요건이 충족된다고 볼 수도 없다. 개정된 문언이 무엇을 어떻게 바꾸었는지에 관한 사실이 확인되어야만, 그 단서가 이 사건에 열려 있는지 닫혀 있는지가 가려진다.
처분이 2026년 5월에 이루어졌다는 사실은 여기까지 확정된 내용이다. 처분이 늦어진 사유나 그 지연을 어떻게 평가할지에 대해서는 확정된 것이 없다. 이 사건에서 그 사유가 무엇이었는지, 처분청이 어떤 사정으로 처분을 미루었는지, 그리고 그러한 지연이 법적으로 어떤 의미를 갖는지에 관한 자료는 주어져 있지 않다. 따라서 그 문제는 이 자리에서 다루지 않는다.
이렇게 행위의 시점과 처분의 시점이 모두 확정된 상태에서, 그 사이에 놓인 개정은 이제 별도의 문제로 남는다. 2025년 1월의 개정이 그 빈 시간 안에 들어온다는 사실만 분명하며, 그 개정이 처분 기준의 문언을 어떻게 나누는지에 대해서는 따로 살펴보아야 한다. 행위가 있었던 때와 처분이 있었던 때 사이에 법령이 바뀌었다는 사실만으로는, 어느 쪽 문언을 이 사건에 적용해야 할지가 정해지지 않는다. 그 문언의 차이가 무엇인지를 확인하는 일이 남아 있다.
1.3개정으로 갈라진 두 문언
행위에서 처분까지 이어진 시간 안에 개정이 끼어들어, 같은 안건에 두 문언이 함께 놓이는 결과가 생긴다. 2025년 1월에 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표가 개정되었다. 개정의 결과 기준의 문언이 바뀌었으므로, 2026년 5월의 처분을 앞에 둔 지금에는 개정 전의 문언과 개정 후의 문언이 나란히 놓인다.
개정된 법령이 언제부터 옛 사실관계를 덮는지를 두고, 행정기본법 제14조는 효력의 시점을 경계로 삼는다. 그 법 제14조 제1항은 "새로운 법령등은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 법령등의 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 대해서는 적용되지 아니한다."고 정한다. 이 조항은 효력 발생 전에 끝난 사실관계와 법률관계에만 새 법령의 적용을 막는다. 갑 건설이 2024년 3월에 작업을 하고 처분이 2026년 5월에 내려진 이 안건에서, 행정기본법은 위반행위의 종료일이 언제인지를 기준으로 사실관계의 완성 여부를 가려야 한다. 그 종료일은 아직 정해지지 않았다.
같은 조항은 제재처분의 적용 법령을 두고 행위의 때를 중시한다. 행정기본법 제14조 제3항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."고 정한다(행정기본법 제14조). 제3항의 단서는 개정된 문언이 제재처분 기준을 가볍게 만들었다면 새 문언을 적용하도록 하였다. 반대로 개정된 문언이 기준을 무겁게 만들었다면 단서가 두는 조건에 맞지 않으므로, 문언만으로는 행위 당시의 기준이 우선한다.
갑 건설의 안건에 두 문언이 겹쳐 놓이는 까닭은 이러하다. 위반행위는 2024년 3월의 작업이 낳았고, 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표는 2025년 1월에 바뀌었다. 같은 위반에 대한 처분 기준이 개정 전후로 갈라졌으므로, 하나의 안건 위에 개정 전의 문언과 개정 후의 문언이 함께 놓이게 된다. 이 겹침은 두 문언이 서로 다르다는 사실에서만 나온다. 개정 전 문언과 개정 후 문언의 우열, 별표의 내용은 미정이다.
행정기본법이 제14조에 둔 경계는 단서에 따라 달라진다. 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계에 대해서는 새 법령이 적용되지 않고, 제재처분 기준이 가벼워진 개정에는 단서가 열어둔 새 법령이 적용된다. 개정이 낳은 두 문언 가운데 어느 쪽을 이 안건에 적용할지는, 위반행위의 종료일과 개정 부칙의 경과규정이 무엇이었는지에 따라 갈린다. 그 사항들에 대해서는 아직 결정된 바가 없다.
1.4한 사건에 겹친 법의 후보
문언이 갈린 뒤에 남는 질문은 하나이다. 같은 안건에 놓인 두 문언 가운데 어느 것을 놓아야 하는가. 이에 답하려면 먼저 한 사건에 법의 후보가 둘 이상 겹쳐 놓이는 까닭을 살펴야 한다.
갑 건설의 안건에는 세 개의 날짜가 놓인다. 시공 범위를 넘긴 작업이 있던 2024년 3월이 첫째 날짜이다. 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표의 문언이 바뀐 2025년 1월이 둘째 날짜이다. 처분청이 영업정지 처분을 한 2026년 5월이 셋째 날짜이다. 세 날짜는 모두 한 사건 안에 놓인다.
법령이 바뀌지 않았다면 날짜는 셋이어도 법의 후보는 하나이다. 같은 조문이 그대로 놓여 있으므로 택할 일이 생기지 않는다. 그러나 2025년 1월의 개정으로 문언이 갈라졌다. 이로써 2024년 3월의 문언과 2025년 1월 이후의 문언이 함께 후보가 된다.
후보가 늘어난 까닭은 날짜마다 법령의 모습이 달라졌기 때문이다. 행위의 때에 놓였던 문언이 하나이다. 처분의 때에 놓인 문언이 다른 하나이다. 같은 위반에 대한 기준을 두 문언이 각기 놓는다. 처분청이 한 쪽을 택하면 갑 건설은 다른 쪽을 내세울 수 있다.
기준을 찾아 나설 때 참작할 조문으로 행정기본법 제14조가 놓인다. 그 조문은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."라고 정한다(행정기본법 제14조). 이 문언은 행위의 때와 변경의 때가 어긋날 수 있음을 전제로 두 문언을 함께 놓는다.
갑 건설의 안건에서 후보로 놓이는 것은 2024년 3월의 문언과 2025년 1월 이후의 문언 두 가지이다. 두 문언은 같은 위반을 두고 서로 다른 기준을 놓는다. 처분이 2026년 5월에 이루어진 까닭에 처분의 때에도 문언이 함께 놓인다. 어느 문언을 놓을 것인가는 여기서 다루지 않는다.
한편 이 안건에는 미정으로 남은 사실이 있다. 위반행위의 종료일이 언제인지 미정이다. 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언도 미정이다. 처분이 늦어진 사유는 미정이다. 처분청과 갑 건설이 각각 내세운 기준의 문언 차이 역시 미정이다. 이 사실들은 후보의 셈에 영향을 줄 수 있으나 지금 확인된 것은 아니다.
세 날짜가 한 줄에 놓이면 법의 후보는 둘 이상 겹친다. 후보가 겹친 장면을 확인한 것으로 족하다. 어느 시점의 법령을 택할 것인가는 아직 정하지 않는다.
1.5법 적용 기준의 자리와 한계
법의 후보가 둘 이상 놓인 사건에 어느 법을 적용할지의 문제는 결국 처분 당시와 행위 당시라는 두 시점 가운데 어느 쪽을 기준으로 삼을지의 문제이다. 행정기본법은 그 선택의 자리를 "법 적용의 기준"이라는 제목 아래 정하고 있다. 조문의 문언을 먼저 확인하면, 이 사건에 어느 법이 적용되는지는 세 날짜와 두 문언을 놓고 읽어야 할 자리가 드러난다.
행정기본법 제14조는 "① 새로운 법령등은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 법령등의 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 대해서는 적용되지 아니한다."고 정한다. 이 사건에서 2025년 1월에 개정된 처분 기준 조항과 그 별표는 새로운 법령등에 해당한다. 갑 건설이 2024년 3월에 한 시공 범위 초과 작업은 그 개정 전에 이미 이루어진 사실관계이다. 따라서 개정 전후의 문언 가운데 어느 쪽이 적용될지는, 그 작업이 완성되거나 종결된 사실관계인지 아닌지의 판단과 함께 읽혀야 한다.
행위가 법령을 위반한 때에는 제재처분에 관한 규율이 별도로 놓인다. 행정기본법 제14조 제3항은 "③ 법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."고 정한다(행정기본법 제14조). 갑 건설에 대한 영업정지는 이 조항의 "제재처분"에 해당하는지가 먼저 논의되어야 하며, 그에 따라 처분이 2026년 5월에 이루어졌다고 하여 처분 당시의 개정된 문언이 자동으로 적용되지는 않는다. 다만 단서에 따라 개정으로 처분 기준이 가벼워졌다면 변경된 법령등이 적용될 여지가 남는다.
제3항의 단서가 적용되는지는 개정 전후의 처분 기준 문언을 비교해야 비로소 판단할 수 있다. 갑 건설에 적용될 기준이 처분 청이 내세우는 쪽인지, 갑 건설이 내세우는 쪽인지에 따라 처분 기준이 가벼워졌는지의 결론이 달라질 수 있다. 그러나 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언, 위반행위의 종료일이 언제인지, 처분이 늦어진 사유는 미정이다. 조문의 문언은 그 미정의 사실들이 채워진 뒤에 비로소 적용된다.
아울러 이 조문이 이 사건에 대해 말하지 않는 자리도 남는다. 행정기본법 제14조는 "법령등에 특별한 규정이 있는 경우"를 예외로 두고 있으나, 이 사건에 그러한 특별한 규정이 있는지는 미정이다. 법원칙이나 학설에 근거한 적용 기준, 개정 부칙의 경과규정 문언, 처분 지연 사유에 따른 효과는 이 조문의 문언 안에서 정해지지 않는다. 이 사건의 세 날짜와 두 문언 앞에 놓인 물음은 조문이 정한 자리에서 출발하되, 그 답은 확인되지 않은 사실이 채워지는 범위에서만 주어질 수 있다.
1.6다음 장으로 넘길 물음
행정기본법 제14조가 이 사례의 자리에 대해 말하는 한계를 확인한 데서 멈추고, 남은 물음을 다음 장으로 넘긴다. 이 사례에는 2024년 3월의 작업, 2025년 1월의 개정, 2026년 5월의 처분이라는 세 날짜가 한 줄에 놓인다. 어느 날짜를 기준으로 삼을지에 대한 답은 이 자리에서 내어 놓지 아니한다. 세 날짜 사이의 시점 선택이 처분의 결론을 가르므로, 남겨 둔 물음은 다음 장이 다룰 자료의 위치와 맞닿는다.
이 사례가 통과하는 법령의 문언은 행정기본법 제14조에서 확인된다. 제14조 제3항은 위반행위와 제재처분의 법 적용을 가리켜 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다."고 정하고, 같은 항 단서는 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."고 덧붙인다. 이 인용은 위반행위의 성립과 제재처분의 기준을 다루는 문언이기에, 2024년 3월의 작업과 2026년 5월의 처분 사이의 시점 선택에 관한 질문의 자리를 가르친다.
그 문언은 2025년 1월에 개정된 시행령 조항과 그 별표에 관하여는 이 사례에 맞는 결론을 직접 말하지 아니한다. 처분 기준의 문언이 어떻게 바뀌었는지, 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언이 어떠한지는 미정이다. 위반행위의 종료일과 처분이 늦어진 사유도 미정으로 남는다. 나아가 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이가 무엇인지도 미정이다. 미정으로 남은 사항이 이 사례의 시점 선택에 닿는 까닭은, 제14조 제3항 본문과 단서가 각각 "법령등을 위반한 행위 당시"와 "변경된 법령등"을 가리키기 때문이다. 어떤 문언이 적용되는지의 물음은 두 가리킴의 사이에서 남는다.
이 사례에 놓인 세 날짜는 이 자리에서 나열할 뿐이다. 위반행위가 완성되거나 종결된 날짜를 가리키는 문언은 이 사례의 사실관계 안에서 특정되지 아니한다. 처분 당시의 법령등을 따르는 문언과 그 조건, 특별한 규정의 유무를 살필 자료도 이 자리에서는 미정이다. 따라서 어느 시점을 택할지의 물음은 남는다. 남은 물음은 제14조 제3항의 문언과 이 사례의 미정 사항이 만나는 자리에서만 서 있다.
이 사례에 관한 처분 기준의 내용과 개정 전후 문언의 차이를 밝히는 일은 남는다. 세 날짜와 두 문언 앞에 세워 둔 물음만 남기고, 이 물음들만을 남겨 두고 다음 장으로 넘긴다.