Summary
이 장은 의견제출의 방법과 형식, 제출 기간과 기한의 기산, 제출된 의견의 검토를 조문으로 읽는다. 의견 반영의 법적 의미와 반영하지 않는 경우의 처리, 결과 통지의 내용을 차례로 살핀다.
5.1의견을 내는 방법과 형식
견본 세 방식을 정리한 데서 나아가, 이제는 당사자등이 의견을 내는 방법과 그 형식이 무엇인지 살핀다. 행정절차법 제27조는 제1항부터 제4항까지 의견제출의 방법, 증거자료의 첨부, 말로 한 진술의 기록, 기한 도과의 효과를 차례로 두고 있다. 이 가운데 제1항이 제출 방법을 직접 정하고 있으므로, 그 문언을 먼저 확인한다.
제출 방법을 정한 조문은 행정절차법 제27조 제1항에서 "당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다."라고 선다. 이 문언은 의견제출의 방법으로 서면, 말, 정보통신망의 이용 세 가지를 나란히 두고 있다. 세 방법은 나열되어 있으므로 그중 하나를 선택하면 된다.
같은 조문은 의견제출의 상대와 시기도 함께 밝힌다. 인용한 제1항은 의견제출을 받을 곳으로 "그 처분의 관할 행정청"을 지정하고, 그 시기로 "처분 전"을 든다. 의견제출의 방법이 무엇이든 관할 행정청에 처분 전에 제출되어야 하는 셈이다.
서면으로 내는 의견에 무엇을 더할 수 있는지는 제2항이 정한다. 행정절차법 제27조 제2항은 "당사자등은 제1항에 따라 의견제출을 하는 경우 그 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 첨부할 수 있다."라고 규정한다. 증거자료의 첨부는 의무가 아니라 할 수 있는 것으로 두어, 서면에 증거자료를 붙이지 않았다는 이유로 의견제출 방법을 갖추지 못한 것은 아니다.
말로 의견을 낼 때는 행정청이 기록을 남긴다. 행정절차법 제27조 제3항은 "행정청은 당사자등이 말로 의견제출을 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 한다."라고 정한다. 이 기록 의무는 말로 한 진술에만 붙고, 서면이나 정보통신망으로 낸 의견에는 같은 조항이 적용되지 않는다.
의견제출의 방법에 관해 제27조가 더 두는 효과는 제4항 하나이다. 행정절차법 제27조 제4항은 "당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다."라고 선다. 이는 제출 방법과 형식의 문제와 별개로, 제출하지 않은 경우의 효과만을 정한다.
이 장에서 확인한 제출 방법은 서면, 말, 정보통신망의 이용 세 가지이다. 세 방법 사이에 선후나 우열은 조문에 두지 않았고, 말로 낼 때만 행정청의 기록 의무가 붙는다. 증거자료의 첨부는 가능할 뿐 형식 요건이 아니며, 제27조는 이 밖의 형식을 요구하지 않는다.
무가 구청에 보조금 반환 처분의 의견을 낸다면 위 세 방법 가운데 하나를 선택하면 된다. 다만 무의 의견제출이 처분 전에 있었는지, 어느 방법으로 이루어졌는지는 확인되지 않았다. 판단의 전제가 되는 사실이 남아 있는 셈이다.
5.2제출 기간과 기한의 기산
의견을 내는 형식이 서면과 말로 나뉘는 것으로 확인된 데 이어, 그 의견이 어느 시점까지 들어와야 하는지가 문제이다. 의견제출의 절차적 의미는 기한 안에 들어온 의견이 처분에 반영되는 데에 달려 있다. 행정절차법 제27조는 의견제출의 기한과 그 기산의 출발점을 함께 정하면서, 기한을 넘긴 의견을 어떻게 취급할지까지 밝히고 있다.
먼저 제출의 시기에 관하여 같은 조 제1항은 의견제출이 처분 전에 이루어질 것을 전제로 삼는다. "당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다." 이 문장은 의견제출의 창구를 정함과 아울러, 그 행사의 시점이 처분 전으로 한정됨을 분명히 한다. 따라서 처분이 이미 내려진 뒤에는 이 조에 따른 의견제출이 성립할 여지가 없고, 이 사례에서 무가 처분 전 의견제출의 기회를 받았는지는 아직 확인되지 않았다.
그 의견제출이 마감되는 때에 관하여 같은 조 제4항은 기한의 도과에 따른 법적 효과를 규정한다. "당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다." 이 규정은 기한 안에 제출되지 않은 의견을 종국적으로 무시하지는 아니하고, 다만 의견이 없던 것으로 취급하는 결과를 설정한다. 한편 이 사례에서 무는 감사 과정에서 사실관계 확인서에 서명한 바 있으나, 그 확인서가 이 기한 안의 의견제출에 해당하는지는 미정이다.
그 기한의 기산에 관하여는 제27조가 별도의 규칙을 두지 아니한다. 같은 조는 의견제출기한의 존재와 그 도과의 효과를 정할 뿐, 그 기한을 어느 날부터 계산할지에 대한 기준을 명시하지 아니한다. 그러므로 기산의 출발점은 이 조문에서 직접 찾아낼 수 없고, 조문에 없는 기산 규칙을 여기서 새로 보충하는 것은 삼가야 한다. 이 사례에서 사전통지 자체가 주어지지 않았으므로, 기산의 출발점이 문제되기 이전에 그 기한이 설정되었는지도 미정이다.
끝으로 기한의 연장에 관하여도 제27조는 아무런 근거를 두지 아니한다. 기한을 넘긴 경우 "정당한 이유"가 없을 때에만 의견이 없는 것으로 본다는 단서가 있을 뿐이고, 그 사유에 따른 기한 연장 절차나 방법은 조문에 나타나지 아니한다. 따라서 기한이 연장되는 경우와 그에 따른 새로운 기산점은 이 조문만으로 확정되지 아니하며, 이 사례에서 반환 금액의 산정 근거가 무가 서명한 확인서에 적힌 범위와 같은지조차 확인되지 않은 상태이다.
5.3제출된 의견의 검토
의견제출의 시기와 기간을 읽어 그 계산의 기점을 가르친 다음에 남는 물음은, 제출된 의견을 처분청이 어떻게 다루어야 하는가이다. 행정절차법 제27조의2는 이 물음에 대한 기준을 두고 있다. 조문은 처분청의 처리를 두 단계로 나누어 규정하고 있으므로, 그 순서를 따라 읽는다.
제27조의2 제1항은 처분의 시점에서의 판단을 요구한다. 처분청이 처분을 할 때에 무엇을 해야 하는지를 행정절차법 제27조의2 제1항은 다음과 같이 정한다. "행정청은 처분을 할 때에 당사자등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.>"(행정절차법 제27조의2) 조문이 요구하는 것은 의견에 '상당한 이유'가 있다는 인정을 선행시키는 검토이고, 그 인정이 있는 경우에 반영 의무가 생긴다. 무가 서명한 사실관계 확인서를 두고 보조금 반환 명령을 내린 이번 처분에서, 확인서에 담긴 내용이 '제출한 의견'에 해당하는지는 미정이다.
조문은 '상당한 이유'를 무엇으로 삼을지 더 말하지 않는다. 판단의 재료나 심사의 깊이, 찬반의 형식까지 정하는 문장이 없다. 따라서 실체적 검토 기준을 조문 밖에서 세워서는 아니 되고, 이 사례에서도 감사에서 드러난 정황의 무게나 확인서 서명의 의미를 조문이 정한 판단 기준으로 삼을 수 없다. 반영 여부의 판단 시점이 '처분을 할 때'임에 유의하여야 한다. 의견 제출이 있었으나 반영되지 않고 처분이 이루어지는 경우, 제1항의 판단은 이미 처분 시점에 완결된 것으로 조문은 다룬다.
제27조의2 제2항은 반영하지 아니한 경우의 사후 절차를 둔다. 이유 설명 요청의 요건과 방법은 행정절차법 제27조의2 제2항에 다음과 같이 정해져 있다. "행정청은 당사자등이 제출한 의견을 반영하지 아니하고 처분을 한 경우 당사자등이 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 그 이유의 설명을 요청하면 서면으로 그 이유를 알려야 한다. 다만, 당사자등이 동의하면 말, 정보통신망 또는 그 밖의 방법으로 알릴 수 있다. <신설 2019. 12. 10.>"(행정절차법 제27조의2) 요청권은 '반영하지 아니하고 처분을 한 경우'에 생기고, 그 행사 기간은 '처분이 있음을 안 날부터 90일 이내'이다. 통상의 서면 통지 원칙은 당사자등의 동의가 있을 때 말, 정보통신망 또는 그 밖의 방법으로 바뀐다.
이 사례의 처분서 이유란에는 관련 법령 위반을 지적하는 내용만 적혀 있고, 의견 반영 여부에 관한 기록은 미정이다. 무가 사실관계 확인서에 서명한 것이 제1항의 '제출한 의견'에 해당하는지, 또 그 확인서가 사전통지와 의견제출 기회를 대신할 수 있는지도 미정이다. 제1항과 제2항은 각각 반영 의무와 사후 설명 의무를 다루며, 의견 제출 절차 자체의 생략을 치유하는 규정을 담지 않는다.
정리하면, 제27조의2는 제출된 의견에 대해 처분청이 '상당한 이유' 인정 여부를 검토하고, 인정되면 반영하며, 반영하지 아니하면 요청이 있을 때 그 이유를 알리도록 순서를 정한다. 무의 보조금 반환 명령에서 이 검토와 설명이 실제로 어떻게 수행되었는지는 추가로 확인되어야 할 부분으로 남는다.
5.4의견 반영의 법적 의미
제출된 의견을 검토한 뒤에 남는 물음은, 행정청이 그 의견을 처분 내용에 얼마나 담아야 하는지이다. 행정절차법 제27조의2 제1항은 반영의 요건과 의무를 함께 두고 있다. 처분의 시점과 대상을 밝히면서 "행정청은 처분을 할 때에 당사자등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다"라고 규정한다(행정절차법 제27조의2). 이 조항은 반영의 대상으로 "당사자등이 제출한 의견"을 한정하고 있으며, 반영의 전제로 행정청이 그 의견에 "상당한 이유가 있다고 인정하는 경우"를 든다. 사례에서 무는 감사 과정에서 사실관계 확인서에 서명했으나, 사전통지와 의견제출 기회는 주어지지 않았다. 이에 따라 제출된 의견이 존재하는지 여부는 미정이다. 의견이 제출되지 않았다면 제1항의 반영 의무가 대상을 얻지 못한다.
제1항이 반영을 명하는 방식은 "이를 반영하여야 한다"는 어구로 나타난다. 조문은 반영의 범위나 정도를 따로 나누지 않고, 의견 그대로의 수용을 요구하는 문장도 두지 않는다. 따라서 상당한 이유를 인정한 의견은 처분의 내용에 반영되어야 하되, 조문만으로는 수용의 방식이 무엇인지를 특정할 수 없다. 무가 서명한 확인서의 내용과 반환 금액의 산정 근거가 같은 범위인지 확인된 바 없으므로, 확인서에 적힌 사정이 처분 내용에 어느 정도 담겼는지도 미정이다.
반영하지 않는 경우에는 제2항이 별도의 절차를 둔다. 행정청이 그 결과를 어떻게 알려야 하는지를 "행정청은 당사자등이 제출한 의견을 반영하지 아니하고 처분을 한 경우 당사자등이 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 그 이유의 설명을 요청하면 서면으로 그 이유를 알려야 한다"라고 규정한다(행정절차법 제27조의2). 제2항은 설명의 요청을 당사자등에게 맡기고, 요청이 있을 때 행정청이 알릴 의무를 부담한다. 이 사례에서 무가 설명을 요청했는지 확인된 바 없으므로, 이 의무가 현실화되었는지는 미정이다.
제2항에는 알려주는 방법에 대한 단서가 붙어 있다. 서면을 원칙으로 삼으면서도 "다만, 당사자등이 동의하면 말, 정보통신망 또는 그 밖의 방법으로 알릴 수 있다"라고 덧붙인다(행정절차법 제27조의2). 동의가 있으면 서면이 아닌 방식도 허용된다는 뜻이다. 무가 확인서에 서명한 사실만으로 이러한 동의가 있었다고 단정할 수 없고, 이에 관한 확인도 미정이다.
이상의 조문에 따르면, 반영 의무는 상당한 이유를 인정한 의견에 대하여 발생하고, 반영하지 않는 경우에는 당사자등의 요청이 있을 때 그 이유를 알려야 한다. 제27조의2는 의견의 수용을 강제하는 조항으로 읽히지 않으며, 반영하지 않기로 한 경우에 필요한 설명을 절차로 갖춘다. 무에 대한 반환 명령에 이 절차가 요구되는지는 앞 장에서 정리한 범위에 달려 있으며, 사례의 미정 사항은 미정으로 남는다.
5.5반영하지 않는 경우의 처리
의견을 반영해야 할 이유가 인정되는지를 앞 절에서 살핀 데 이어, 이번에는 행정청이 그 의견을 반영하지 않고 처분을 마쳤을 때의 처리 방식이 문제된다. 행정절차법 제27조의2 제2항은 이 경우를 전제로 하면서 당사자등에게 사후 설명을 청구할 권리를 인정한다. 조문은 그 요청권을 다음과 같이 정한다. "행정청은 당사자등이 제출한 의견을 반영하지 아니하고 처분을 한 경우 당사자등이 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 그 이유의 설명을 요청하면 서면으로 그 이유를 알려야 한다. 다만, 당사자등이 동의하면 말, 정보통신망 또는 그 밖의 방법으로 알릴 수 있다. <신설 2019. 12. 10.>"(행정절차법 제27조의2) 이 규정은 반영하지 아니한 경우에 한정하여 작동하며, 반영하지 않은 사유를 사후에 밝히도록 행정청에 의무를 지운다.
설명 의무는 당사자등의 요청이라는 행위를 요건으로 한다. 반영하지 아니한 사유가 처분과 동시에 주어지는 것은 아니므로, 당사자등이 따로 이유 설명을 청구하지 않으면 행정청은 그 설명을 제공할 필요가 없다. 구청이 무의 어린이집에 대하여 보조금 반환을 명하면서 제출된 의견을 반영하지 아니한 것으로 보이는 경우에도, 무가 설명을 요청하지 아니하면 이 항에 따른 설명은 시작되지 아니한다. 요청이 있은 뒤에 행정청의 설명 의무가 발생하며, 그 의무의 내용은 반영하지 아니한 이유를 밝히는 것으로 한정된다.
요청의 기한은 당사자등이 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내이다. 이 기간을 넘기면 이 항이 정한 설명 청구권은 행사되지 못한 것으로 남는다. 다만 단서에 따라 설명의 방법은 서면이 원칙이되, 당사자등이 동의하면 말, 정보통신망 또는 그 밖의 방법으로도 알릴 수 있다. 서면 제공은 원칙이고 다른 방법은 동의를 요하는 보완적인 경로임을 조문의 문구가 분명히 한다.
이 사례에서 무는 감사 과정에서 사실관계 확인서에 서명한 바 있다. 그 확인서가 설명 청구권을 대신하여 행사된 것인지, 아니면 제27조의2 제2항에 따른 요청과 별개의 서명인지는 미정이다. 확인서의 서명 사실만으로 설명 요청권이 소진되었다고 단정할 수 없으며, 이 항에서 요구하는 요청의 존부와 그 시점은 별도로 확인하여야 한다.
반영하지 아니한 이유의 설명이 처분 자체의 하자를 치유하는 효과를 갖는지도 별개의 문제이다. 사전통지와 의견제출 기회의 결여는 이 항의 설명 제공과 별도로 판단될 사정이며, 처분서의 이유란에 관련 법령 위반을 뜻하는 문구만 적힌 사정이 설명 의무의 이행으로 보충되는지 역시 미정이다. 결국 제27조의2 제2항은 반영하지 아니한 사유를 사후에 밝히도록 하는 절차적 장치를 마련하는 데 그치며, 그 설명이 처분의 존부나 효력에 미치는 효과는 이 규정의 문구에서 직접 도출되지 아니한다.
5.6결과 통지와 그 내용
반영하지 않은 의견에 대한 설명 요청 제도가 무엇을 요구하는지 본 뒤, 행정절차법 제27조의2는 그 설명이 실제로 어떻게 전달되는지를 규정한다. 이 조항은 반영하지 아니하고 처분을 한 경우에만 문제되므로, 앞서 확인한 반영 여부의 판단이 여기서도 출발점이 된다.
제출된 의견을 반영하지 않은 경우에 처분의 이유를 어떻게 알려야 하는지에 관해 행정절차법 제27조의2 제2항은 "행정청은 당사자등이 제출한 의견을 반영하지 아니하고 처분을 한 경우 당사자등이 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 그 이유의 설명을 요청하면 서면으로 그 이유를 알려야 한다. 다만, 당사자등이 동의하면 말, 정보통신망 또는 그 밖의 방법으로 알릴 수 있다."고 정한다 (행정절차법 제27조의2). 이에 따라 설명의 전달 수단은 서면이 원칙이고, 당사자등의 동의가 있을 때에만 구술이나 정보통신망이 허용된다.
이 통지 의무는 두 가지 절차적 요건을 함께 충족할 때 비로소 발생한다. 첫째, 행정청이 제출된 의견을 반영하지 아니하고 처분을 하였어야 한다. 반영 여부는 이 항의 앞 문장에서 요구하는 판단과 이어지므로, 의견을 반영하였다면 설명 요청 절차는 문제되지 않는다. 둘째, 당사자등이 그 이유의 설명을 요청하여야 한다. 행정청이 먼저 설명을 고지하여야 한다는 의무는 이 항의 문언에서 확인되지 않으며, 요청이 있어야 서면으로 이유를 알려야 하는 구조이다.
설명의 시점과 관련해 행정절차법 제27조의2 제2항은 요청권의 존속 기간을 "당사자등이 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내"로 한정한다. 이 기간은 처분의 존재를 인식한 때부터 계산되므로, 언제 처분이 있음을 알았는지가 요청의 적법 여부를 가른다. 기간을 넘겨 설명을 요청하는 경우에는 이 항에 따른 설명 요청권을 행사하기 어렵다. 아울러 단서에 따라 서면이 아닌 방법으로 알리려면 당사자등의 동의가 필요하다. 동의가 없는 한 행정청은 다른 수단을 선택할 수 없으므로, 서면 통지가 원칙이라는 구분은 단서의 문언에서도 확인된다.
요청의 내용에 관하여 행정절차법 제27조의2 제2항은 "그 이유의 설명"을 요청의 대상으로 삼는다. 즉 행정청이 당사자등의 제출 의견에 어떤 판단을 하였는지를 설명하여야 하는 것이며, 어떤 처분에 이 절차가 요구되는지는 앞 장에서 정리한 바 있다. 이 설명은 의견을 반영하지 않은 이유에 관한 것으로서, 반영 여부의 판단과 그 근거를 당사자등이 알 수 있게 하는 데에 그 목적이 있다.
반면에 처분서의 이유 기재가 이 설명 요청 절차를 대신할 수 있는지, 또는 당사자등이 서명한 사실관계 확인서가 의견 청취를 대신하는지 여부는 이 조항의 문언에 규정되어 있지 않다. 이는 다음 절에서 별도로 다룰 문제이다.