Summary
This chapter distinguishes the legal interest in seeking revocation from the magnitude of harm or the intensity of grievance.
1.1The Standard by Which the Path Opens
많이 아프다는 사실이 어떤 법이 그 사람을 보호하는지를 대신하지는 못한다. 앞서 취소·무효등 확인·부작위위법확인의 대상과 구제 효과를 법정 유형에 맞춰 나눈다는 점을 받아, 지금은 그 중 취소소송으로 향하는 통로의 문턱만 살핀다. 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A는 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다. A가 자기 생활상 이익이 침해되었다고 느낀다는 사정만으로, 즉시 취소소송의 원고가 될 수 있는지가 문제이다. 손해를 느끼면 취소소송을 제기할 수 있는가? 이 물음은 체감하는 불이익의 크기가 아니라 소송 입구를 여는 기준의 정체를 묻는다.
이 물음에 답하는 문언은 행정소송법 제12조에 놓여 있다. 그 조문은 "취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다"고 선언한다. 여기서 말하는 주체는 처분의 직접 상대방만이 아니라, 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자로 특정된다. 요구하는 행위는 그 처분등의 취소이고, 입구의 조건은 그 취소를 구할 법률상 이익을 가진 지위에 있다. 같은 조문은 처분등의 효과가 기간의 경과, 집행 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자는 또한 그렇다고 덧붙인다. 판정은 불만의 격렬함이 아니라 취소로 되찾을 수 있는 법익을 겨냥한다.
원고적격이란 이 조문이 요구하는 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위를 뜻한다. 이 지위는 그 처분의 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익과 맞닿아 있다. 다만 입구의 문을 여는 데 필요한 것은 그 지위 하나만이 아니다. 소송유형별 신청 등 요건이 함께 충족되어야 하고, 요구하는 급부·당사자·조건이 청구취지에 특정되어야 하며, 선택한 소의 권리를 방어할 수 있어야 한다. 이렇게 두 단계가 갈리는 것은 중요하다. 앞의 단계는 보호 법익의 유무를, 뒤의 단계는 소의 형태와 청구의 특정을 묻는다. 두 질문을 한꺼번에 섞으면 회복될 이익의 존재를 소장 기재의 결함과 동일시하는 오류에 빠진다. 그러므로 법익의 유무와 소장 특정은 구별되어 각각 판단되어야 한다.
법률상 이익을 좁게 읽으면 현실의 피해가 법정 밖에 남는다. 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못하게 되며, 저자가 지적하는 그 손실과 불편은 현실의 문제를 남긴 채 법정의 문을 닫는다. 그러나 그렇더라도 피해 액수만으로 원고적격을 확정할 수는 없다. 이 답은 반론이 겨누는 가치를 지우지 않는다. 아픔과 손실은 참작되어야 한다는 점은 그대로 남는다. 다만 확정 기준은 그 아픔을 재는 잣대가 아니라, 이 절의 조건대로 해당 처분 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익의 유무와 소송유형별 신청 등 요건의 충족 여부에 묶인다. 일반적 간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않으면 원고적격이 인정되지 않는다.
A의 지위를 이 장면에 놓고 보면, 기록으로 확인되어야 할 것은 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익이다. 행정청 B의 처분이 A의 어떤 생활상 이익에 미쳤는지, 그 이익을 보호하는 법규가 무엇인지, A가 신청자의 지위에서 그 처분과 어떻게 관련되는지가 확인되어야 한다. 그러나 장면에 연도·금액·기산일이 설정되지 않았으므로, 액수나 기간으로 판정할 수치는 이 자리에 없다. 보호 법규와 A의 이익 사이 연결이 확인되지 않은 한 판단은 미확정으로 남는다. 다만 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다. 이 대목이 문이 닫힌다는 확정은 아니다.
이 절이 허용하는 결론과 허용하지 않는 결론은 이 기준선에서 갈린다. 허용되는 것은, 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익이 있고 소송유형별 신청 등 요건이 충족되며 청구취지에 특정된 급부·당사자·조건과 선택한 소의 권리가 방어될 수 있을 때, 그 단계의 입구가 열린다는 판단이다. 허용되지 않는 것은, 손해를 느끼고 아프다는 사실만으로 원고적격이 곧장 인정된다는 판단이다. 다만 미확정으로 남는 것은 보호 법규와 그 이익의 연결이 확인되지 않은 경우이며, 그 자료 부족은 곧바로 구제 불능을 뜻하지 않는다.
1.2The Conditions That Block Relief
앞 절까지 취소·무효등 확인·부작위위법확인의 대상과 구제 효과를 법정 유형에 맞춰 나누어 보았다. 주민 A는 행정청 B의 처분으로 생활상 이익이 침해되었다고 느끼고는 취소소송을 제기하려 한다. 그런데 손해를 느낀 그 자체만으로 법정 문 앞에 설 수 있는가. 이 물음은 곧 구제의 통로가 닫히는 조건이 무엇인지와 같은 것이다.
행정소송법 제12조는 원고적격에 관하여 “제12조(원고적격) 취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다.”라고 규정한다(「행정소송법 제12조」). 이 문언에서 취소소송을 제기할 수 있는 주체는 처분의 직접 상대방이 아니라, 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자로 정해진다. 따라서 B의 처분이 A에게 미친 영향을 A가 호소하더라도, 그 호소가 법이 A를 보호하는 이익에 닿아 있는지가 먼저 확인되어야 한다.
그 기준은 피해의 크기나 불만의 강도가 아니라 취소로 회복하려는 이익이 법률상 보호되는지에 달려 있다. 일반적 간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않는 경우, 법정 요건 중 하나라도 충족되지 않으면 구제의 통로는 닫힌다. 여기서 원고적격은 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위를 뜻한다. 두 가지를 나누어 읽어야 하는 까닭은, 앞의 것은 주관적 손해의 호소이고 뒤의 것은 법질서가 보호 대상으로 삼는 지위이기 때문이다.
가장 넓게 퍼진 피해일수록 아무도 다투지 못하게 되며, 저자가 지적하는 이 불이익은 결코 작지 않다. 그렇다고 피해의 광범위함을 원고적격의 충족 사유로 삼을 수는 없다. 피해 액수만으로 원고적격을 확정할 수는 없다. 왜냐하면 액수는 손해의 양을 말할 뿐, 그 손해가 어떤 보호 법규에 걸려 있는지 대신 알려주지 않기 때문이다.
이 장면의 판정 기록에는 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익이 들어간다. A가 B의 처분으로 어떤 생활상 이익을 잃었는지는 장면에 정해져 있어도, 그 이익을 보호하는 법규가 무엇인지와 A의 지위가 그 법규에 포섭되는지는 이 장면만으로 확정할 수 없다. 그래서 피해와 법규의 보호 대상 사이의 연결이 확인되지 않은 경우에는 미확정으로 남는다.
따라서 손해를 느꼈다는 사실만으로 취소소송을 제기할 수 있다고 할 수 없으며, 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 확인되지 않으면 이 구제의 통로는 열리지 않는다. 다만 그 판단이 피해의 크기에 의하여 좌우된다고 보아서는 안 된다.
1.3The Boundary That Remains When There Is No Data
앞 단계까지 취소·무효등 확인·부작위위법확인의 대상과 구제 효과를 법정 유형에 맞춰 나누어 놓았다면, 이제는 그 중 취소소송에 한정하여 원고의 지위 문제를 따져야 한다. A가 처분을 내리지도 집행을 겪지도 않았는데 손해를 입었다고 느낀다 할지라도, 그 느낌만으로 바로 소를 제기할 수 있는가 하는 물음이 열린다.
이 물음에 대해 행정소송법 제12조는 “취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”라고 정한다. 이 문언은 제기 주체를 아무런 제한 없이 열어 두지 않고, 취소를 구할 법률상 이익을 가진 자로 특정한다. 조문에 따라 살펴야 할 것은 손해를 느꼈는지가 아니라, 그 사람이 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지이다. 따라서 저자는 여기서 원고적격을 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위로 풀어 둔다. 즉, 청구의 종류가 취소소송이면 그 구제를 요구할 법적 지위가 확인되어야 비로소 원고의 자리에 설 수 있다.
이 지위의 확인은 피해의 크기나 불만의 강도와 나누어 살펴야 한다. 조문이 요구하는 것은 취소를 구할 법률상 이익이므로, 아픔이 크다는 사실과 그 아픔이 법규의 보호 대상과 맞닿아 있다는 사실은 별개의 판단 단계를 이룬다. 저자는 이 구별을 두고 피해의 정도와 보호 대상의 여부를 서로 대신할 수 없는 것으로 본다. 아픔을 다툼의 충분한 근거로 만들면 법규가 보호하려는 대상이 무엇인지 묻는 자리가 사라지기 때문이다. 아픔을 강하게 느끼는 사람이라고 할지라도 보호 대상과의 연결이 보이지 않는다면, 그 사실만으로 취소를 구할 법률상 이익을 얻은 것은 아니다.
법률상 이익을 좁게 읽으면 현실의 피해가 법정 밖에 남는다는 반론은, 구체적인 손실과 불편이 다툼의 문 앞에서 밀려나는 불이익을 겨냥한다. 그 지적은 지워지지 않고 남는다. 다만 그렇다고 하여 피해 액수만으로 원고적격을 확정할 수는 없다. 저자는 이 한계 안에서 같은 결론을 지킨다. 즉 피해가 크다는 사실만으로 원고의 지위를 곧바로 정할 수 없고, 그보다 넓은 일반적·간접적 공익 관심에 머무는 경우에도 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않으면 원고로서 행정구제를 요구할 자격이 열리지 않는다.
이 장면에서 보면, 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A는 자기 생활상 이익이 침해된다며 다투려 한다. 판단에 쓸 자료는 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익의 기록으로 잡힌다. 장면은 그 네 항목의 종류만 정했을 뿐, 실제 기록이 모였다는 뜻은 아니다. 다만 이 문장은 판정 조건을 바꾸어 보는 검사에 쓰인 것이지, A의 이익이 실제로 회복된다는 사실까지 정해 주지는 않는다. 따라서 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 사항은 구제가 막힌 것으로 단정할 수 없고, 판단 재료가 특정되지 않은 것으로 남아 있다.
이 절에서 확정할 수 있는 것은 그러한 미확정을 불능과 나누어 다룬다는 점이고, 확정할 수 없는 것은 A의 지위가 그 지점에 이르렀다는 사실이다. 자료가 없어 확정할 수 없는 경계를 곧바로 구제 불능으로 끌어 내리지 않는다. 이 절에서 정리한 원고적격의 정의와 미확정의 취급은, 다른 소송 유형에 옮겨 붙일 수 있는 설명이 아니다.
1.4The Records Needed for Determination
앞 단계까지 구별해 둔 취소·무효등 확인·부작위위법확인의 대상과 구제 효과를 받아들이고, 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A는 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다. A가 겪는 불편이 크다는 사실만으로는 어떤 기록이 남아야 그가 원고 자리에 설 수 있는지가 정해지지 않는다. 손해를 느꼈다는 감정과 취소를 구할 자격을 분리하고, 그 자격을 판단하는 데 필요한 기록을 확인해야 한다. 그래서 물음은 두 갈래로 놓인다. 손해를 느끼면 곧바로 취소소송을 제기할 수 있는가, 그리고 그 판정을 위해서는 어떤 기록이 필요한가.
취소소송에서 원고 자리를 정하는 문언은 행정소송법 제12조에 있다. 그 문언은 “취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”고 규정하고(행정소송법 제12조), 그 뒤에 효과가 소멸한 뒤의 경우를 덧붙인다(행정소송법 제12조). 이 문언에서 주체는 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자이고, 행위는 취소소송의 제기이며, 조건은 그 취소를 구할 법률상 이익의 존재다. 여기서 법률상 이익은 처분의 취소로써 회복되는 법익을 뜻하고, 일반인의 불만이나 막연한 관심과는 다른 자리에 놓인다. 조문의 다른 해설까지 넓히지 않고, 이 문언이 정하는 주체·행위·조건만을 이 물음의 기준으로 삼는다.
이 문언과 이 절의 결론 사이에는 지켜야 할 연결이 하나 있다. 단계 판정은 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익에 기록된 자료만으로 하고, 없는 기록을 추정으로 메우지 않는다. 이 기준은 두 가지를 서로 구별하기 위해 나뉘어 있다. 하나는 처분이 A의 생활상 이익에 실제로 어떤 영향을 주었는지이고, 다른 하나는 그 영향이 어느 법규의 보호 대상에 걸리는지이다. 앞의 것이 아무리 뚜렷해도 뒤의 연결이 기록으로 확인되지 않으면 단계를 넘은 판정이 되지 않고, 이는 자료가 없다는 뜻이지 구제가 불가능하다는 뜻과 다르다. 따라서 이 절의 판정은 정해진 기록의 범위 안에서만 서고, 그 밖의 사실을 상상으로 채우지 않는다.
이 구별을 좁게 세우면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 아무도 다투지 못하는 자리에 남는다는 반론이 가장 강하게 선다. 법이 보호하는 범위를 좁게 읽으면 주변 주민의 생활 불편, 공동의 대기나 소음 같은 공유된 손해가 법정 문턱 앞에서 미끄러진다. 이 손실은 반론이 지적하는 대로 현실이고, 그 불편과 가치를 지우지 않은 채 남겨 둔다. 그렇더라도 이 반론에 답하는 방식은 자격 기준을 풀어 버리는 것이 아니다. 피해의 크기나 불만의 강도로 원고적격을 확정할 수는 없고, 확정할 수도 없다. 손해가 크다는 사정은 기록의 한 항목일 뿐, 취소를 구할 법률상 이익이라는 요건을 대신하지 않는다.
이 기준을 합성 장면에 놓아 보면 판정할 수 있는 것과 없는 것이 갈린다. A는 처분의 직접 상대방이 아니고 자기 생활상 이익이 침해되었다고 주장하며, B의 처분을 다투려 한다. 장면이 확정하는 것은 이 신청의 방향과 지위의 방향뿐이고, 보호 법규가 무엇인지, 처분이 A의 생활에 어떤 영향을 주었는지, A가 그 지위에서 어떤 이익을 회복할 수 있는지는 정해져 있지 않다. 따라서 단계 판정에 쓸 네 가지 기록, 곧 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익 가운데 지금 확인된 항목이 없으면 미확정으로 남는다. 다만 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남는 것으로 확인되면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 손해를 느꼈다는 사실만으로 취소소송을 제기할 수 있다고 말할 수 없고, 피해 액수만으로 원고적격을 확정할 수도 없다. 확인된 것은 취소를 구할 법률상 이익을 피해의 크기나 불만의 강도와 구별해야 한다는 점이며, 그 자격은 정해진 기록으로만 판정한다는 점이다. 자료가 비어 있으면 그 자리는 미확정으로 남고, 추정으로 채우지 않는다. 이와 달리 손해의 크기를 요건으로 올리거나 기록의 결핍을 곧 구제 불능으로 읽는 결론을 이 절이 허용하지 않는다.
1.5Circumstances That Change the Decision
Whether a person who has felt harm may file an action for revocation on the basis of that harm alone, and what kind of change reverses an already rendered stage determination, must be sorted out separately. This question does not ask about the magnitude of the harm but about whether there is an interest to be recovered.
The source text corresponding to this question is Article 12 of the Administrative Litigation Act. Its wording provides: "Article 12 (Plaintiff's Standing) An action for revocation may be filed by a person who has a legal interest in seeking the revocation of a disposition, etc." (Article 12 of the Administrative Litigation Act). Here the subject is 'a person seeking the revocation of a disposition, etc.', the act is the filing of an action for revocation, and the condition is whether one occupies the status of 'having a legal interest in seeking' it. Since this wording does not posit the fact that the harm is large or the fact that the dissatisfaction is strong as a condition, the existence of a legal interest must be judged separately from those two.
This wording and the conclusion of this section connect only when harm and legal interest are viewed separately. Here plaintiff's standing means the status of having a legal interest in seeking the relevant revocation, and whether one holds that status and how much harm one feels are placed at different stages of judgment. That is, the former is directly tied to which law protects that person, whereas the latter is not. If the specified change—that is, the fact that a recoverable legal interest remains even after the effect of the disposition has ended—is confirmed, the prior bar-and-effectiveness determination is discarded and the judgment is redone from the plaintiff's-standing stage.
The more widely the harm has spread, the less anyone is able to contest it, with the result that no unlawful disposition is controlled by anyone's hand. Despite such loss and inconvenience, plaintiff's standing cannot be established by the amount of harm alone. This is because no protected legal interest comes into being merely by the fact that the amount is large, nor does that interest disappear merely by the fact that the amount is small.
In the synthetic scene, A is not the direct counterparty of the disposition, so that status alone cannot establish a legal interest in seeking the revocation of the disposition. Instead, a record must remain of the protective statute, the effect of the disposition, the status of the applicant, and the interest to be recovered after the effect lapses. Moreover, if the posited contrary fact—that is, the case in which a recoverable legal interest remains even after the effect of the disposition has ended—obtains, legal interest in maintaining an action (interest in filing action) cannot be denied by the mere lapse of time. Whether A's interest in daily life, however, is connected to the object of protection of some law cannot be confirmed from the scene alone, and so remains undetermined.
The conclusions this section permits are two. One is that, so long as a recoverable legal interest remains, legal interest in maintaining an action (interest in filing action) is not lost merely by the extinction of the disposition's effect; the other is that, once the specified change is confirmed, the existing bar-and-effectiveness determination must be abandoned and the judgment redone from the relevant stage. Beyond these, establishing plaintiff's standing by the amount of harm or the intensity of dissatisfaction, or presuming a protected interest through a connection not present in the scene, is not permitted by this section.
1.6The Strongest Counterargument and the Answer
Resident A claims that his or her interest in daily life is infringed and seeks to contest a disposition of Administrative Agency B. Following the earlier question of whether one may file an action for revocation upon feeling harm, this stage asks how the disadvantage that remains when legal interest is read narrowly should be handled. Yet if legal interest is read narrowly, real-world harm is left outside the courthouse, and the more widely the harm has spread, the less able anyone becomes to contest that disposition. The author answers this counterargument by holding that plaintiff's standing cannot be established by the amount of harm alone, and here examines why judgment cannot be brought to a close on the basis of that monetary criterion.
Article 12 of the Administrative Litigation Act provides: "An action for revocation may be filed by a person who has a legal interest in seeking the revocation of a disposition, etc. The same shall apply where a person has a legal interest to be recovered by the revocation of the disposition, etc., even after the effect of the disposition, etc. has been extinguished by the lapse of a period, the enforcement of the disposition, etc., or any other reason." This wording limits the plaintiff as the subject to a person who has a legal interest in seeking the revocation of that disposition, and, where that interest can be recovered by revocation after the effects of the disposition, etc. have been extinguished, again recognizes the same status. That is, what the provision requires is not the magnitude of the harm caused by the disposition but whether that harm meshes with an interest protected by law, and it treats the possibility of recovery, too, as part of the point in time at which that interest continues to exist.
A legal interest is the legal interest sought by way of revocation, and plaintiff's standing means the status of having that interest. The author considers that this status must be distinguished from the magnitude of harm or the intensity of dissatisfaction, because the foregoing wording requires not a countable harm but an interest by which the law protects that person. Accordingly, the fact that one has set down a large amount of harm or has strongly expressed dissatisfaction neither creates that status nor conclusively negates it. This means only that the amount cannot determine qualification without any proviso whatsoever, and this judgment is confined to the stage of plaintiff's standing and does not by itself conclusively determine the remedial effect of revocation or confirmation as well.
The counterargument that reading legal interest narrowly leaves real-world harm outside the courthouse is aimed at the point that the more widely the harm has spread, the less able anyone is to contest it even though the harm produced by that disposition is great. What this counterargument fears is the loss that arises from the resulting gap, whereby the more complex a disposition is, the harder it is to identify the protected interest, so that the most common disadvantages seem to be less fully addressed. The author answers that plaintiff's standing cannot be established by the amount of harm alone even without dispelling this concern. That is, the demand that widely spread harm must not be disregarded and the demand that this harm be measured by amount and thereby used at once to establish qualification are not the same, and the former demand cannot be transferred to the latter monetary criterion.
In the synthetic scene, Resident A is not the direct counterparty of the disposition yet claims that his or her interest in daily life is infringed and seeks to contest the disposition of Administrative Agency B; what must be left on the record in such a case is the protective statute, the effect of the disposition, the status of the applicant, and the interest to be recovered after the effects have been extinguished. However, the scene specifies no amount of harm and fixes no year, amount, or starting date, so whether that interest in daily life meshes with an interest protected by some law, and how directly the disposition of Administrative Agency B touches that interest, cannot be determined from the scene alone. Conversely, if the protective statute and the effect of the disposition are confirmed to be connected and a recoverable interest remains, that status may be recognized; but the scene itself does not confirm any such fact.
The conclusion permitted in this section is to distinguish a legal interest in seeking revocation from the magnitude of harm or the intensity of dissatisfaction, and not to establish plaintiff's standing by that amount. The conclusion not permitted here is that plaintiff's standing is established by the amount of harm alone, or that Resident A acquires the status of plaintiff merely because that amount is large. Meanwhile, the fact that the amount cannot be used does not mean that Resident A's challenge to the disposition is dismissed, and the state in which the protective statute and the effect of the disposition are not connected remains undetermined.
1.7The Link to the Application and the Dispositive Part
In this scene, A feels that he or she has suffered harm, but the question is whether an action for revocation may be filed on the basis of that feeling alone. The preceding section took as its premise that plaintiff's standing cannot be established by the amount of harm alone. Now, on that premise, the existence of harm and the status permitting one to bring an action must be distinguished from each other. However great the inconvenience A feels, its magnitude itself does not thereby become the qualification fixed by law.
Article 12 of the Administrative Litigation Act provides: "An action for revocation may be filed by a person who has a legal interest in seeking the revocation of a disposition, etc." (Article 12 of the Administrative Litigation Act). Here a legal interest is, irrespective of whether one is the direct counterparty of the disposition, a requirement constituting the qualification to seek the revocation of that disposition. The text adds: "The same shall apply where a person has a legal interest to be recovered by the revocation of the disposition, etc., even after the effect of the disposition, etc. has been extinguished by the lapse of a period, the enforcement of the disposition, etc., or any other reason." (Article 12 of the Administrative Litigation Act). While this wording includes persons who are not counterparties of the disposition, it bases their qualification on the legal interest recovered through revocation. Accordingly, what the provision requires is not the fact that one has felt harm but the existence of a legal interest to be recovered through revocation.
The reason for reading separately the requirement of legal interest and the empirical fact of the magnitude of harm is that the two answer different questions. The magnitude of harm is a measure describing how much inconvenience A has undergone, and the intensity of dissatisfaction only shows how difficult it is for A to accept that disposition. A legal interest, by contrast, is a criterion asking into the legal status to seek the revocation of that disposition, and is judged by examining together whether A falls within the object of a protective statute, what kind of effect the disposition has on A's life, and what status A occupies as an applicant. Plaintiff's standing means precisely the status of having this legal interest. However great the quantity of harm, it cannot itself stand in for the interest the law seeks to protect, so it cannot be asserted that an action for revocation may be filed merely on the basis of the fact that harm has been felt.
The counterargument that reading legal interest narrowly leaves real-world harm outside the courthouse can be advanced most persuasively. In fact, even where there are persons whose lives are impeded by a disposition, if that harm is not recognized as an interest protected by law, no one will be able to contest that disposition. The more widely that harm has spread, the more the result is that no one can bring an action, and this appears contrary to the purpose of the lawsuit system of correcting unlawful dispositions of administrative agencies. Yet the way of answering this counterargument is not to disregard harm. It is to make clear that plaintiff's standing cannot be established by the amount of harm alone. However large the magnitude of harm, if it is not confirmed to be connected with an interest protected by some legal provision, plaintiff's standing is not recognized; conversely, however small the harm, if a legal interest is recognized, an action may be brought.
In the synthetic scene, A asserts that his or her interest in daily life has been infringed and seeks to contest the disposition of Administrative Agency B, but it has not been confirmed which protective statute protects that interest in daily life, what effect the disposition has on A's life, or what status A occupies as an applicant. The fact that A is not the direct counterparty of the disposition is acknowledged, but that fact alone does not negate plaintiff's standing. However, since the scene does not confirm how the record of judgment—the protective statute, the effect of the disposition, the status of the applicant, and the interest to be recovered after the effects have been extinguished—will be filled in, whether A has plaintiff's standing or not remains undetermined. Nor can it be asserted that relief is impossible merely because the materials are insufficient.
The conclusion of this section is that whether harm has been felt and whether one has a legal interest in seeking revocation are different questions. The former asks about the magnitude of harm and the intensity of dissatisfaction; the latter asks into the legal status to seek the revocation of that disposition. Accordingly, one cannot say that an action for revocation may be filed merely on the basis of the fact that harm has been felt, nor, conversely, can one say that an action for revocation cannot be filed merely because the harm is small. Beyond this, what effect the fact of not being a counterparty of the disposition, or having a strong interest in the public good, or the lapse of a period has on plaintiff's standing is not dealt with in this section.
1.8The Scope This Section Undertakes
That conclusion was that feeling harm does not mean one may immediately file an action for revocation. The question now is whether Resident A, who is not the direct counterparty of the disposition, possesses the qualification to stand before the door of the court when claiming that his or her interest in daily life is infringed and seeking to contest a disposition of Administrative Agency B. This qualification is called plaintiff's standing in an action for revocation.
The statutory wording that answers this question is found in Article 12 of the Administrative Litigation Act. That provision states: "An action for revocation may be filed by a person who has a legal interest in seeking the revocation of a disposition, etc.", and then adds: "The same shall apply where a person has a legal interest to be recovered by the revocation of the disposition, etc., even after the effect of the disposition, etc. has been extinguished by the lapse of a period, the enforcement of the disposition, etc., or any other reason." (Article 12 of the Administrative Litigation Act). Here the subject holding the qualification to seek revocation is not limited to the direct counterparty of the disposition, but is defined as a person who has a legal interest in seeking the revocation of that disposition.
What the provision requires is not the feeling of harm but the requirement of a legal interest. The reason these two must be distinguished is that they answer different questions. The former asks what exactly has been lost; the latter asks which law makes that loss an object of protection. Even if A feels intense inconvenience or dissatisfaction in daily life, if that inconvenience is not recognized as an interest guaranteed to the individual by the legal order, the qualification does not arise. Here plaintiff's standing means the status of having a legal interest in seeking the relevant revocation, and this definition is a criterion of judgment belonging to a dimension different from the magnitude of harm or the intensity of dissatisfaction.
The point most strongly targeted by the counterargument that reading legal interest narrowly leaves real-world harm outside the courthouse is precisely this loss. The larger and more widely spread the harm, the more the result is that no one can contest it, and even if the disposition is unlawful, the route to correction is blocked. The author judges without erasing this disadvantage. That the magnitude of harm does not stand in for qualification is so because qualification requires a legal interest, and that requirement cannot be abandoned either.
Returning to the synthetic scene, only the fact that A is not the direct counterparty of the disposition has been confirmed, while how A has been infringed in an interest protected by some law remains undetermined. Judgment becomes possible only once the protective statute, the effect of the disposition, the status of the applicant, and the interest to be recovered after the effects have been extinguished are recorded, but the scene sets up no such connection. Moreover, the condition that, where a recoverable legal interest remains even after the effect of the disposition has ended, legal interest in maintaining an action (interest in filing action) is not denied by the mere lapse of time cannot be applied either, because the scene contains no such fact. Accordingly, whether A possesses the qualification cannot be determined at the present stage.
The conclusion this section permits is narrow and clear. The very fact of feeling harm does not confer the qualification to file an action for revocation; qualification comes from the status of having a legal interest in seeking the relevant revocation. Conversely, qualification cannot be denied merely because one is not the direct counterparty of the disposition, nor can qualification be determined by the size of the amount of harm. What constitutes a legal interest, and whether A's interest in daily life falls within the protection of the law, are matters this section cannot determine.
1.9Application of the Text of the Provisions and the Holdings of Precedents
손해를 느끼면 취소소송을 제기할 수 있는가라는 물음에서 지금 남는 것은 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A가 자기 생활상 이익의 침해를 이유로 행정청 B의 처분을 다투려 할 때, 그가 원고로 행정구제를 요구할 자격을 갖추는지를 판정하는 근거가 무엇인지이다. 이 자격을 원고적격이라 하고, 이는 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위를 뜻한다. 취소·무효등 확인·부작위위법확인의 대상과 구제 효과를 법정 유형에 맞춰 나눈 뒤에도 이 지위의 판정 기준은 따로 정해야 한다.
행정소송법 제12조는 원고적격 조항으로 “취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”고 규정한다. 여기서 주체는 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자이고, 행위는 취소소송의 제기이며, 조건은 그 취소를 구할 법률상 이익의 보유이다. 이 조항의 문언은 처분등의 직접 상대방인지 여부를 따로 적지 않고, 법률상 이익의 유무로 제기 가능성을 정한다. 따라서 주민 A가 상대방이 아니라는 사정만으로 원고적격을 부정할 수는 없고, 반대로 자기 생활상 이익이 침해되었다는 주장만으로 그 자격이 확정되는 것도 아니다.
원고적격의 판정 근거는 해당 원문 범위 안의 문언에 두고, 판결이유나 다른 항으로 확장하지 않는다. 이 구별이 필요한 까닭은 피해와 보호의 문제를 나누어 보기 때문이다. 피해는 사람이 겪는 불이익의 사실이고, 보호는 어떤 법이 그 사람을 그 불이익에서 구하기로 정했는지의 문제이다. 취소를 구할 법률상 이익은 후자를 가리키므로, 전자의 크기나 강도만으로는 그 유무를 대신할 수 없다. 판단 기록으로 보호 법규, 처분의 영향, 신청자 지위, 그리고 효과 소멸 뒤 회복할 이익을 둔다.
이 좁은 읽기에 대한 가장 강한 반론은 현실의 피해가 법정 밖에 남는다는 데 있다. 법률상 이익을 좁게 읽으면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못하는 결과가 생기고, 그 손실은 행정처분의 파급에 무방비로 놓인 다수에게 돌아간다. 이런 불편은 부정하지 않는다. 다만 피해 액수만으로 원고적격을 확정할 수는 없으므로, 반론이 지적한 사각지대를 피해의 크기로 메우는 방식은 택하지 않는다. 원고적격은 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위이고, 그 이익의 유무는 확인된 문언의 조건으로 따진다.
합성 장면에서 지금 다루는 사실은 두 가지뿐이다. 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니라는 점과, 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다는 점이다. 이 사실만으로는 어떤 법이 A를 보호하는지가 확인되지 않았으므로 원고적격은 미확정으로 남는다. 보호 법규와 A의 지위, 처분의 영향, 효과 소멸 뒤 회복할 이익이 기록으로 확인되면 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위가 정해진다. 연도나 금액은 정하지 않았으므로 피해 액수로는 아무것도 확정하지 않는다.
이 절이 허용하는 것은, 원고적격을 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위로 두고 그 유무를 해당 문언의 조건으로 판정하는 것이며, 처분의 직접 상대방이 아니라는 사정을 자격 부정의 이유로 삼지 않는 데까지이다. 허용하지 않는 것은, 생활상 이익의 침해만으로 자격을 확정하거나, 피해 액수로 그 자격을 대신하거나, 확인된 문언 밖의 근거를 끌어오는 것이다.
1.10Fine Distinctions Within the Stage
손해를 느끼면 취소소송을 제기할 수 있는가라는 물음에 대해 취소·무효등 확인·부작위위법확인의 대상과 구제 효과를 법정 유형에 맞춰 나누어 판단한다. 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A는 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 할 때, 그를 원고 자리에 세울 수 있는지 따져 보기 전에 원고로 행정구제를 요구할 자격 안에서 다시 나누어 판정할 부분이 무엇인지 밝혀야 한다.
행정소송법 제12조는 “취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”고 문언을 둔다. 이 문언은 주체를 취소를 구하는 자로, 행위를 취소소송의 제기로, 조건을 취소를 구할 법률상 이익의 보유로 정한다. 법문이 말하는 것은 취소를 구할 수 있는 지위이며, 피해를 입었다는 사실 자체가 그 지위를 구성하는 것은 아니다. 저자는 이 문언을 취소를 구할 법률상 이익을 피해의 크기나 불만의 강도와 구별하는 근거로 읽는다.
이 근거에 따르면 원고적격은 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위를 뜻한다. 여기서 단계 안의 세부 구분은 작동하는 경우·막히는 경우·미확정인 경우의 조건에 한정하며, 세 가지 조건의 구별은 피해의 크기만으로는 헤아릴 수 없는 법적 보호의 유무를 드러내기 위해 필요하다. 작동하는 경우의 조건은 해당 처분의 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익이 있고 소송유형별 신청 등 요건도 충족한 경우이고, 막히는 경우는 일반적·간접적 공익의 관심만 있어 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않는 경우이며, 미확정인 경우는 피해와 법규의 보호 대상 사이의 연결이 확인되지 않은 경우이다.
법률상 이익을 좁게 읽으면 현실의 피해가 법정 밖에 남는다는 반론이 겨냥하는 손실은 구체적이다. 생활상 이익이 실질적으로 침해된 사람도 보호 법규가 저 사람을 가리키는지 확인하지 못하면 다툼의 문 앞에 서지도 못한 채 남고, 가장 넓게 퍼진 피해일수록 오히려 아무도 다투지 못하게 된다. 피해의 크기는 기록으로 확인할 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익 가운데 한 가지 표지일 뿐이며, 반론이 지적한 사각지대는 조건을 정해 둔 판정으로 다루고 보호 대상의 확장으로 흡수하지 않는다.
이 장면에서 이 물음에 속한 사실은 주민 A가 처분의 직접 상대방이 아니라는 점과 자기 생활상 이익이 침해된다고 주장한다는 점이다. 행정청 B의 처분이 A에게 미친 영향의 정도나 A를 보호하는 법규가 무엇인지 장면에서 정하지 않았으므로 미확정인 경우의 범위를 벗어나 판정할 수 없다. 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다는 조건은 작동하는 경우의 판단에 해당하며, 이 장면에서 효과의 소멸과 회복할 이익의 존재는 확인되지 않았다.
이 절이 허용하는 결론은 원고적격을 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위로 정하고, 그 안의 세부 구분을 작동하는 경우·막히는 경우·미확정인 경우로 명시한 조건에 한정한다는 것이다. 이 밖에 단계를 새로 만들어 넣거나 피해 액수와 불만의 강도만으로 원고적격의 유무를 확정하는 판단은 허용하지 않는다. 남은 연결은 해당 처분의 직접 상대방이 아닌 신청자의 지위를 별도로 묻는 방향이다.
1.11Synthesis of Effectiveness, Blockage, and Undetermination
원고적격은 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위를 뜻한다는 앞 절의 정리를 받아, 이번에는 그 지위가 실제로 작동하는 때와 막히는 때, 그리고 확인되지 않은 채 남는 때를 구별한다. A가 손해를 느낀다는 사실만으로는 취소소송을 제기할 수 있는지가 아직 정해지지 않았다. 손해를 느끼면 취소소송을 제기할 수 있는가라는 물음에 대해, 취소를 구할 법률상 이익을 피해의 크기나 불만의 강도와 구별해야 한다는 기준을 세워 놓고 시작한다.
여기서 '자'는 처분등의 취소를 구할 법률상 이익을 가진 사람이고, '제기할 수 있다'는 그 사람이 취소소송을 낼 자격을 가짐을 뜻한다. 이 조문은 원고적격의 근거를 두는데, 그 요건은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이며, 다만 효과가 소멸한 뒤에도 취소로 회복되는 법률상 이익이 있으면 같은 자격을 인정한다.
이 근거와 이 절의 결론을 연결하면, 원고적격의 판단은 하나의 덩어리가 아니라 적어도 두 단계로 나뉘어 진행됨을 알 수 있다. 첫째는 그 사람이 취소나 확인으로 회복할 법률상 보호 이익을 가지는지이고, 둘째는 그런 이익이 있다고 확인된 뒤에 소송유형별 신청 등 요건도 함께 충족하는지이다. 두 단계를 구별해야 하는 이유는, 첫째 단계에서 법률상 이익이 확인되지 않으면 둘째 단계의 요건을 아무리 갖춰도 원고적격이 작동하지 않기 때문이다. 반대로 법률상 보호 이익과 소송유형별 요건이 함께 충족되는 경우에만 작동하며, 일반적·간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않는 경우에는 막힌다.
법률상 이익을 좁게 읽으면 현실의 피해가 법정 밖에 남는다는 반론은, 가장 넓게 퍼진 피해일수록 아무도 다투지 못하게 되는 손실을 겨냥한다. 많은 사람이 같은 처분으로 생활상 불편을 겪으면서도 그 불편이 법률상 이익으로 인정되지 않으면, 그 피해는 법정에서 다뤄지지 않은 채 남는다. 피해가 크다고 해서 자동으로 법률상 이익이 생기지도 않고, 작다고 해서 자동으로 사라지지도 않기 때문이다. 문제는 피해의 크기가 아니라 그 피해가 어떤 법이 보호하려는 대상과 연결되는지이며, 그 연결이 확인되지 않으면 미확정으로 남는다.
합성 장면에서 지금 필요한 사실은 A가 처분의 직접 상대방이 아니면서도 자기 생활상 이익이 침해된다고 주장하며 B의 처분을 다투려 한다는 점이다. 이 사실을 앞의 기준에 대조하면, A가 회복하려는 것이 해당 처분의 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익인지, 그리고 소송유형별 신청 등 요건이 함께 충족되는지가 정해져야 작동한다. 반면 A의 주장이 일반적·간접적 공익 관심에 그치고 개별적으로 보호되는 법률상 이익으로 인정되지 않으면 막힌다. 다만 지금 A의 피해가 어떤 법규가 보호하려는 대상과 연결되는지까지는 자료로 확인되지 않았으므로, 그 연결이 확인되지 않은 경우에는 미확정으로 남는다.
취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익과 소송유형별 요건이 함께 확인된 때에만 원고적격이 작동하고, 일반적·간접적 공익 관심만 남아 개별적 법률상 이익이 인정되지 않을 때에는 막히며, 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 때에는 미확정으로 둔다. 여기서 허용되지 않는 결론은 피해의 액수나 불만의 강도만으로 원고적격의 유무를 확정하는 것이다. 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않으며, 그 판단은 회복할 이익이 남는지를 묻는 자리에서 분리되어 이어진다.
1.12Conclusion Carried Over to the Next Section
그 단계까지는 취소·무효등 확인·부작위위법확인의 대상과 구제 효과를 법정 유형에 맞춰 나누는 것으로 정리되었다. 이제 그 틀 위에 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A가 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려는 장면을 놓고, 손해를 느끼면 곧바로 취소소송을 제기할 수 있는지 묻는다. 이 물음은 소송을 낼 수 있는 지위가 누구에게 주어지는가라는 문제와 떨어져 있지 않다. 그 지위를 법이 정하는 방식이 무엇인지를 먼저 밝혀야 한다.
“취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 처분등의 효과가 기간의 경과, 처분등의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분등의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 또한 같다”(행정소송법 제12조)고 선언한다. 이 조문이 말하는 주체는 처분을 한 사람이나 직접 이름이 적힌 사람이 아니라, 그 취소로 구할 이익이 있는 자이다. 필요한 행위는 취소소송의 제기이며, 그 조건은 처분등의 취소로 구할 법률상 이익의 보유이다. 여기서 원고적격이란 바로 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위를 말한다.
조문이 두 문장으로 나뉜 것은 우연한 배치가 아니다. 앞의 문장은 취소를 구할 이익을 기준으로 소를 낼 수 있는 자격을 정하고, 뒤의 문장은 처분등의 효과가 이미 소멸한 경우를 같은 기준으로 다룬다. 뒤의 경우라고 하여 새로운 자격이 생기는 것이 아니고, 회복되는 법률상 이익이 있으면 그 자격이 유지된다는 뜻이다. 두 문장이 같은 문언을 공유하는 것은 자격의 준거가 바로 거기 있기 때문이다. 따라서 소를 낼 수 있는지 판단할 때는 피해를 느꼈다는 사실 자체를 옮겨 적는 것으로 끝나지 않고, 그 취소가 그 사람에게 어떤 법률상 이익을 회복하는지가 함께 물어야 한다.
가장 강한 반론은 법률상 이익을 좁게 읽으면 현실의 피해가 법정 밖에 남는다는 것이다. 주변 환경이 나빠졌거나 생활이 눈에 띄게 불편해져도, 보호 법규와 그 사람 사이의 연결이 분명하지 않으면 소를 낼 문이 닫히는 셈이다. 피해가 넓게 퍼질수록 누구도 그것을 개별적으로 따지기 어렵다는 점도 이 반론이 겨냥하는 손실이다. 그러나 그 불리한 부분을 그대로 남겨 두면서도 결론은 달라지지 않는다. 원고적격을 피해의 크기나 불만의 강도로 정하면, 액수가 크거나 느낌이 강한 사람이 우선하는 기준이 되어 그 자격의 준거가 흔들리기 때문이다.
합성 장면에서 확인할 수 있는 것은 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A가 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다는 사실이다. 이 장면을 조문 앞의 조건과 대조하면, A가 소를 낼 수 있는지는 자기가 주장하는 생활상 이익이 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익인지에 달려 있다. 반대로 A의 주장이 일반적·간접적인 공익 관심에 그친다면 그 자격은 인정되지 않는다. A가 취소소송을 실제로 제기했는지, B의 처분이 어떤 내용이었는지, 그로 인해 어떤 결과가 생겼는지는 이 장면에 정해져 있지 않다. 이 절에서 확정할 수 있는 것은 자격을 판단하는 기준의 구별뿐이고, 그 적용의 결말은 미확정으로 남는다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 손해를 느꼈다는 사실만으로 취소소송을 제기할 수 있는 자격이 생기지는 않으며, 그 자격은 해당 취소를 구할 법률상 이익이 있는 지위인지를 기준으로 판단한다는 것이다. 반대로 피해의 크기가 크거나 작다는 사실만으로 그 자격이 있거나 없다고 단정할 수도 없다. 액수와 강도가 자격의 준거가 되지 않는다는 구별을 빼앗으면 이 판단은 무너진다. 처분 상대방이 아니면 소송할 수 없는가?