Summary
This chapter maintains the boundary drawn by case law between individual, direct, and concrete interests and general, indirect, and abstract interests.
3.1The Standard by Which the Path Opens
A worthy public-interest purpose does not confer the same standing in an action for revocation on everyone. Even where one is not a direct counterpart of the disposition, if an interest protected by law is infringed, plaintiff's standing may become an issue. Resident A, who is not a direct counterpart of the disposition, seeks to contest the disposition of administrative agency B on the ground that A's own interests in daily life are infringed. In this scene, whether A is qualified to contest the nullity of B's disposition has not yet been determined by the mere circumstance that A has a strong interest in the public good. It is therefore necessary to examine concretely the criterion by which the entrance to this relief is opened. (Supreme Court en banc Judgment 2006Du330 decided March 16, 2006)
Supreme Court en banc Judgment 2006Du330 decided March 16, 2006 states the following with regard to this question: "Even in the case of a third party who is not a direct counterpart of an administrative disposition, where that party has suffered infringement of an interest protected by law by reason of the relevant administrative disposition, that party is qualified to file an administrative litigation seeking confirmation of the nullity of the disposition and to obtain a judgment on whether it is well-founded; and". This language specifies the subject of the qualification as "a third party who is not a direct counterpart" and the interest subject to judgment as "an interest protected by law by reason of the relevant administrative disposition." Here it is clear that the condition giving rise to the qualification is not a general interest unrelated to the disposition, but rather a case in which the interest protected by reason of the disposition has been infringed.
To the same effect, the precedent adds: "An interest protected by law means a case in which there is an individual, direct, and concrete interest protected by the statutory provisions that ground the relevant disposition and by related statutory provisions; where what arises as a result of protecting the public interest is a general, indirect, and abstract interest held in common by the people at large, it cannot be said that there is an interest protected by law." Why this distinction must be observed becomes clear if one simply follows the conditions of qualification set by the preceding language. The qualification is bound to the "interest protected by law" that is infringed by reason of the disposition, and what determines the character of that interest is the object that the grounding statutory provisions and the related statutory provisions seek to protect. Accordingly, only where the individuality of the protected interest—that is, the character of the relevant statutory provisions as protecting the interest of a specified person—is confirmed, does the entrance to this relief open.
The more collective the risk, the harder it is to explain in terms of individual interests. The wider the range of the risk's impact becomes, the more awkward it is to speak of that harm as the interest of one specified person, and a concern follows that the more widely the harm spreads, the more no one may be able to contest it by an action for revocation. Even so, public-spirited concern cannot be substituted for an individual interest protected by law. As the language of the precedent examined above makes clear, a general, indirect, and abstract interest that arises for the people at large as a result of protecting the public interest is not treated as an interest protected by law. This answer requires that the protected interest be sought in the protective statutory provisions in place of the public interest, and it must not be read to mean that the courts are to disregard collective harm.
Returning to the synthetic scene, whether the interest in A's own daily life that A claims to be infringed by B's disposition falls within the interest of a specified person that the grounding statutory provisions and the related statutory provisions seek to protect cannot be determined on the present materials alone. The content of the protective statutory provisions, the directness and concreteness of the effect of the disposition upon A, A's status, and whether an interest can be recovered after the effects of the disposition have lapsed remain unconfirmed. It should be noted, however, as a condition to be set aside from the determination of qualification, that where an interest protected by law remains to be recovered even after the effects of the disposition have ended, legal interest in maintaining an action (interest in filing action) is not denied by the mere lapse of time. This scene therefore varies according to whether an individual, direct, and concrete interest can be confirmed, and remains undetermined at the present stage.
What can be confirmed in this section lies within that range. The mere fact of a strong interest in the public good does not create an interest protected by law; the infringement of an interest protected by law, the requirements specific to each type of action such as an application, and the specification of the relief sought must all be in place before the entrance to this relief opens. What can be barred here is limited to applications that assert nothing but general, indirect, and abstract interests. What this section does not address, however, is the status of the counterparty to the disposition as such, the differences in burden among types of environmental harm, and the fate of the interest in revocation after the lapse of time.
3.2The Conditions That Block Relief
On the premise that, even where one is not a direct counterpart of the disposition, if an interest protected by law is infringed, plaintiff's standing may become an issue, resident A, who is not a direct counterpart of the disposition, seeks to contest the disposition of administrative agency B on the ground that A's own interests in daily life are infringed. Where the ground A advances goes no further than an interest in the public good, what are the conditions under which relief is not allowed?
Supreme Court en banc Judgment 2006Du330 decided March 16, 2006 places, in Summary of Decision [1], language answering this question. "Even in the case of a third party who is not a direct counterpart of an administrative disposition, where that party has suffered infringement of an interest protected by law by reason of the relevant administrative disposition, that party is qualified to file an administrative litigation seeking confirmation of the nullity of the disposition and to obtain a judgment on whether it is well-founded; the interest protected by law referred to here means a case in which there is an individual, direct, and concrete interest protected by the statutory provisions that ground the relevant disposition and by related statutory provisions; and where what arises as a result of protecting the public interest is a general, indirect, and abstract interest held in common by the people at large, it cannot be said that there is an interest protected by law."
This language separates two stages. First one examines which interest the statutory provisions grounding the disposition and the related statutory provisions protect, and next one judges whether that interest bears upon the applicant in an individual, direct, and concrete manner. This distinction is a standard of judgment found in the text, not a newly created statutory requirement. As the language expressly provides, however, a general, indirect, and abstract interest held in common by the people at large does not fall within it. That is to say, the mere fact of a strong interest in the public good does not itself form an interest protected by law.
Viewed this narrowly, a counterargument arises to the effect that the wider a risk spreads, the less anyone can contest it. The more collective the risk, the harder it is to explain in terms of individual interests, and the more broadly the harm operates, the more difficult it becomes to obtain relief; this counterargument thus targets a substantial inconvenience. Even so, public-spirited concern cannot be substituted for an individual interest protected by law. The general interest arising from protection of the public good and the interest that statutory provisions protect for a specified person differ in character, and if the requirement of the latter is satisfied by the former, the distinction itself collapses.
The facts confirmed in the synthetic scene of this section are that A is not a direct counterpart and claims that A's own interests in daily life are infringed, and that the object is B's disposition. Whether A's interest in daily life is an individual, direct, and concrete interest protected by the statutory provisions grounding the disposition and the related statutory provisions, what actual effect B's disposition has upon that interest, what effect A contests in the capacity of applicant, and whether any interest to be recovered remains after the effects of the disposition have lapsed, are all unconfirmed. Accordingly, on this scene alone it can neither be said that an interest protected by law remains to be recovered, nor that it does not. Where, however, it is established that only a general and indirect interest remains and that no individually protected interest is recognized, the entrance to relief is closed if even one of the statutory requirements is not met.
The conclusion this section permits is therefore narrow. The circumstance of an interest in the public good does not by itself create an interest protected by law; only where that interest is recognized as individual, direct, and concrete can it pass through the gate of the determination of plaintiff's standing. Passing that threshold does not mean that the disposition is revoked or that rights are restored. Conversely, being stopped at the threshold does not reverse the character of that interest. Matters that cannot be adjudicated on the scene remain undetermined.
3.3The Boundary That Remains When There Is No Data
A takes as the ground the effect that B's disposition has upon A's own life, but whether that effect touches an interest the law has chosen to protect has not yet been revealed. The boundary distinguished by precedent between individual, direct, and concrete interests and general, indirect, and abstract interests is maintained. At this point there remains at issue whether A acquires an interest protected by law merely by having a strong interest in the public good, and where the boundary lies that cannot be determined for want of materials.
The source text corresponding to this question is the gist of Supreme Court en banc Judgment 2006Du330 decided March 16, 2006, which sets out the qualification of a third party who is not a direct counterpart of an administrative disposition. After holding that a third party who has suffered infringement, by reason of a disposition, of an interest protected by law is qualified to seek confirmation of nullity, the precedent limits that interest to “an individual, direct, and concrete interest protected by the statutory provisions that ground the relevant disposition and by related statutory provisions.” The subject indicated by this language is a third party who is not a direct counterpart of the disposition; the act is the filing of an action seeking confirmation of the nullity of that disposition; and the condition is a case in which an interest protected by reason of the disposition has been infringed. The same holding makes clear that where what arises as a result of protecting the public interest is a general, indirect, and abstract interest held in common by the people at large, it is not regarded as an interest protected by law.
The thread linking this language to the conclusion of this section is the individuality of the protected interest. Here the individuality of the protected interest means the character of the relevant statutory provisions as protecting the interest of a specified person. Where statutory provisions are designed to protect the interest in a specified person's life, the infringement of that interest appears as individual, direct, and concrete; where the same infringement remains as an incidental result that broadly enhances the interests of the people at large, it falls on the side excluded by the precedent. The reason the two stages of judgment are separated is that one must confirm separately who receives the effects of the disposition and whose interests are protected by the statutory provisions that those effects touch. That the earlier stage has been passed cannot be taken as settling the later stage either, nor does an increase in the public good serve as a connecting link that can take the place of the individuality of the protective statutory provisions.
The counterargument that the more collective a risk, the harder it is to explain in terms of individual interests emerges here in its sharpest form. Broadly spreading effects, such as factory emissions or the installation of facilities, appear in the daily life of each surrounding resident in greater or lesser forms, and the more severe the ripple effects, the greater the loss suffered by the community as a whole, yet the harder it becomes to apportion it among individuals. At such times, if an interest protected by law is demanded narrowly, the disadvantage arises that the more widely the harm spreads, the less anyone can contest it, and the outcome may lean toward leaving unlawfulness in administration unaddressed. What can be confirmed without effacing this loss identified by the counterargument is that public-spirited concern cannot be substituted for an individual interest protected by law. The route left open by the precedent is the place of a third party who has suffered infringement of an interest protected by reason of the disposition, not the place of a person who shares in the interests of the people at large.
The facts relating to A's contesting of the disposition in the synthetic scene go no further than that A is not a direct counterpart, that A asserts the infringement of A's own interests in daily life, and that A regards that infringement as arising from B's disposition. Contrasting these facts with the foregoing conditions, the premise of the section—that even where one is not a direct counterpart of the disposition, if an interest protected by law is infringed, plaintiff's standing may become an issue—is open to A's position as well. Whether the interest that A regards as infringed is protected by the grounding statutory provisions and the related statutory provisions as the interest of a specified person—that is, whether the individuality of the protected interest is established—is not revealed by this scene alone. Since the effect of the disposition, the status of the applicant, and the character of the protective statutory provisions remain unspecified, this item cannot be conclusively asserted as an impossibility for want of an interest protected by law, and it is left undetermined as a matter for which the materials of judgment have not been specified.
The conclusion this section permits is narrow. Measured by the boundary distinguished by precedent between individual, direct, and concrete interests and general, indirect, and abstract interests, the mere fact of an interest in the public good does not create an interest protected by law, and a case such as A's, where the connection has not been confirmed, is left undetermined, distinct from impossibility. What is not permitted is an explanation that substitutes public-spirited concern for an individual interest protected by law, and a judgment that at once converts undetermined items into definitive unavailability of relief. Once the materials are supplied, the scope of the undetermined may narrow, but so long as those materials are absent, what has been settled is nothing more than the foregoing distinction.
3.4The Records Needed for Determination
공익에 관심이 많으면 법률상 이익이 생기는가, 그리고 그 판정을 위해서는 어떤 기록이 필요한지가 여기서 문제된다. 직접 상대방이 아니어도 법률상 보호되는 이익이 침해되면 원고적격이 문제 될 수 있다는 점을 전제로, A가 실제로 어떤 기록을 내야 그 단계를 넘을 수 있는지를 따진다.
판례는 이 경계를 문언으로 못 박는다. 판례는 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 그 처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당하면 무효확인을 구할 자격이 있다 하고, 그 이익은 근거 법규 및 관련 법규가 보호하는 개별적·직접적·구체적 이익일 때 인정된다고 밝힌다. 아울러 공익보호 결과 국민 일반이 공통으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익은 그에 해당하지 않는다고 한다 (대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 여기서 말하는 주체는 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자이고, 행위는 무효확인을 구하는 소의 제기이며, 조건은 그 처분으로 인한 법률상 보호 이익의 침해다. 판례는 보호 이익을 근거 법규 및 관련 법규로 묶어 두어, 관심의 정도만으로는 문언상 요건이 충족되지 않음을 분명히 한다. 이 구절이 다루는 것은 처분을 다툴 자격의 성립이며, 이후 심리나 판단 기준의 확정은 아니다.
보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익에 관한 기록된 자료만으로 단계를 판정하며, 없는 기록은 추정으로 메우지 않는다. 이 판정에서 기록이 요구되는 까닭은 두 가지 판단이 서로 다른 물음을 담당하기 때문이다. 하나는 그 법규가 누구의 이익을 보호하는 성격을 가지는가, 즉 보호 이익의 개별성이고, 다른 하나는 그 보호가 A에게 실제로 미치는 영향인가이다. 전자가 없으면 법규가 가리키는 보호 대상이 특정되지 않고, 후자가 없으면 아무리 법정된 보호 이익이라도 A와 연결되지 않는다. 따라서 단계 판정은 정해진 기록으로만 하며, 신청자 지위가 어떠하였고 처분 효과가 소멸한 뒤에 회복할 이익이 무엇인지에 관한 자료가 정해진 범위를 채워야 한다. 자료가 비어 있는 상태는 판정된 결핍이 아니라 미확정이며, 그 공백을 공익 관심으로 대신 채울 수는 없다.
집단적 위험일수록 개별 이익으로 설명하기 어렵다는 반론은 상당한 무게를 가진다. 위험이 넓게 퍼지고 개개인의 손해가 잘 드러나지 않을수록, 특정인의 이익이라는 요건은 가장 크게 다친 사람일수록 재판 문턱에 닿지 못하게 만들 소지가 있다. 법률상 이익을 좁히면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못하는 결과가 된다는 비판은 지워지지 않는다. 판례가 일반적·간접적·추상적 이익을 보호되는 이익에서 배제한 것은 개별성의 결여를 지적한 것이므로, 관심이 크고 활동적이어도 그 사실만으로 법률상 이익이 생기지는 않는다고 본다.
합성 장면에서 확인되는 사실은, 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A가 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다는 것까지다. 보호 법규가 어떤 이익을 보호하는 성격인지, A의 생활상 이익이 그 보호 대상과 어떻게 연결되는지, 처분 효과가 소멸한 뒤 A가 회복할 이익이 무엇인지에 관한 자료는 정해지지 않았다. 미확정 항목에는 연도·금액·기산일·판결 결과가 포함된다. 그밖에 지정된 조건을 바꾸어 보건대, 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다. 이 장면만으로 판정할 수 있는 것은 이 절 범위의 조건부 구별뿐이며, A의 자격이 실제로 인정되는지 여부는 미확정으로 남는다.
이 절이 허용하는 결론은, 공익에 관심이 있다는 사실만으로는 법률상 이익이 생기지 않으며, 대신 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익에 관한 기록으로 단계를 판정한다는 것이다. 허용되지 않는 결론은, 관심의 크기나 피해의 폭넓음을 개별적 법률상 이익으로 읽어 자격을 확정하거나, 기록이 비어 있는 채로 그 공백을 추정으로 메워 자격을 인정하는 것이다. 그러므로 공익적 관심의 유무가 아니라 보호 이익의 개별성이 남긴 흔적이 있는 기록이 요구된다. 그 경계 안에서 사건의 승패는 확정되지 않았다.
3.5Circumstances That Change the Decision
그런데 관심의 폭이 넓다고 해서 자격이 함께 넓어지는 것은 아니다. 이 장면에서 지금 물어야 하는 것은 공익에 대한 관심 자체가 법률상 이익을 만들어 내는지, 그리고 어떤 사실이 바뀌면 앞서 내린 단계 판단을 그대로 둘 수 없는지이다.
이 물음에 대한 판례의 문언은 분명한 구별을 둔다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 “[1] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며”고 전제하면서, 나아가 “법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익”을 가리키고 “공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익”은 여기에 들지 않는다고 밝힌다. 즉 자격의 출발점은 처분 상대방의 지위가 아니라 침해된 이익의 성격이고, 그 성격을 가르는 기준은 근거 법규와 관련 법규가 보호하는 이익이 특정인에게 향하는지에 있다.
이 문언은 앞서 주민 A에게 주어진 지위와 여기에 새로 더해지는 조건을 하나로 묶는다. 직접 상대방이 아니어도 법률상 보호되는 이익이 침해되면 원고적격이 문제될 수 있다는 전제가 설 때, 보호 이익의 개별성은 해당 법규가 특정인의 이익을 보호하는 성격을 뜻한다. 개별적·직접적·구체적 이익과 일반적·간접적·추상적 이익을 나누는 까닭은 단지 말의 크기가 달라서가 아니라, 앞의 것은 회복의 대상을 특정할 수 있는 반면 뒤의 것은 공익보호가 낳는 부수적 결과이기 때문이다. 회복할 이익이 특정인에게 남아 있다면 그 이익은 단순한 기간 경과로 사라지지 않는다. 지정된 변경, 즉 처분 효과가 끝났는데도 회복할 법률상 이익이 남아 있다는 확인이 들어오면 기존의 차단·실효 판단은 버리고 단계부터 다시 판정해야 한다.
이 구별이 겨냥하는 손실은 생각보다 크다. 피해가 넓게 퍼져 있고 어느 한 사람의 생활로 그 영향을 온전히 담아내기 어려운 사안일수록, 개별성만을 요구하면 가장 넓게 번진 피해일수록 아무도 다투지 못하게 될 수 있다. 그 불편을 인정하면서도 저자가 지키는 선은 하나이다. 관심의 크기나 도덕적 당위가 대신 들어설 자리는 없고, 바뀌어야 하는 것은 관심의 분량이 아니라 보호 법규가 특정인의 이익을 보호하는 성격에 대한 확인이다.
합성 장면에 기록된 사실로 되돌아가면, 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니라 자기 생활상 이익이 침해된다고 주장한다. 다만 보호 법규가 A의 이익을 보호하는 성격을 가졌는지, B의 처분이 A에게 미치는 영향이 개인적이고 직접적인지, 그리고 처분 효과가 끝난 뒤에도 A가 회복할 이익이 남아 있는지는 이 장면만으로 확정되지 않았다. 따라서 주민 A의 자격 인정 여부는 미확정으로 남는다. 다만 장면 밖의 연도·금액·기산일을 끌어와 이를 보탤 수 없고, 확정되지 않은 항목이 있다고 해서 이미 정해진 구별 자체가 흔들리지는 않는다.
따라서 이 절이 허용하는 것은 좁고 분명하다. 좋은 목적의 공익적 관심만으로 법률상 이익이 생기지는 않으며, 보호 법규의 개별성이 확인되는 범위에서만 자격의 문이 열린다. 반대로 이 절이 허용하지 않는 것은 공익적 관심을 개별적 법률상 이익으로 대체하는 것이고, 이 선을 넘으면 기존 판정을 유지할 수도 다시 세울 수도 없다.
3.6The Strongest Counterargument and the Answer
그 결론은 직접 상대방이 아니어도 법률상 보호되는 이익이 침해되면 원고적격이 문제 될 수 있다는 것이었다. 그렇다면 지금 물을 것은 그 보호 이익을 어떤 성격으로 보아야 하는가이다. 공익에 관심이 많은 사람이 많을수록 개별 이익의 요건은 무엇을 남기는가.
판례는 이 물음에 대해 문언을 분명히 적어 두었다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이라 하였다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 여기서 무효확인을 구할 자격이라는 표현이 가리키는 주체는 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자이고, 그 행위는 처분에 의한 보호 이익의 침해이며, 조건은 근거 법규 및 관련 법규에 의한 보호이다. 이 문언은 다른 조건의 쟁점을 함께 정하지는 않는다.
이 문언과 이 절의 결론을 잇는 고리는 이익의 범위가 아니라 그 보호의 방향이다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다고 하였다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 이 구별에서 앞의 쪽은 그 법규가 특정인의 이익을 보호하는 성격을 말하고, 뒤의 쪽은 그 보호가 국민 일반에 미친 결과만을 말한다. 그러므로 공익적 관심이 아무리 크더라도 뒤의 쪽을 앞의 쪽으로 옮길 수는 없다.
가장 강한 반론은 그 구별이 만드는 불편을 겨눈다. 위험이 한 사람에게 집중되지 않고 지역이나 세대에 넓게 퍼질수록, 그 위험을 겪는 각 사람이 자기 이익을 개별적이고 직접적인 형태로 설명하기는 어려워진다. 이 설명이 불가능한 사람일수록 처분을 다투지 못하게 되는 셈이다. 따라서 그 법규가 개인의 이익을 보호하는 성격을 갖는다면 위험이 넓게 퍼졌다는 사정만으로 그 보호를 지울 수 없다. 반대로 그 성격이 없는데 공익적 관심을 개별적 법률상 이익으로 대체하면 이 구별 자체가 사라진다. 반론이 지적한 불편은 남지만, 그 불편은 공익적 관심을 법률상 이익으로 바꾸는 것으로 해소되지 않는다.
합성 장면에서 이 물음에 속하는 사실은 넓지 않다. 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니고, 자기 생활상 이익이 침해된다며 B의 처분을 다투려 한다. 이 사실만으로는 보호 법규의 성격, 처분의 영향, 신청자 지위, 그리고 효과 소멸 뒤 회복할 이익이 확인되지 않는다. 보호 법규가 A의 이익을 보호하는 성격을 갖는지 여부가 남는 한, A의 자격은 미확정이다. 다만 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다.
허용되는 것은 공익적 관심이 개별적 법률상 이익의 자리를 대신할 수 없다는 판단이다. 반면 그 관심만으로 누구에게나 취소소송 자격이 생긴다고 보는 것은 허용되지 않는다. 판례가 구분한 두 이익의 경계를 유지하는 한, 자격의 유무는 여전히 그 법규의 보호 성격을 확인하는 데 달려 있다. 그 확인이 없는 채로 자격이 없다고 단정할 수도 없다.
3.7The Link to the Application and the Dispositive Part
공익에 관심이 많으면 법률상 이익이 생기는가? 앞 절에서 공익적 관심을 개별적 법률상 이익으로 대체할 수는 없다는 결론에 이르렀고, 이제 그 경계가 무엇을 가르는지 살핀다. A가 공익에 관심이 많다는 사정만으로 소송 자격이 생기는지가 이 절의 물음이다.
대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 "행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다"고 말한다. 여기서 주체는 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자이고, 행위는 무효확인을 구하는 행정소송의 제기이며, 조건은 그 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우다. 직접 상대방이 아니라는 점만으로 자격이 부정되는 것은 아니다.
같은 요지에서 판례는 "법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우"를 가리키고, "공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익"은 그에 해당하지 않는다고 구별한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 앞의 것은 그 법규가 특정인의 이익을 보호하는 성격, 즉 보호 이익의 개별성에 연결되는 이익이고, 뒤의 것은 국민 일반에게 공통적으로 퍼지는 이익이다. 이 두 가지를 구별해야 소송 자격을 판정하는 기준이 공익의 크기나 관심의 강도로 대체되는 것을 막을 수 있다.
집단적 위험일수록 개별 이익으로 설명하기 어렵다는 반론은 여기를 겨냥한다. 피해가 넓게 퍼질수록 그 피해를 하나의 특정인에게 귀속시키기 어려우고, 그렇다면 가장 큰 피해일수록 누구도 다투지 못하는 결과가 된다는 주장이다. 그러나 확정된 답은 공익적 관심이 개별적 법률상 이익을 대체할 수는 없다는 것이다. 관심의 크기로 경계를 넓히면, 판례가 요구한 개별적·직접적·구체적이라는 요건이 실질을 잃는다. 반론이 지적한 불편은 남지만, 그 불편이 법문상 구별을 무너뜨리는 근거가 되지는 못한다.
합성 장면에서 A가 겪는 불이익이 처분의 근거 법규 및 관련 법규가 A라는 특정인의 이익을 보호하는 성격에 걸리는지 여부는 이 장면만으로 확정되지 않는다. 처분의 영향, A의 지위, 보호 법규의 보호 대상 사이의 연결이 확인되지 않으면 미확정으로 남는다. 다만 A가 그 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우라면 직접 상대방이 아니어도 무효확인을 구할 자격이 있고, 공익보호의 결과로 국민 일반에게 생기는 일반적·간접적·추상적 이익에 그친다면 자격이 인정되지 않는다.
이 절이 허용하는 것은 공익적 관심 자체가 아닌, 개별적·직접적·구체적 보호 이익이 있을 때 제3자의 소송 자격을 인정하는 판단이며, 허용하지 않는 것은 관심의 크기나 피해의 폭만으로 법률상 이익을 만드는 판단이다. 공익적 관심을 개별적 법률상 이익으로 대체하면 이 경계는 무너진다. 이 절은 다만 두 이익의 경계를 유지하는 데 그친다. 이 결론은 앞 절의 결론과 이어진다.
3.8The Scope This Section Undertakes
이 장면에서 A가 소송할 자격을 갖추는지는 그가 주장하는 이익의 성격에 달려 있다. 이 절에서 묻는 것은 공익에 관심이 많으면 법률상 이익이 생기는가이다.
이 물음에 대한 판례의 문언은 둘로 나뉜다. 여기서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 "당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우"를 가리키며, "공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다"고 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 정리한다. 앞 문단은 소송을 제기할 자격의 전제를 말하고 뒷 문단은 그 이익의 성격을 한정한다.
위 문언은 이 절의 결론과 맞닿는다. 보호 이익의 개별성이란 해당 법규가 특정인의 이익을 보호하는 성격을 뜻한다. 따라서 두 판단 단계는 서로 다르다. 제3자라는 지위 자체가 소송을 막지는 않지만, 그가 내세우는 이익이 국민 일반에게 공통적으로 돌아오는 것이라면 자격이 인정되지 않는다.
이 구분에서 가장 아쉬운 점은 집단적 위험의 경우이다. 피해가 넓게 퍼져 있을수록 그것을 개별적 이익으로 설명하기 어렵고, 결국 아무도 그 위험을 다투지 못할 수 있다. 그 손실은 실제이며, 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못한다는 점은 남는다. 관심의 크기나 대상의 폭이 보호 이익의 개별성을 만들어 주지 않는다.
합성 장면에서 A가 내세우는 것은 자기 생활상 이익이 침해된다는 주장이다. 판단의 기록은 보호 법규, 처분의 영향, 신청자 지위, 그리고 처분 효과 소멸 뒤에도 회복할 이익을 살피는 것으로 정해져 있다. B의 처분 근거 법규 및 관련 법규가 A의 이익을 특정인의 것으로 보호하는 성격을 갖는지, 그 보호가 처분으로 인해 침해되었는지는 장면만으로 확인되지 않는다. 연결이 확인되지 않은 이상 자격의 인정 여부는 미확정이다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 제3자라도 법률상 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 침해당한 경우에는 그 당부의 판단을 구할 자격이 생기고, 국민 일반의 일반적·간접적·추상적 이익만 있는 경우에는 자격이 생기지 않는다. 그 밖의 판단은 이 절의 밖에 있다.
3.9Application of the Text of the Provisions and the Holdings of Precedents
이 물음에 답하는 문언은 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결의 판결요지 [1]에 있다. 그 문언은 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당하면 그 무효확인을 구할 자격을 인정한다. 다만 문언은 그 이익을 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익으로 한정하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익은 여기에 들지 않는다고 못박는다.
이 문언을 원고로 행정구제를 요구할 자격의 판정 근거로 삼으려면 두 단계를 나누어야 한다. 먼저 신청자가 다투는 이익이 개별적·직접적·구체적 성격인지 가르고, 그 성격이 확인된 경우에만 자격 판단으로 넘어간다. 보호 이익의 개별성이란 해당 법규가 특정인의 이익을 보호하는 성격을 뜻하며, 이는 국민 일반에게 흩어진 이익과 구별되는 기준이다. 이 구별을 생략하면 판례가 열어 둔 자격의 문이 공익에 관심 있는 모두를 위한 통로로 변질된다.
가장 강한 반론은 그 폐해를 겨냥한다. 집단적 위험일수록 개별 이익으로 설명하기 어렵고, 그럴수록 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 법원에 다투지 못하는 결과가 남는다. 이 점을 인정하더라도 판례 문언이 그린 경계를 접을 수는 없다. 다만 반론이 지적한 손실, 즉 형식상 권리는 있어도 현실적으로 다투는 이가 생기지 않을 수 있다는 불편은 그대로 남긴다.
합성 장면에 놓인 사실은 한 가지뿐이다. 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니면서도 자기 생활상 이익이 침해된다며 다투려 한다. 이 상황에서 확정할 수 있는 것은 다만 A가 법률상 보호되는 이익의 침해를 주장하는 처지라는 점이고, 그 주장이 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익에 닿는지는 아직 확인되지 않았다. 보호 법규, 처분의 영향, 신청자 지위, 효과 소멸 뒤 회복할 이익 가운데 연결이 확인되지 않은 항목은 미확정으로 남는다.
해당 원문 문언만 원고의 행정구제를 요구할 자격의 판정 근거로 삼고, 판결이유나 다른 항으로 확장하지 않는 한, 좋은 공익 목적만으로 A에게 자격이 생기지는 않는다. 반대로 그렇다고 A가 소를 낼 수 없다고 단정할 수도 없다. 공익적 관심을 개별적 법률상 이익으로 대체하지 않는 선에서 확인된 보호 이익이 남는다면 그 자격은 남는다.
3.10Fine Distinctions Within the Stage
앞 분석 단계의 결론은 직접 상대방이 아니어도 법률상 보호되는 이익이 침해되면 원고적격이 문제가 될 수 있다는 한 문장으로만 이어받는다. 이 전제 아래 A가 원고로 행정구제를 요구할 자격 안에서 어느 지점까지 다시 나누어 판정할 수 있는지를 살핀다. 명목상 공익 목적이 크다는 사실만으로는 소송 자격이 주어지지 않는다는 점이 지금의 물음이다.
판결요지는 그 구분의 문언을 분명히 한다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 “행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다”고 밝힌다. 이 문언은 제3자를 주체로 삼되 침해 대상이 법률상 보호되는 이익이어야 함을 조건으로 건다. 여기서 법률상 보호되는 이익은 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 가리키는 것으로 정해진다.
이 정의는 판정을 한 단계로 뭉뚱그리지 않도록 두 구간을 나눈다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 같은 요지에서 “공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다”고 덧붙인다. 앞뒤 두 문장이 함께 가리키는 것은 보호 이익의 개별성, 즉 해당 법규가 특정인의 이익을 보호하는 성격이다. 이 성격이 확인되면 작동하는 경우의 조건으로 연결되고, 공통적 이익에 그치면 막히는 경우의 조건에 놓인다.
가장 강한 반론은 그 구분이 집단적 위험에서 작동하지 않는다는 데 겨눈다. 피해가 넓게 퍼질수록 개별 이익으로 설명하기 어려워 누구도 처분을 다투지 못하게 된다는 손실, 그리고 법률상 이익을 좁게 보는 방향이 실제 피해 구제를 멀어지게 한다는 불편이다. 그러나 저자의 답은 분명하다. 반론이 지적한 구제 공백을 인정하면서도 판례가 그어 둔 경계를 공익적 관심으로 메우면 허용되는 경우와 허용되지 않는 경우의 구별 자체가 사라진다.
합성 장면에서 A는 처분의 직접 상대방이 아니며 자기 생활상 이익이 침해된다며 다투려 한다. 판정 기록은 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익을 대상으로 삼는다. A가 주장하는 이익이 특정인의 이익을 보호하는 성격을 가진 법규에 연결되어 있다면 자격이 열리는 경우와, 국민 일반의 공통적 이익에 그친다면 자격이 닫히는 경우로 대조된다. 그러나 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 경우 미확정으로 남겨 두며, 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다.
이 절에서 허용하는 결론은 개별적·직접적·구체적 이익과 일반적·간접적·추상적 이익의 구별을 그대로 지켜 판정 조건을 세 가지로 한정하는 것이다. 여기에 단계를 더 만들거나 공익적 관심을 개별적 법률상 이익으로 끌어들이는 것은 허용하지 않으며, 확인되지 않은 연결을 임의로 확정하는 것도 아니다.
3.11Synthesis of Effectiveness, Blockage, and Undetermination
이 장면에서 A가 원고로 행정구제를 요구할 자격이 열리는지, 막히는지, 아니면 아직 판단을 유보해야 하는지를 가르는 기준이 무엇인지가 문제이다.
판례는 그 물음에 대해 다음과 같이 문언을 남겼다. "[1] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다." (대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결) 이 문언은 주체를 제3자로, 행위를 무효확인 청구로, 조건을 법률상 보호되는 이익의 침해로 정하고 있다.
이 문언과 이 절의 결론을 이으면, 판정은 하나의 덩어리로 내려지지 않는다. 첫째, 그 처분의 취소나 확인으로 회복할 법률상 보호 이익이 있고 소송유형별 신청 등 요건도 충족할 때 자격은 열린다. 둘째, 일반적·간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않을 때 자격은 막힌다. 셋째, 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 때에는 미확정으로 남는다. 회복 가능 이익의 존재와 그 이익의 법적 보호 여부는 서로 다른 물음이므로, 어느 한쪽만으로 판정을 대체할 수 없다.
가장 강한 반론은 집단적 위험일수록 개별 이익으로 설명하기 어렵다는 점을 겨눈다. 피해가 넓게 퍼질수록 특정인의 이익을 특정하기 힘들어지고, 그 결과 가장 보호가 필요한 상황에서 누구도 다투지 못하게 된다는 점이 손실이다. 판례가 일반적·간접적·추상적 이익을 법률상 보호되는 이익에서 배제한 것은 그 구분의 결과이며, 그 불리함은 문언에 남는다. 자격의 기준을 낮추어 넓히는 대신 보호 법규가 특정인을 보호하는 성격을 확인하는 방향으로 물음을 돌릴 뿐이다.
합성 장면에서 확인되는 것은 A가 직접 상대방이 아니라는 사실과 자기 생활상 이익의 침해를 주장한다는 사실뿐이다. 따라서 기록은 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익을 중심으로 살펴야 한다. 반대로 A가 내세운 이익이 국민 일반의 공통적 이익에 머무는지, 특정인의 이익으로 특정되는지는 이 장면만으로 확정할 수 없다. 연결이 확인되지 않은 범위는 미확정으로 두는 것이 정해진 경계다.
이 절이 허용하는 것은 조건부 구별이다. 취소·확인으로 회복할 개별적 법률상 보호 이익과 소송유형별 요건이 함께 갖추어진 경우에만 자격이 열리고, 일반적·간접적 공익 관심에 그치는 경우에는 열리지 않으며, 연결이 확인되지 않은 경우에는 판단을 유보한다. 이 구별은 집단적 위험이라는 사실만으로 자격을 주거나 빼앗지 않는다.
3.12Conclusion Carried Over to the Next Section
이 결론을 끝으로 이어받은 뒤에 남는 물음은 공익에 관심이 많으면 법률상 이익이 생기는가이다. A가 B의 처분을 다투려는 까닭은 그 처분이 자기 생활에 미치는 영향 때문이며, 그 까닭만으로 법이 A를 소송의 상대로 꼭 보호하는지는 별도로 남는다.
대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 판결요지 [1]에서 그 구별을 짧게 못박아 둔다. “여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다.” 여기서 근거 법규와 관련 법규는 처분의 근거가 되는 조문과 함께 그 목적을 보조하는 조문을 가리키며, 보호되는 이익이 개별적·직접적·구체적이라는 말은 그 이익의 주인이 특정인으로 좁혀지고 그 침해가 바로 그 사람에게 오며 그 범위가 가늠되는 경우를 뜻한다. 일반적·간접적·추상적 이익은 국민 일반이 나누어 가지는 이익이라 같은 말로 옮겨지지 않는다.
이 문언이 가리키는 구별을 판례의 판단과 동일선에 놓고 읽으면, 판례가 둘로 나눈 이유가 드러난다. 보호 이익의 개별성이란 해당 법규가 특정인의 이익을 보호하는 성격을 뜻하는데, 이 성격은 처분의 근거 법규와 관련 법규가 무엇을 보호하려는지에서만 얻어진다. 공익보호의 결과로 국민 일반에게 돌아가는 이익은 그 법규의 부수적 산물에 가까워, 이 성격을 대신하지 못한다. 따라서 A의 자격은 자신의 생활상 이익이 그 법규의 보호 대상인지로 정해지며, A가 처분에 관심을 갖게 된 동기나 그 관심의 크기는 자격 판단에 끼어들 자리가 없다. 저자가 이 문단에서 대조하는 것은 판례의 문언이 남겨 둔 이 구별이며, 새 요건을 더하는 것은 아니다.
같은 피해가 주변 주민 모두에게 폭넓게 퍼져 있고 그 양도 쉽게 특정되지 않을수록, 개별적·직접적·구체적이라는 말은 그 피해를 담기에 빠듯해 보인다. 이렇게 넓게 퍼진 피해일수록 법이 보호하려는 이익과 그 피해 사이의 간격이 벌어져, 가장 시급하게 보호받아야 할 사람일수록 누구도 법정에서 다투지 못하게 되는 역설이 생긴다. 여기에 더해 공익보호의 결과로 국민 일반에게 돌아오는 이익마저 법률상 보호되는 이익이 아니라고 판례가 선을 그으면, 대개의 관심 있는 주민은 문턱 앞에 서 있다. 그 손실과 불편을 안다고 해서 결론이 바뀌지는 않는다. 관심이 이익을 대신하면, 판례가 둘로 나눈 경계는 그대로 무너지기 때문이다.
합성 장면에서 A는 B의 처분이 자기 생활에 미치는 영향을 까닭으로 삼아 다투려 한다. 그 까닭을 판례가 정한 앞의 조건과 맞추어 보면, A가 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는지가 관건이 된다. A의 생활상 이익이 특정인으로 좁혀지고 그 침해가 바로 A에게 오는 것인지, 그 이익이 가늠되는 범위를 가지는지는 기록으로 살필 성질의 것이다. 다만 이 장면은 자격 판단의 성격만을 보여 주며 어떤 법규가 무엇을 보호하는지에 대해서는 말하지 않는다. 장면에 연도·금액·기산일이 정해져 있지 않으므로, 그 이익의 크기나 침해의 시점이 어떤 값을 가졌는지는 여기서 판단할 수 없다. A의 생활상 이익과 그 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않으므로 이 절에서 확정할 수 없는 사항은 미확정으로 남는다.
이 절에서 허용되는 결론은 짧고 분명하다. 공익에 관심이 많다고 해서 법률상 이익이 생기지는 않으며, 관심의 크기가 자격의 크기가 되지도 않는다. 처분의 직접 상대방이 아닌 사람이라도 당해 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우 그 처분을 다툴 자격이 문제 될 수 있다는 이전 결론은 그대로 유지된다. 그러나 그 이익이 법규의 보호 대상인지 여부는 관심이 아니라 보호 이익의 개별성으로 가늠한다. 반면 이 절은 A가 B의 처분을 끝내 다툴 수 있는지, 어느 법규가 A의 이익을 보호하는지까지는 정하지 않는다. 그 물음은 자격의 성격만을 다룬 이 절의 몫을 벗어난다. 환경상 피해를 주장하는 사람은 모두 같은 부담을 지는가?