요약
이 장은 조직의 입장이 승인 없이 바뀐 흔적을 기록의 어디에서 찾아낼지를 묻는다. 기록물 생산의 원칙과 접수, 회의록의 작성과 관리 기준을 살피고, 기록 대조로 찾는 입장 표지, 승인 흔적의 부재 확인, 미기록 지점의 목록화를 차례로 다룬다.
13.1기록물 생산의 원칙과 접수
위임이 유지되지 않는 경우에도 결정 유보가 남는다면, 남은 것은 유보된 결정을 뒷받침할 기록을 어떻게 남길 것인가이다. 여기서는 기록물 생산의 원칙을 두고, 상대방 측 대리인의 연락이 접수되는 시점에서 어떤 기록이 생산되어야 하는지를 살핀다.
공공기록물 관리에 관한 법률 제16조는 기록물 생산의 원칙을 규정한다. 그 제1항은 "공공기관은 효율적이고 책임 있는 업무수행을 위하여 업무의 입안단계부터 종결단계까지 업무수행의 모든 과정 및 결과가 기록물로 생산·관리될 수 있도록 업무과정에 기반한 기록물관리를 위하여 필요한 조치를 마련하여야 한다"고 정한다. 이 조항은 업무가 시작되는 입안단계를 기록물 생산의 출발점으로 삼는다. 접촉이 접수되는 시점은 업무가 아직 입안단계에 머무는 지점이므로, 이때 접촉 사실과 그 내용이 기록물로 생산되어야 함이 원칙이다.
같은 조 제1항은 기록의 대상을 "업무수행의 모든 과정 및 결과"로 넓힌다. 상대방 측 대리인이 계약 해지와 손해 배상 요구가 담긴 문서를 지정 이메일이 아닌 대표님 개인 연락처로 먼저 전달해 왔고, 같은 날 자금 기록과 전문가 계산서를 첨부한 추가 메시지가 외부 문서 공유 링크로 왔다면, 그 두 건의 접촉은 모두 업무수행의 과정에 해당한다. 접촉의 수단이나 경로가 지정 절차에 맞지 않았다는 사정은 그 접촉이 업무 과정에서 벌어진 사실을 지우지 않는다. 이 원칙을 이 사례에 적용하면, 전달 경로가 달랐다는 이유로 접수 자체를 기록에서 제외할 근거는 없다. 접수처의 어긋남은 접촉의 사실 여부와 별개의 문제이므로, 그 사정도 별도로 남아야 한다.
조항의 문구는 기록의 시점에 대해서도 같은 결론에 이른다. 제16조 제1항은 기록물 생산을 "업무의 입안단계부터 종결단계까지" 이어지는 것으로 본다. 입안단계에서 생산되는 것은 결과만이 아니다. 업무수행의 과정이 시작되는 사실 자체가 같은 범위에 포함된다. 따라서 접수 시점에 남겨야 할 것은 결론이 아니라, 접촉이 있었다는 사실과 그 접촉이 어떤 모습으로 왔다는 사실이다. 조직이 이 접촉을 접수해 두었다면, 그 접수 사실이 바로 그 시점의 기록 대상이다.
한편 기록물 생산의 원칙은 그 기록에 담길 내용의 범위를 정하지는 않는다. 대표님 개인 연락처로 온 문서에 무엇이 담겨 있었는지, 외부 문서 공유 링크로 온 메시지가 어떤 첨부를 가리키는지는 확인되어야 할 사실이다. 그러나 그 문구와 첨부의 법적 성질까지 이 원칙이 정해 주지는 않는다. 접촉이 있었다는 기록과, 접촉에 실린 내용에 대한 평가는 서로 다른 자리에 놓인다. 전화로 오간 내용의 구체적 문구가 기록상 어디에 남아 있는지도 확인되지 않았으므로, 그 문구는 이 원칙을 근거로 복원할 수 없다.
제16조 제2항은 "제1항에 따른 기록물관리를 위하여 필요한 사항은 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정한다"고 위임한다. 이에 따라 기록물의 생산 방식과 관리의 구체적 기준은 상위 규범에서 정해질 부분으로 남는다. 접수 처리의 세부 절차가 미정으로 남아 있는 것은 이 조항이 스스로 규율한 결과이다.
접촉이 접수되어 있다는 사실은 그 접촉이 기록물로 생산될 대상임을 뜻할 뿐이다. 자금 기록과 전문가 계산서의 법적 성질, 발신자의 대리 권한 범위, 외부 링크 자료의 접수 처리 방식은 이 원칙만으로 확정되지 않는다. 회신 초안이 작성되었다는 사정도 그 자체로 승인이 있었다는 뜻은 아니다. 그 초안의 승인 여부는 미정으로 남는다. 이 원칙이 확인해 주는 것은, 접촉의 사실과 그 전달 경로가 생산될 기록의 대상에 든다는 점이며, 자료가 모여 있다는 사실이 곧 그 자료에 대한 법적 평가가 끝났다는 뜻은 아니다.
13.2회의록의 작성과 관리 기준
접수된 기록이 생산되는 원칙을 확인한 데 이어, 이제 논의 과정 자체가 남기는 기록의 형식을 가려야 한다. 특히 사건 담당자 명의의 회신 초안을 검토하는 자리에서 발언과 결정이 어느 형태로 남는지가 문제다. 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 제18조는 회의록의 작성 범위와 관리 방법을 정한다.
회의록을 작성해야 하는 회의의 범위는 제18조제1항이 정한다. 그 각 호는 "1. 대통령이 참석하는 회의"부터 "9. 그 밖에 회의록의 작성이 필요하다고 인정되는 주요 회의"까지 아홉 유형을 열거한다(공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 제18조). 각 호의 요건을 충족하는 회의에 한정해 회의록 작성이 의무화되므로, 이 사례에서 외부 문서 공유 링크로 온 추가 메시지의 검토 모임이 이 어느 호에 드는지는 확정할 수 없다.
회의록에 담길 사항도 법문이 구체적으로 적는다. 작성 항목의 기준을 두고 제18조제2항은 "제1항에 따른 회의록에는 회의의 명칭, 개최기관, 일시 및 장소, 참석자 및 배석자 명단, 진행 순서, 상정 안건, 발언 요지, 결정 사항 및 표결 내용에 관한 사항이 포함되어야 하며, 전자기록생산시스템을 통하여 회의록을 생산 또는 등록하여 관리해야 한다"고 규정한다. 이 규정은 회의록에 들어가는 항목을 발언 요지와 결정 사항에 국한하지 않고 회의를 둘러싼 정보까지 넓힌다. 전화로 오간 내용의 구체적 문구는 회의록에 담길 발언 요지에 해당하는지 미정이다.
같은 항은 지정회의에 대한 별도 기준을 이어서 정한다. 지정회의가 갖춰야 할 형태를 두고 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 제18조제2항은 "이 경우 제1항제1호부터 제3호까지, 제5호 또는 제6호에 해당하는 회의 중 영구기록물관리기관의 장이 지정하는 회의(이하 "지정회의"라 한다)는 회의록과 함께 속기록 또는 녹음기록 중 어느 하나를 생산해야 하며, 녹음기록의 경우에는 녹취록을 함께 생산해야 한다"고 덧붙인다. 이 사례에서 논의가 지정회의에 해당하는지는 자료가 정하지 않았고, 따라서 속기록이나 녹음기록의 생산 여부 역시 미정이다.
회의록을 맡을 기관을 정하는 기준도 함께 둔다. 작성 주체를 두고 제18조제4항은 "회의록(제2항 후단에 따른 회의의 경우에는 속기록 또는 녹음기록을 포함한다)은 그 회의를 소집 또는 주관하는 공공기관이 작성하여야 하며, 주관기관이 불분명하거나 공공기관이 아닌 경우에는 대상 회의의 참석자 중 회의 안건과 관련하여 업무의 연관성이 가장 높은 공공기관을 정하고, 해당 공공기관이 작성하도록 한다"고 규정한다. 회의를 소집했거나 주관한 기관이 먼저 회의록을 맡는 것이므로, 이 사례에서 회신 초안을 검토한 자리의 소집 주체가 누구인지는 아직 확정되어 있지 않다.
회의록에 남길 내용의 범위는 앞서 확인한 작성 항목이 한정한다. 전화로 오간 구체적 문구나 회의록에 없는 발언을 지금 보충해 넣으면 발언 요지의 기준과 어긋난다. 조직이 이미 접수해 둔 문서와 추가 메시지는 그 자체로 생산된 기록물이고, 회의록은 그와 별개로 회의의 명칭과 일시, 참석자, 발언 요지, 결정 사항을 담아 생산하거나 전자기록생산시스템에 등록해 관리해야 한다. 자료가 모여 있다는 사실이 회의록의 작성과 관리 기준이 충족되었다는 뜻은 아니다.
13.3기록 대조로 찾는 입장 표지
회의록의 작성 기준을 확인한 다음에는, 접수된 문서와 추가 메시지, 회신 초안을 서로 견주어 조직의 입장이 기록상 어느 시점에서 달라졌는지를 찾는다. 이때 대조의 목적은 차이를 찾아 표시하는 데 그친다. 대조로 드러난 차이가 곧바로 책임의 귀속이나 구제 수단의 근거가 되지는 않는다.
접수 단계의 기록이 남는 방식부터 살핀다. 공공기록물 관리에 관한 법률 제16조는 업무 수행의 모든 과정과 결과가 기록물로 생산·관리되도록 요구한다. 그 제1항은 "공공기관은 효율적이고 책임 있는 업무수행을 위하여 업무의 입안단계부터 종결단계까지 업무수행의 모든 과정 및 결과가 기록물로 생산·관리될 수 있도록 업무과정에 기반한 기록물관리를 위하여 필요한 조치를 마련하여야 한다"고 정한다(공공기록물 관리에 관한 법률 제16조). 이 규정은 대리인이 계약 해지와 손해 배상 요구를 담아 보낸 문서가 접수된 사실과, 그 뒤에 온 추가 메시지까지 업무 과정의 일부로 기록되도록 하는 기준이 된다. 다만 회신 초안에 일부 메시지와 원자료가 첨부되어 있지 않으므로, 기록의 범위가 완결되었는지는 대조를 해 보아야 한다.
회의의 논의 흔적을 확인할 때에는 회의록 항목이 어느 범위를 담는지를 함께 본다. 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 제18조 제2항은 회의록에 들어갈 사항을 정하면서 "제1항에 따른 회의록에는 회의의 명칭, 개최기관, 일시 및 장소, 참석자 및 배석자 명단, 진행 순서, 상정 안건, 발언 요지, 결정 사항 및 표결 내용에 관한 사항이 포함되어야 하며, 전자기록생산시스템을 통하여 회의록을 생산 또는 등록하여 관리해야 한다"고 규정한다. 이 기준에 따르면 회의록은 발언 요지와 결정 사항을 함께 담아야 한다. 외부 링크로 온 자금 기록과 전문가 계산서가 논의된 경위가 회의록의 어느 항목에 남았는지를 대조하면, 그 자료가 단순히 수신되었을 뿐인지 검토 안건으로 올랐는지가 드러난다. 전화로 오간 내용의 구체적 문구는 이 대조의 범위 밖에 남는다.
회의록을 누가 작성하는지도 대조의 축이 된다. 같은 조 제4항은 "제2항에 따라 속기록 또는 녹음기록(녹취록을 포함한다)을 생산한 공공기관은 법 제17조제2항에 따라 그 기록물의 전부 또는 일부를 보존기간의 기산일부터 10년을 초과하지 아니하는 범위 내에서 공개하지 아니할 수 있다"고 하여 보존과 공개의 관계를 정한다(공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 제18조). 회신 초안이 사건 담당자 명의로 작성되었고 그 안에 일부 메시지와 원자료가 빠져 있으므로, 초안이 어떤 기록 범위를 전제로 작성되었는지가 표지로 남는다. 이 표지는 승인의 유무를 뜻하지 않는다. 발신자의 대리 권한 범위와 회신 초안의 승인 여부, 외부 링크 자료의 접수 처리 방식은 미정이다.
대조로 드러난 것은 기록상의 차이 표지이다. 접수 문서와 추가 메시지, 회신 초안, 회의록의 시점과 서술 범위가 서로 어긋나는 지점을 찾아 두는 작업은, 그 자체로 승인의 유무나 책임의 소재를 확정하지 않는다. 자료가 모여 있다는 사실이 곧 그 자료에 대한 법적 평가가 끝났다는 뜻은 아니다.
13.4승인 흔적의 부재 확인
기록 대조로 입장이 달라진 지점을 확인한 데서 나아가, 이번에는 그 변경이 승인을 거쳐 이루어졌는지를 기록에서 찾는다. 승인의 흔적은 대체로 결재란, 서명, 회의록의 결정 사항 따위에 남는다. 다만 승인 여부가 미정인 사안을 승인이 있었거나 없었던 것으로 단정할 수 없으므로, 확인되지 않은 부분은 확인되지 않은 채로 남겨 두어야 한다.
기록물이 어떤 절차를 거쳐야 하는지는 법령이 정하고 있다. 공공기록물 관리에 관한 법률 제16조는 업무 수행 과정의 기록에 관하여 "① 공공기관은 효율적이고 책임 있는 업무수행을 위하여 업무의 입안단계부터 종결단계까지 업무수행의 모든 과정 및 결과가 기록물로 생산·관리될 수 있도록 업무과정에 기반한 기록물관리를 위하여 필요한 조치를 마련하여야 한다"고 규정한다. 이 규정은 입안부터 종결까지의 모든 과정이 기록물로 남도록 요구하며, 승인 단계도 그 가운데 포함된다. 같은 조항은 기록물관리에 필요한 사항을 정하는 방식에 관하여 "② 제1항에 따른 기록물관리를 위하여 필요한 사항은 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정한다"고 덧붙인다(공공기록물 관리에 관한 법률 제16조). 승인의 흔적이 남아야 할 자리는 이처럼 상위 규정에서 정한 기록물관리의 범위 안에 놓인다.
그런데 이 사안에서는 접수 문서와 추가 메시지, 회신 초안이 모여 있을 뿐 승인을 보여 주는 기록이 확인되지 않는다. 회신 초안이 작성되었다는 사실과 그 초안이 승인되었다는 사실은 별개의 문제다. 초안은 작성 주체를 보여 줄 뿐이며, 승인의 흔적은 결재 기록이나 확인 서명 같은 별도의 표지에서 찾아야 한다. 초안의 작성 시점과 회신 발신 시점 사이에 어떤 결재가 있었는지도 기록으로 드러나지 않는다. 따라서 이 사안에서 승인의 부재가 확정된 것이 아니라, 승인의 흔적이 놓일 자리가 비어 있는 상태만 확인된다.
승인 표지가 남는 자리 가운데 하나가 회의록이다. 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 제18조는 회의록에 담길 내용으로 "②제1항에 따른 회의록에는 회의의 명칭, 개최기관, 일시 및 장소, 참석자 및 배석자 명단, 진행 순서, 상정 안건, 발언 요지, 결정 사항 및 표결 내용에 관한 사항이 포함되어야 하며, 전자기록생산시스템을 통하여 회의록을 생산 또는 등록하여 관리해야 한다"고 규정한다. 결정 사항과 표결 내용이 회의록에 포함되므로, 회의를 거친 승인이 있었다면 그 자리에 표시가 남는다. 회의록을 어느 기관이 작성하는지도 같은 조항이 정한다. 같은 조항은 "④회의록(제2항 후단에 따른 회의의 경우에는 속기록 또는 녹음기록을 포함한다)은 그 회의를 소집 또는 주관하는 공공기관이 작성하여야 하며, 주관기관이 불분명하거나 공공기관이 아닌 경우에는 대상 회의의 참석자 중 회의 안건과 관련하여 업무의 연관성이 가장 높은 공공기관을 정하고, 해당 공공기관이 작성하도록 한다"고 규정한다(공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 제18조). 이에 따라 승인의 흔적을 찾을 때는 회의록을 누가 작성했는지도 함께 살핀다.
따라서 승인 흔적의 유무를 확인할 때는 회의록의 결정 사항과 표결 내용을 먼저 살핀다. 다만 이 사안에서 전화로 오간 내용의 구체적 문구와 그 이후 조직 입장이 기록상 어디서 바뀌었는지는 미정이며, 회의록에 해당하는 기록물이 있는지도 확인되지 않았다. 회신 초안의 승인 여부와 발신자의 대리 권한 범위 역시 기록으로 정해지지 않았다. 외부 링크로 온 자료와 첨부되지 않은 원자료가 어떤 절차로 처리되었는지도 마찬가지다. 자료가 모여 있다는 사실이 곧 승인의 유무가 확인되었다는 뜻은 아니므로, 승인 여부는 미정으로 남는다.
13.5미기록 지점의 목록화
승인의 흔적이 기록 어디에도 확인되지 않은 채로 남았다면, 이제 무엇이 기록에 들어오지 않았는지 차례로 적어 둘 때이다. 계약 해지와 손해 배상 요구가 담긴 문서는 지정 이메일이 아닌 대표님 개인 연락처로 먼저 전달되었고, 같은 날 자금 기록과 전문가 계산서를 첨부한 추가 메시지는 외부 문서 공유 링크로 왔다. 두 건의 접촉은 조직에 접수되어 있으나, 그 수신 경로가 지정된 창구에 속하는지 여부는 기록에 남아 있지 않다.
누락된 원자료부터 확인한다. 사건 담당자 명의의 회신 초안이 작성되었으나 일부 메시지와 원자료는 첨부되어 있지 않다. 공공기록물 관리에 관한 법률 제16조는 업무 수행의 모든 과정과 결과가 기록물로 생산·관리되도록 요구한다. 같은 법 제16조제1항은 "① 공공기관은 효율적이고 책임 있는 업무수행을 위하여 업무의 입안단계부터 종결단계까지 업무수행의 모든 과정 및 결과가 기록물로 생산·관리될 수 있도록 업무과정에 기반한 기록물관리를 위하여 필요한 조치를 마련하여야 한다"라고 정한다. 이 사례에서 회신 초안에 첨부되지 않은 메시지와 원자료는 업무 수행 과정의 일부가 기록물로 생산되지 못한 지점에 해당한다.
회의의 기록에서 출발한 규정도 같은 방향을 가리킨다. 공공기록물 관리에 관한 법률 시행령 제18조제2항은 회의록에 담겨야 할 항목을 열거한다. 같은 항은 "제1항에 따른 회의록에는 회의의 명칭, 개최기관, 일시 및 장소, 참석자 및 배석자 명단, 진행 순서, 상정 안건, 발언 요지, 결정 사항 및 표결 내용에 관한 사항이 포함되어야 하며, 전자기록생산시스템을 통하여 회의록을 생산 또는 등록하여 관리해야 한다"라고 규정한다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2016다268848 판결). 이 사례에서 전화로 오간 내용의 구체적 문구는 기록상 어디에도 남아 있지 않으므로, 회의록의 발언 요지에 대응하는 지점이 비어 있는 셈이다.
외부 링크 자료의 처리 방식은 그 비어 있음과 결이 다르다. 자금 기록과 전문가 계산서는 외부 문서 공유 링크로 수신되었고, 이 링크를 통한 자료의 접수 처리는 미정으로 남아 있다. 발신자의 대리 권한 범위와 회신 초안의 승인 여부 역시 마찬가지로 미정이다. 이 미정 지점들을 목록에 올리는 일 자체가 곧 그 자료에 대한 법적 평가가 끝났다는 뜻은 아니다.
한편 조직은 이 접촉을 접수해 두었고, 이후 사건 담당자 명의의 회신 초안이 작성되었으나 조직 입장이 기록상 어디서 바뀌었는지 역시 미정이다. 이 장의 범위는 승인 없는 변경의 발견에 머무르며, 발견된 변경의 법적 책임 귀속과 구제 수단은 다루지 않는다. 미기록 지점의 목록은 이와 같이 수신 경로의 지정 여부, 누락된 첨부와 원자료, 전화로 오간 내용의 문구, 외부 링크 자료의 접수 처리, 대리 권한의 범위, 회신 초안의 승인 여부, 입장 변경의 기록 지점으로 정리된다. 이 목록은 그 자체로 결론이 아니며, 확인되지 않은 지점이 어디에 있는지를 표시한 것에 지나지 않는다.