요약
2014두9349가 정보공개 청구와 권리남용을 판단한 방식을 읽고, 같은 사람이 되풀이하는 대량 청구에서 무엇이 표지가 되는지 세운다. 청구권자와 청구의 출발, 판단의 틀, 되풀이되는 대량 청구, 청구가 멈추는 지점, 권리남용 판단의 경계를 차례로 살핀다. 비공개 사유의 해석과 부분 공개의 범위는 이 장의 논의 밖에 있다.
12.1청구권자와 청구의 출발
전부 비공개가 부분 공개와 어긋나는 자리를 정리한 뒤에, 이제 그 청구가 처음에 누구의 이름으로 시작되었는지를 살핀다. 정보공개 청구의 주체를 정한 조문은 다음과 같다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제5조 제1항은 "모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다"고 선언한다. 이 문장은 청구 자격을 넓게 열어 놓고, 청구인의 이해관계나 청구 목적을 따로 묻지 않는다.
조문이 청구의 주체를 한정하는 방식에 유의할 필요가 있다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제5조 제1항은 "모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다"고 말하면서, 국민인 개인마다 정보에 대한 이해관계가 있는지를 요구하지 않는다. 청구인에게 특정한 자격이나 지위를 묻지 않는다는 점에서, 정보공개 청구는 누구나 시작할 수 있는 권리로 열려 있다. 다만 이 문장이 밝히는 것은 청구할 권리를 가진 주체의 범위일 뿐이다. 그 권리를 행사한 뒤에 공개 여부가 어떻게 가려지는가는 이 조문에 담겨 있지 않다.
청구권의 주체 범위에 관한 예외는 같은 조 제2항에 남는다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제5조 제2항은 "외국인의 정보공개 청구에 관하여는 대통령령으로 정한다"고 정한다. 이에 따라 외국인의 청구는 제1항의 선언에 그대로 맡겨지지 않고, 별도의 규정이 정한 범위에서 다루어진다. 국민을 주체로 하는 제1항의 보편성 옆에 외국인의 청구를 떼어 놓은 예외가 함께 놓여 있는 셈이다.
이 조문을 앞의 사례에 비추어 보면, 신은 국민으로서 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. 신이 시청에 회의록과 위원 명단을 달라고 한 행위는 제5조 제1항이 적어놓은 청구권의 행사로 출발한다. 시청이 두 자료를 전부 비공개로 하고 결정 통지를 보낸 것은 이 청구권 행사에 대한 답변의 자리에서 이루어진 일이다. 청구의 주체 자격에 관한 이 단계의 확인은 여기까지이며, 청구가 권리남용인지의 문제나 비공개 사유의 성립과는 별개의 일이다.
그 구분이 이 장의 출발점이다. 제5조 제1항은 청구권자를 폭넓게 적고 있을 뿐, 청구의 한도나 거절 사유를 함께 정하지 않는다. 따라서 신의 청구를 말할 때 청구권자 요건을 충족한다는 사실만으로 비공개 결정이 옳은지가 가려지는 것은 아니다. 조문에 적힌 주체의 범위와 그 행사의 결과를 나누어 읽어야 하는 까닭이 여기에 있다. 이 조문이 밝히는 것은 누가 청구를 시작할 수 있는가이며, 그 청구가 어느 선에서 한계에 닿는가는 따로 살필 문제로 남는다.
12.22014두9349의 판단 틀
청구권자에 관한 논의를 마친 뒤에는 청구가 권리의 경계를 넘는 경우가 문제 된다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 그 경계를 ‘권리의 남용’에서 찾는다. 다만 이 판결이 그려 놓은 판단 틀은 판결요지에 나타난 한에서 옮기고, 거기에 없는 요건을 보태지 않는 방식으로 읽어야 한다.
우선 판결은 정보공개청구권의 출발점을 확인한다. 판결요지는 "국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야" 한다고 선을 긋는다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 이 문장은 청구가 넓게 보장된다는 전제를 분명히 한다. 같은 요지는 정보공개법 제3조, 제5조 제1항, 제6조의 규정 내용과 입법 목적, 그리고 "정보공개법이 정보공개청구권의 행사와 관련하여 정보의 사용 목적이나 정보에 접근하려는 이유에 관한 어떠한 제한을 두고 있지 아니한 점"을 근거로 든다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 따라서 정보를 왜 보려 하는지를 따져 청구 자체를 막는 일은 원칙상 허용되지 않는다.
그럼에도 판결은 예외를 둔다. 판결요지는 청구가 권리 남용에 해당하는 경우를 "실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우"로 묘사한다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 같은 요지는 이 경우 "정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다"고 결론짓는다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 문구상 두 가지 표지가 함께 놓인다. 하나는 정보를 실제로 취득·활용할 의사가 전무한 점이고, 다른 하나는 부당한 이득의 취득이나 담당공무원의 괴롭힘이라는 목적이 드러나는 점이다. 남용은 이 두 표지가 겹쳐 ‘명백한’ 경우에만 성립한다.
이 틀을 2014두9349가 다룬 사안에 대입한 결론도 같은 문장에 들어 있다. 판결요지는 "갑의 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위로서 허용되지 않는다"고 판시한다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 거기에는 갑이 수사기록에 "접근하는 것을 목적으로 정보공개를 청구한 것이 아니라"고 본 근거가 함께 적혀 있다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 구체적으로는 소송비용 확정을 통한 금전적 이득과 수감 중 변론기일 출정을 통한 강제노역 회피가 지목되었고, 판결요지는 이 사정에 "비추어 갑의 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위"라고 본다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 즉 남용의 인정은 정보에 대한 접근 의지가 없고 다른 목적이 드러나는 사정을 함께 읽는 방식으로 이루어졌다.
이 판결 틀을 청구인 신이 시청에 회의록과 위원 명단 공개를 청구한 사안에 옮겨 보면, 먼저 청구가 폭넓게 허용된다는 전제 아래 남용의 표지가 실제 사정에서 뚜렷한지를 묻는 절차를 밟아야 한다. 회의록과 위원 명단을 실제로 들여다보려는 의사가 없고 다른 이득이나 괴롭힘의 목적이 명백한지는 판결이 둔 표지로만 판단할 일이다. 다만 신의 청구에서 그러한 표지가 확인되는지, 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 그러한 미정 사항은 남용 성립의 판단 근거로 채워 넣을 수 없다. 권리 남용이 문제되는 한에서, 2014두9349의 판단은 앞서 확인한 두 표지가 ‘명백하게’ 겹치는지를 살피는 것으로 한정된다.
12.3되풀이되는 대량 청구
권리남용의 판단이 어떤 청구의 모습을 표지로 삼았는지 읽어 세울 차례이다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 원칙과 예외를 나누어 서술하면서도, 예외가 성립하는 청구의 모양을 판결요지 안에서 한정하여 보여 준다. 앞 절에서 본 판단 틀을 그대로 두고, 여기에서는 그 틀이 겨눈 청구가 어떤 특징을 띠었는지 살핀다.
정보공개 청구권의 범위는 넓게 잡혀 있다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제5조 제1항은 "모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다"라고 선언한다. 이 선언은 앞 절의 판단 틀과 맞닿아 있다. 위 판결 역시 "정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만"(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결)이라고 전제한다. 다만 이 전제만으로는 반복되는 청구의 한계가 드러나지 않는다.
한계를 가르는 표지는 청구의 수가 아니라 청구의 목적이다. 위 판결이 예로 든 것은 "실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우"(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결)이다. 이 문장에 청구가 몇 건인지, 얼마 동안 이어졌는지에 관한 기준은 들어 있지 않다. 대신 정보를 얻으려는 의사가 없다는 점과 부당한 이득이나 괴롭힐 목적이 청구를 채운다는 점이 표지로 놓인다.
청구가 되풀이되는 장면에서 이 표지가 어떻게 작동하는지는 사례의 구체에서 읽힌다. 위 판결의 사안에서 청구인은 교도소에 복역 중이었고, 자신의 불기소사건 수사기록 가운데 타인의 개인정보를 뺀 부분의 공개를 청구한 뒤 비공개 결정을 받았다. 그 청구에 대하여 판결은 "갑은 위 정보에 접근하는 것을 목적으로 정보공개를 청구한 것이 아니라, 청구가 거부되면 거부처분의 취소를 구하는 소송에서 승소한 뒤 소송비용 확정절차를 통해 자신이 그 소송에서 실제 지출한 소송비용보다 다액을 소송비용으로 지급받아 금전적 이득을 취하거나, 수감 중 변론기일에 출정하여 강제노역을 회피하는 것 등을 목적으로 정보공개를 청구하였다고 볼 여지가 큰 점 등에 비추어 갑의 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위로서 허용되지 않는다고 한 사례"(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결)라고 정리한다. 정보 자체가 아니라 정보공개 절차가 남용의 도구로 쓰였다는 점이 확인된다.
이 사례가 그리는 청구의 성정은 반복의 횟수와는 별개이다. 청구의 동기가 정보의 이용에 있지 않고, 청구가 거부된 뒤에 이어질 절차에서 이득을 취하는 데 놓여 있다는 점이 결정적이었다. 그러므로 반복되는 대량의 청구를 권리남용의 표지로 읽을 때, 대량이라는 양태보다 청구 각각이 무엇을 향하는지가 먼저 묻힌다. 다만 신의 청구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
그러므로 되풀이되는 청구에서 권리남용의 표지는 청구의 양이 아니라 청구가 놓인 동기와 그 청구가 이어갈 절차의 이용에 관한 판단에서 형성된다. 앞 절의 틀이 말한 대로, 정보공개 청구는 원칙적으로 넓게 허용되며, 남용은 그 원칙에 대한 예외로만 다뤄진다. 반복이라는 사실 하나만으로 예외가 성립하지 않는다. 남용은 청구가 무엇을 목적으로 하는지가 명백할 때 비로소 표지로 읽힌다.
12.4청구가 멈추는 지점
되풀이되는 대량 청구에서 판결이 세운 표지가 어디까지 미치는지를 따져 보기로 한다. 이 표지는 청구의 형식이나 빈도를 가리키지 않는다. 표지는 청구권 행사 자체를 멈추게 하는 요건과 이어져 있다.
정보공개법 제3조는 정보공개청구권을 국민에게 보장한다. 제5조 제1항은 공공기관의 적극적 공개 의무를 선언한다. 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 이러한 조문을 두고 정보공개법 제3조, 제5조 제1항, 제6조의 규정 내용과 입법 목적을 고려하면 "국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만" 한다고 밝힌다. 청구권의 범위가 넓다는 뜻이다. 다만 위 인용은 판결이 서술한 원칙의 전반부이고, 같은 문장은 이어지는 예외까지 함께 담고 있다.
같은 판결은 그러나 그 원칙에 예외를 둔다. 위 판결은 "실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다"라고 판시한다. 정보를 얻으려는 의사가 없고 다른 이득만을 노리는 경우가 청구가 멈추는 지점이다.
위 판결이 다룬 사안에서 갑은 자신에 대한 불기소사건 수사기록의 공개를 구청구하였다. 위 판결은 갑의 목적이 정보 접근에 있지 않음을 "청구가 거부되면 거부처분의 취소를 구하는 소송에서 승소한 뒤 소송비용 확정절차를 통해 자신이 그 소송에서 실제 지출한 소송비용보다 다액을 소송비용으로 지급받아 금전적 이득을 취하거나, 수감 중 변론기일에 출정하여 강제노역을 회피하는 것 등을 목적으로 정보공개를 청구하였다고 볼 여지가 큰 점 등에 비추어" 판단하였다. 이 판단은 청구권의 행사가 허용되지 않는 결론으로 이어졌다. 정보에 접근하려는 진정한 목적이 없다는 사정이 남용 인정의 근거가 되었다.
이 판결에 비추어 보건대, 앞에서 세운 표지는 청구가 반복된다는 사실 그 자체가 아니라 청구의 목적이 정보 접근에 있지 않다는 사정에 놓인다. 신은 석 달 전에 끝난 회의록과 위원 명단을 구하고 있다. 신의 청구가 남용에 해당하는지 여부, 결정 통지의 비공개 사유 문구가 어느 호에 해당하는지 여부, 회의록을 가려 낼 부분과 나머지로 나눌 수 있는지 여부, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 여기서는 위 판결이 청구권 행사를 멈추게 한 요건의 틀만이 확인된다. 청구가 멈추는 지점은 정보를 얻으려는 의사가 없다는 점이고, 그 점은 비공개 사유의 성립과는 별개의 문제이다.
12.5권리남용 판단의 경계
청구가 멈추는 지점에 이르러 남는 물음은 권리남용이라는 판단이 실제로 무엇을 가르는가이다. 이 물음에 답하려면 앞 단위에서 밝힌 표지가 판결에서 어떤 범위로 말해졌는지부터 살펴야 한다.
법은 그 출발을 넓게 잡는다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제5조는 "① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다."라고 선언한다. 이 문언은 청구권자를 제한하지 않으므로, 신이 시청에 재개발 심의위원회의 회의록과 위원 명단을 청구한 것은 그 자체로 적법한 청구의 모양을 갖춘다.
그러나 대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결은 이 넓은 출발에 예외를 둔다. 위 판결은 폭넓게 허용되는 원칙과 그 예외의 문턱을 다음과 같이 적었다. "정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만, 실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다." (대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 이 기준은 청구의 양이나 반복 횟수를 직접 문제 삼지 않고, 청구를 한 사람이 정보를 얻으려는 의사가 있는지를 본다. 신이 회의록을 받아 무엇에 쓰려 했는지에 관하여는 확인된 사실이 없다. 그러므로 권리남용이 성립한다는 판단은 이 자리에서 내릴 수 없다.
위 판결은 구체적 사안에서 그 결론을 이렇게 밝혔다. "갑은 위 정보에 접근하는 것을 목적으로 정보공개를 청구한 것이 아니라, 청구가 거부되면 거부처분의 취소를 구하는 소송에서 승소한 뒤 소송비용 확정절차를 통해 자신이 그 소송에서 실제 지출한 소송비용보다 다액을 소송비용으로 지급받아 금전적 이득을 취하거나, 수감 중 변론기일에 출정하여 강제노역을 회피하는 것 등을 목적으로 정보공개를 청구하였다고 볼 여지가 큰 점 등에 비추어 갑의 정보공개청구는 권리를 남용하는 행위로서 허용되지 않는다고 한 사례." (대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결). 여기서 단서는 "볼 여지가 큰 점 등에 비추어"라는 표현이다. 확정된 사실의 무게를 밝힌 이 표현은, 권리남용 판단이 청구자의 동기를 둘러싼 사정을 함께 읽는 일임을 드러낸다.
따라서 권리남용은 비공개 사유의 성립을 대신하지 않는다. 위 판결이 언급한 "정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상 정보"는 별개의 문턱으로 남고, 그 호의 해당 여부와 부분 공개 범위는 이 판단 밖에 있다. 위원 각각의 공개 동의 여부도 마찬가지로 미정이다. 판결이 소송 절차나 법원의 직접 열람에 관하여 무엇을 말했는지도 정해진 바 없다. 앞 단위에서 세운 표지는 이와 같이 청구를 멈추게 할 뿐, 그 너머의 절차는 가리키지 않는다.