요약
2001두8827이 비공개 사유의 주장과 증명을 요구한 방식을 읽고, 예외를 내세우는 쪽이 부담하는 것이 무엇인지 세운다. 호의 특정과 대응, 요건 사실의 밝힘, 증명의 정도, 법원의 심사와 판단을 차례로 살피고 책임의 틀을 정리한다. 회의록의 공개 범위와 개인 정보의 범위는 이 판결의 논의 밖에 있다.
6.1예외를 내세우는 쪽
앞 장이 문언에서 남긴 구분의 선을 적어 두었으므로, 이제 그 선을 지켜야 할 쪽이 누구인지에 관해 묻는다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 공개 요구를 받은 공공기관이 비공개 사유를 어떻게 다뤄야 하는지를 직접 다룬다. 시청이 회의록과 위원 명단을 전부 가린 결정에 이 판결이 어떤 요구를 두는지 살펴보아야 한다.
그 판결은 먼저 정보공개 법령의 기본 방향을 확인한다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 공개 의무가 어떤 방향에서 출발하는지를 다음과 같이 밝힌다. "국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유·관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있으므로, 국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제7조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고"(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결). 이 사례에서 시청에 쏠리는 의무는 이 방향을 따른다. 가리려면 사유가 있어야 한다.
무엇을 사유로 삼아야 하는지도 그 판결이 정한다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 공공기관이 거부의 근거를 세우는 방식을 다음과 같이 요구한다. "만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제7조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며"(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결). 이 요구는 정보를 들여다보는 일과 호를 가리키는 일을 함께 전제한다. 시청이 회의록과 위원 명단의 내용을 어떻게 확인했는지, 어느 부분이 어느 호에 걸리는지 밝혔는지가 판단의 자료가 된다.
막연한 문구로 가리는 것은 그 판결이 막는다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 거부가 남발되지 않도록 다음과 같이 못 박는다. "그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다."(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결) 따라서 시청의 통지에 적힌 비공개 사유만으로는 거부를 떠맡기에 모자라다. 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 해당 호와 충돌하는 법익 또는 기본권이 어느 것인지 함께 주어져야 한다.
이 판결이 요구하는 역할의 분담은 여기서 분명하다. 비공개 사유는 공공기관의 몫이고, 공공기관이 사유의 성립을 주장하고 뒷받침한다. 다만 판결이 개인정보 보호나 심의 과정의 보호를 부정하는 것은 아니다. 그 사유들이 성립하는지는 이 판결의 요구를 채운 뒤의 일이다. 시청의 통지에 적힌 사유가 어느 호에 대응하는지, 회의록에서 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각이 공개에 동의했는지는 아직 정해지지 않았다.
회의록에 위원의 이름과 발언이 함께 적혀 있다는 사정만으로 사유가 성립한다고 단정할 수 없다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결의 요구는 사유를 주장하는 쪽이 그 내용을 확인하고 해당 호를 가리켜 입증하는 데 있다. 시청이 이 요구를 어느 정도 채웠는지는 이 관찰에서 나아가 판단할 일이다.
6.2호의 특정과 대응
비공개 사유를 담당하는 자가 무엇을 어떻게 밝혀야 하는지가 드러났다면, 다음으로는 그 주장이 법정의 어느 호에 놓이는지가 분명해져야 한다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항은 각 호마다 사유를 한정해 적고 있으므로, 개괄적인 비공개 주장은 어느 호에도 맞닿지 않는다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 이 점을 분명히 한다. 판결은 "만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제7조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다"고 하였다. 비공개를 거부하는 통지에 어느 호의 문구가 그대로 옮겨져 있어도, 그 호에 놓인 사실과의 연결이 보이지 않으면 호의 특정에 이르지 못한 것으로 읽힌다.
신은 시청에 재개발 심의위원회의 회의록과 위원 명단 공개를 청구했다. 시청은 두 자료 모두 의사결정 과정에 있는 사항이고 개인정보가 들어 있다며 전부 비공개로 하고 비공개 사유를 적은 결정 통지를 보냈다. 시청의 통지는 제9조제1항제5호와 제6호의 문구를 떠올리게 한다. 제5호는 "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"를 비공개로 삼는다. 제6호는 "해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"를 적는다. 다만 시청이 어느 호를 실제로 내세웠는지, 통지에 적힌 문구가 어느 호에 대응하는지는 미정이다. 이 관찰은 비공개 사유의 성립에 관한 법적 평가가 아니다.
제9조의 문언에 없는 사유를 새로 만들어 넣을 수는 없다. 비공개 대상 정보는 같은 조 제1항의 "다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보"로 한정된다. 공개가 원칙이고 비공개는 예외라는 배열은 같은 항의 "공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다"는 문장에서 그대로 드러난다. 각 호가 규정하지 않는 사유를 이유로 거부한다면, 예외의 범위를 법문 밖으로 넓히는 결과가 된다. 그러므로 공공기관은 거부의 근거를 각 호 가운데 하나에 정확히 놓고, 그 호의 표현을 사실에 적용함을 보여야 한다.
호가 특정되면 그 호에 놓인 요건이 무엇인지가 함께 드러나야 한다. 제5호는 사안의 유형과 함께 "공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"라는 요건을 둔다. 제6호 역시 "공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"라는 요건을 함께 적는다. 요건을 거치지 않은 채 사안의 유형만 내세우는 방식은 판결이 금지한 개괄적인 사유에 가깝다.
판결은 앞서 "국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제7조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고"라고 기준을 밝혔다. 이 기준에 따르면 비공개 사유의 유무가 다투어질 때 공공기관은 그 사유가 어느 호에 해당함을 특정해 주장하여야 한다. 미정으로 남은 사실이 있더라도 그 사실은 요건 충족의 판단에서 읽힐 뿐, 호의 특정을 대신하지 않는다.
6.3요건 사실의 밝힘
비공개 사유가 어느 호에 대응하는지가 특정된 뒤에 남는 물음은, 그 호의 요건에 놓인 사실을 무엇으로 밝혀야 하는가이다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 이 물음에 답하면서, 공공기관의 정보공개 거부가 정당하려면 무엇이 요구되는지를 밝힌다.
대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 우선 정보공개 제도의 바탕을 전제로 삼는다. 같은 판결은 「공공기관의정보공개에관한법률 제1조, 제3조, 제6조는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유·관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있으므로」라고 밝힌다. 이 전제는 공개가 원칙임을 분명히 하며, 거부는 예외로서 근거를 갖추어야 한다는 뜻을 담는다.
같은 판결은 이 전제에서 거부의 근거를 갖추는 방식으로 나아간다. 「국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제7조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고」라고 설시한 뒤, 비공개사유에 해당하는 경우의 요구를 아래와 같이 이어 밝힌다. 공개가 원칙이라는 전제는 거부에 대하여 예외의 근거를 요구하는 방향으로 작용한다.
같은 판결이 거부의 근거를 갖추는 방식으로 요구하는 것은 주장과 입증이다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 「만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제7조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며」라고 설시한다. 이 설시에 따르면 요건 사실은 개괄적 진술로 대신할 수 없다. 정보의 내용에 대한 구체적 확인과 검토를 거쳐, 비공개사유의 요건에 놓인 사실이 밝혀져야 한다. 판결이 "어느 부분이"라는 표현을 함께 쓴 점은, 밝힘의 대상이 정보의 부분과 그에 대응하는 사유임을 드러낸다.
대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 위와 같은 요구에 미치지 못한 거부를 받아들이지 않는다. 같은 판결은 「그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다」라고 결론짓는다. 개괄적인 사유만으로는 거부의 근거가 갖추어진 것으로 볼 수 없다는 뜻이다.
이에 시청이 회의록과 위원 명단의 비공개 사유를 적은 결정 통지를 보냈다고 하더라도, 그 통지에 담긴 사유가 어느 호의 요건에 놓인 사실을 어떻게 밝혔는지가 문제로 남는다. 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지와 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
6.4증명의 정도
요건 사실을 무엇으로 밝혀야 하는지가 정해진 뒤에는 그 밝힘이 어느 정도에 이르러야 하는지가 남는다. 비공개 사유를 주장하는 공공기관이 개괄적 사유만으로 거부할 수 없는 까닭은, 그 주장이 법이 정한 어느 호에 해당한다는 점을 실제로 입증해야 하기 때문이다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 공공기관의정보공개에관한법률 제1조, 제3조, 제6조의 취지를 세운 뒤 공공기관의 의무를 다음과 같이 밝힌다. "국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제7조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고, 만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제7조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다"(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결). 이 판결은 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토한 뒤 어느 부분이 어느 호에 해당하는지 주장을 세우고 입증까지 나아가야 한다고 요구한다.
같은 판결의 판시사항은 이 요구가 논쟁의 어느 지점에 놓였는지를 다음과 같이 가리킨다. "[1] 정보공개를 요구받은 공공기관이 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 몇 호 소정의 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 그 공개를 거부할 수 있는지 여부(소극)"(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결). 공공기관이 비공개 사유의 해당 여부를 입증하지 아니한 채 개괄적 사유만으로 공개를 거부할 수 있는지에 대한 답이 소극이라는 것이며, 그에 이르지 못한 거부는 허용되지 않는다.
이 요구에서 주장과 입증은 함께 놓인다. 공공기관은 어느 호가 해당한다고 말하는 데 그치지 않고, 대상이 된 정보의 내용을 확인·검토한 결과 그 정보의 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌하는지를 함께 밝혀야 한다. 정보 전체를 한 덩어리로 놓고 사유의 명칭만 늘어놓는 것으로는 이 정도에 이르지 못한다. 이 사례에서 시청은 두 자료 모두 의사결정 과정에 있는 사항이고 개인정보가 들어 있다고 들었는데, 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다. 어느 부분이 어느 호에 해당하는지가 밝혀졌는지, 그리고 그 밝힘이 입증으로 뒷받침되었는지는 미정이다.
증명의 정도를 재는 척도로 이 판결이 든 것은 위 문장에 나타난 구체적 확인·검토와 주장·입증의 결합이다. 형사소송의 증명 기준이나 새로 만든 단계는 이 책임의 척도로 삼을 수 없다. 비공개 사유의 성립 여부와 부분 공개의 범위에 관한 법적 평가는 이 자리에서 내려지지 않으며, 공공기관이 요구된 정도에 이르렀는지는 그 주장과 입증이 실제로 어떻게 놓였는지를 보아 판단할 일로 남는다.
6.5법원의 심사와 판단
공공기관이 개괄적인 사유만으로 거부할 수 없다는 결론에 이르렀으므로, 이제 법원이 그러한 주장을 어떻게 검토하는지 읽어보아야 한다. 정보공개를 요구받은 공공기관이 비공개사유를 주장·입증해야 한다는 기준을 판결은 다음과 같이 세웠다. 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 "국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제7조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고, 만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제7조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며"라고 밝혔다. 이 판결이 요구하는 주장은 정보 전체에 대한 일반론이 아니라, 어느 부분이 어느 호에 걸리는지를 가리킨 것이다.
판결은 이어서 거부의 한계를 분명히 하였다. 같은 판결은 "그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다"고 하였다. 비공개사유의 성립은 호의 해당 여부를 특정한 주장과 그 입증에 달려 있다. 시청이 회의록과 위원 명단에 대해 각각 어느 호를 원용했는지는 미정이다.
그렇다면 법원이 검토할 비공개사유의 문구는 무엇인지를 보아야 한다. 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항은 "공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다"고 선언한 뒤, "다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다"고 단서를 둔다. 시청이 회의록에 이름과 발언이 함께 담겼다는 점을 내세운 때에는 같은 항 제6호의 개인정보 규정이 문구상의 기준이 된다. 제6호는 "해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"를 들되, "다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다"고 단서를 둔다. 이 단서 안에는 "라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위"가 열거되어 있다.
아울러 시청이 의사결정 과정에 있는 사항임을 내세운 때에는 같은 항 제5호의 규정이 문구상의 기준이 된다. 제5호는 "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"를 들고, 그 단서에서 "다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"고 부가한다. 심의위원회가 석 달 전에 끝났다는 점이 이 단서의 안내 의무와 어떻게 맞물리는지는 미정이다.
정리하면, 법원의 심사는 거부 통지에 적힌 사유가 어느 호의 문구에 해당하는지를 가리는 일에서 시작한다. 그 사유가 어떤 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각이 공개에 동의했는지는 이 자리에서 정해지지 않았다. 법원이 요구하는 것은 어느 호를 왜 원용하는지에 대한 구체적인 확인과 검토이며, 그 확인과 검토가 담긴 주장과 입증이다.
6.6책임의 틀과 남은 자리
법원이 비공개 사유의 주장을 검토하는 순서를 살핀 자리에서 주장과 증명의 책임은 어느 쪽에 놓이는지가 뒤이어 남는다. 공공기관이 비공개 사유를 들어 정보의 공개를 거부할 때 그 사유의 성립을 주장·입증하여야 하는지에 관하여, 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결은 그 태도를 분명히 밝힌다. 이 판결은 먼저 공공기관의정보공개에관한법률 제1조, 제3조, 제6조의 취지를 다음과 같이 밝힌다. "국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유·관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있으므로, 국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제7조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고, 만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제7조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야만 할 것이며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다." 이 판시는 원칙적으로 공개하여야 한다는 태도와 함께, 거부하는 경우에 공공기관이 비공개 사유를 구체적으로 밝힐 책임이 있음을 함께 천명한다. 그 책임은 사유를 뭉뚱그려 말하는 데서 그치지 않고 대상이 된 정보의 내용을 확인·검토한 뒤 어느 부분이 어떤 법익 또는 기본권과 충돌하는지를 특정하는 데까지 미친다.
이 판시가 정한 주장·입증의 범위는 공개를 요구받은 공공기관이 비공개 사유의 성립을 확정한 다음에야 그 사유를 말할 수 있다는 뜻이 아니라, 거부의 근거가 되는 법정 사유를 특정하여 제시하여야 한다는 뜻이다. 앞서 확인한 심사의 순서에 따라 법원이 비공개 사유의 주장을 검토할 때 개괄적인 사유만으로는 그 검토의 출발점을 삼을 수 없다는 결론이 여기에서 확인된다. 공공기관이 어느 호에 해당하는지 특정하지 아니한 채 거부한 경우, 이 판시에 비추어 그 거부는 허용되지 아니한다.
한편 이 판시가 요구하는 확인·검토의 단위는 "대상이 된 정보의 내용"이며 "어느 부분이"라고 말하여 부분을 가려낼 전제를 함께 둔다. 이는 정보 전체를 한 덩어리로 놓고 사유를 말하는 데서 그치지 않고, 부분별로 충돌하는 법익 또는 기본권을 밝힐 것을 요구한다. 다만 회의록의 어느 대목을 가려 낼 부분으로 삼을 수 있는지, 위원의 이름과 발언 내용을 각각 어떻게 나눌 수 있는지에 관하여는 이 판시가 정한 바가 없다.
책임의 틀은 이와 같으나 이 틀이 이 책에서 함께 들여다볼 회의록의 공개 범위나 위원의 인적사항 문제를 다루지는 않는다. 회의록과 위원 명단을 둘러싼 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 앞에서 밝힌 대로 미정으로 남는다. 앞의 관찰은 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니며, 이 장의 답은 주장·입증의 책임이 공공기관에 있다는 확인에 머문다.