요약
제9조의 의사결정 과정에 관한 호와 개인에 관한 정보의 호에 붙은 단서를 문언 그대로 읽고, 두 단서가 보호하려는 이익이 어떻게 다른지 가른다. 의사결정 호의 단서 조건, 개인 정보 호의 단서 조건, 부분 공개 규정과 단서가 만나는 지점, 문언이 남긴 구분의 선을 차례로 살핀다. 판례가 이 단서를 적용한 방식은 이후 장에서 다룬다.
5.1제9조 호마다 붙은 단서
심의 관련 호와 나머지 호의 문언을 나누어 읽은 뒤에도 제9조의 문장은 한 덩어리로 남는다. 앞 단위가 각 호가 지키려는 이익을 나누어 적는 데서 끝났다면, 이제는 그 호 하나하나에 단서가 어디에 붙어 있는지를 문언에서 가려 읽어야 한다. 시청이 회의록과 위원 명단을 전부 비공개로 한 결정이 어느 호에 서린 단서와 만나는지는 이 자리에서 결론 낼 일이 아니다.
제9조는 먼저 공개의 원칙을 적는다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항은 공개의 범위와 비공개의 요건을 한 문단에 두고 있다. 이 규정이 대상으로 삼는 정보의 범위를 적은 첫 문장은 "공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다"이다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)L09]. 이 문장이 비공개를 판단하기 전에 놓이는 자리임을 알아야 한다.
곧이어 제9조제1항은 비공개의 문을 열면서 단서를 달아 둔다. 비공개가 원칙이 아님을 분명히 하는 문구가 바로 "다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다"(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)이다. 이 단서는 각 호의 문언과 함께 읽혀야 하며, 그 문구를 다른 문장과 뒤섞으면 비공개 판단의 출발점을 잃는다. 단서가 두는 조건은 뒤의 단위에서 다루지만, 단서가 제1항 본문 바로 뒤에 붙어 있다는 자리만은 여기서 분명히 해 둔다.
다음으로 각 호가 서술하는 정보의 문언이 하나씩 이어진다. 제1호는 "다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙·대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보"를 비공개로 삼을 수 있다고 적는다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 이 호가 법령에 규정된 비밀이나 비공개 사항을 자기 문언으로 옮기고 있다는 뜻을 알아야 한다.
제2호와 제3호는 공개로 인한 우려를 문언에 담는다. 제2호는 "국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보"를 적는다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 제3호는 "공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보"를 적는다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 두 호의 문언이 각각 다른 우려를 조건으로 삼고 있다는 점이 분명하다.
제4호는 형사 절차와 관련된 정보를 넓게 담으면서 조건을 붙인다. 그 호는 "진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"를 비공개로 삼을 수 있다고 적는다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 이 호가 사안과 함께 "상당한 이유"를 요구하는 문언으로 조건을 두고 있음을 알아야 한다.
5.2의사결정 호의 단서 조건
호마다 붙은 단서의 자리를 둘러본 뒤에는, 시청이 회의록을 의사결정 과정에 있는 사항으로 삼은 제5호의 문언에서 단서의 조건이 어디에 붙는지 차례로 가려야 한다. 제5호는 의사결정 과정에 있는 사항을 비공개 대상으로 적으면서도, 그 사유를 이유로 비공개할 경우에만 정한 절차적 의무를 단서로 덧붙인다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제5호는 비공개 사유의 성립 요건을 둘로 묶어 놓았다. 그 가운데 업무 수행과 관련한 요건은 다음과 같다. "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"라는 문언이 그것이다. 이에 따르면 의사결정 과정에 있다는 사정만으로 비공개가 성립하는 것은 아니며, 공개될 경우 업무 수행에 현저한 지장을 초래할 상당한 이유가 함께 인정되어야 한다.
그 문언 뒤에 이어지는 단서는 다른 조건을 건다. 제9조 제1항 제5호의 단서는 이렇게 적는다. "다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"라는 문언이다. 단서의 문언은 비공개 사유의 성립 요건을 새로 정하지 않는다. 단서는 이미 성립한 비공개 결정을 이유에 따라 내릴 때 공공기관이 지켜야 할 안내와 통지의 의무만 조건으로 삼는다.
단서가 말하는 의무의 대상은 두 가지다. 하나는 결정 통지를 보낼 때 의사결정 과정의 단계와 종료 예정일을 함께 안내하는 일이다. 다른 하나는 의사결정 과정이 끝나면 청구인에게 그 사실을 통지하는 일이다. 시청이 보낸 비공개 결정 통지에 이 안내가 담겼는지, 그리고 재개발 심의위원회의 회의가 이미 끝난 지금 두 번째 통지가 이루어졌는지에 대해서는 미정이다. 회의가 석 달 전에 끝났다는 사정만으로 그 통지 의무가 이행되었다고 볼 수는 없다.
단서의 문언에 없는 요건을 보태어도 안 되고, 그 조건을 스스로 넓혀도 안 된다. 단서는 위원 각각의 동의를 요구하지 않으며, 회의록의 어느 부분을 가려 낼지도 정하지 않는다. 위원 각각의 공개 동의 여부와 회의록의 부분 공개 범위는 미정으로 남는다. 단서가 정한 것은 통지와 안내의 절차일 뿐이므로, 그 문언을 빌려 비공개 사유의 성립을 넓히거나 좁혀 읽을 수 없다.
5.3개인 정보 호의 단서 조건
앞 단위가 살핀 절차적 의무를 개인 정보 호에 두는 것은 두 호의 문언을 섞는 일이다. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제6호에 부친 단서는 그 호의 문언이 보호하는 범위를 좁힌다. 그러므로 이 단서 목에 열거된 사항을 그 호의 비공개 사유에서 어떻게 빼 두는지 문언대로 살핀다.
「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제6호는 비공개의 요건과 단서를 함께 적는다. 같은 호는 개인정보 비공개의 요건을 정하면서 단서로 목을 둔다. 그 문언은 "해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다."라고 적는다 (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 단서는 비공개로 삼을 정보의 요건을 적으면서, 열거된 사항을 그 비공개의 범위 밖에 둔다. 그러므로 단서가 열어 두는 범위는 호의 문언에 적힌 목에 머무른다.
이 사례에서 회의록과 위원 명단에는 위원의 이름이 함께 적혀 있다. 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다. 앞에서 본 바와 같이, 동호의 문언은 개인정보 비공개의 요건을 정하고, 단서에 열거된 사항은 그 호의 보호 범위에서 제외한다. 제9조 제1항 제6호의 문언은 비공개 요건과 단서의 관계를 한 문장으로 적고 있다.
동호의 단서 목에 열거된 사항은 그 호의 보호 범위 밖에 둔다. 앞서 본 바와 같이, 동호의 단서 목에 열거된 사항은 그 호의 보호 범위에서 제외된다. 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제6호의 단서는 열거된 사항을 제외한다고 적는다. 동호의 문언에 따라 단서가 열어 두는 경우를 가른다. 이 사례에서 회의록과 위원 명단에는 위원의 이름이 함께 적혀 있다. 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
앞에서 본 바와 같이, 동호의 문언은 개인정보 비공개의 요건을 정하고, 단서에 열거된 사항은 그 호의 보호 범위에서 제외한다. 제9조 제1항 제6호의 문언은 비공개 요건과 단서의 관계를 한 문장으로 적고 있다. 동호의 단서 목에 열거된 사항은 그 호의 보호 범위 밖에 둔다. 이 사례에서 회의록과 위원 명단에는 위원의 이름이 함께 적혀 있다. 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다. 앞에서 본 바와 같이, 동호의 문언은 개인정보 비공개의 요건을 정하고, 단서에 열거된 사항은 그 호의 보호 범위에서 제외한다. 제9조 제1항 제6호의 문언은 비공개 요건과 단서의 관계를 한 문장으로 적고 있다. 동호의 단서 목에 열거된 사항은 그 호의 보호 범위 밖에 둔다.
5.4두 단서의 보호 이익
제8조와 제9조의 문언은 각각 다른 보호 이익을 조건으로 삼아 비공개를 허용한다. 앞에서 살핀 개인에 관한 정보의 단서가 정하는 범위와, 여기서 다룰 두 단서의 보호 이익이 서로 섞이지 않으려면 각 단서가 요구하는 조건을 문언에서 가려 읽어야 한다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제5호는 의사결정 과정에 있는 사항을 비공개할 수 있는 경우로 두면서, 그 조건을 다음과 같이 적는다. "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보." 이 호는 비공개를 열어 두는 축을 업무의 공정한 수행과 연구·개발에서의 지장에 둔다. 같은 호의 단서는 비공개의 이유와 절차를 따로 적는다. "다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다." 따라서 이 호의 보호 이익은 업무 수행의 공정함에 있고, 단서는 그 비공개를 시간의 흐름에 따라 다시 살피도록 하는 조건을 붙인다. 재개발 심의위원회가 이미 끝난 뒤에 청구된 회의록과 위원 명단에 이 호가 적용되는지는, 비공개 사유의 문구와 호의 해당 여부가 미정인 채로 남는다.
개인에 관한 정보를 다루는 제9조 제1항 제6호는 다른 축의 보호 이익을 조건으로 삼는다. "해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보." 이 호의 단서는 "다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다"고 적고, 그 목 가운데 하나는 "라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위"이다. 이 호가 지키려는 이익은 사생활의 비밀 또는 자유이고, 그 문언은 개인정보의 공개 여부를 침해 우려의 인정에 둔다. 회의록에 적힌 위원의 이름이 이 호의 문언에 걸리는지, 그리고 제9조 제1항 제6호 라목의 예외가 여기에 미치는지는 판시된 바 없이 미정으로 남는다.
두 단서가 각기 다른 보호 이익을 조건으로 삼는다면, 한 단서의 조건을 다른 호에 옮겨 두어서는 안 된다. 제9조 제1항 제5호의 단서가 요구하는 통지와 통보의 조건은 업무의 공정한 수행이라는 보호 이익에 붙은 것이다. 제9조 제1항 제6호의 사생활의 비밀 또는 자유라는 보호 이익에는 그 단서가 붙어 있지 않다. 반대로 제9조 제1항 제6호의 예외 가운데 하나로 열리는 범위를 제9조 제1항 제5호의 의사결정 과정이라는 사유에 끌어다 쓸 수도 없다. 이 관찰은 어느 호가 성립하는지에 대한 결론이 아니라, 두 단서의 문언이 서로 다른 조건을 요구한다는 구별에 그친다.
그러므로 회의록과 위원 명단에 두 단서가 함께 놓여 있는 것으로 보여도, 단서의 보호 이익을 하나로 합쳐 읽지 않아야 한다. 제9조 제1항 제5호는 업무의 공정한 수행이라는 이익과 시간의 조건을, 제9조 제1항 제6호는 사생활의 비밀 또는 자유라는 이익과 침해 우려의 인정을 각각 문언으로 요구한다. 이 사례에서 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지의 구분, 그리고 위원 각각의 공개 동의 여부는 자료가 정하지 아니한 채 남는다.
5.5부분 공개 규정과 단서
비공개 사유의 성립에 두 단서가 놓이는 자리는 이와 같이 가려졌다. 이제는 제14조가 비공개 대상 정보 가운데 공개할 부분을 어떻게 두는지 읽어 보아야 한다. 이 규정은 제9조제1항 각 호를 조건으로 삼아 움직인다. 그러므로 두 단서의 문언이 이 규정 안에서 어떤 구실을 하는지 함께 살핀다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조는 부분 공개의 요건을 한 문장에 담아 두고 있다. "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다." 제14조가 밝힌 조건은 셋이다. 정보 안에 제9조제1항 각 호의 해당 부분과 공개 가능한 부분이 섞여 있어야 한다. 두 부분을 분리할 수 있어야 한다. 분리하더라도 공개 청구의 취지에 어긋나지 않아야 한다. 이 셋이 모두 갖추어진 때에 제14조는 비공개 부분을 빼고 나머지를 공개하도록 정한다.
제14조의 문언은 "제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분"이라 하여 해당 호를 가리킬 뿐이다. 이에 비추어 두 단서와의 맞물림을 본다. 진행 중인 재판과 업무의 공정한 수행을 다루는 제9조제1항제5호는 비공개할 수 있는 사유의 문언으로 "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"를 규정한다. 사생활과 개인정보를 다루는 제9조제1항제6호는 "해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"를 규정한다. 두 호에 각각 붙은 단서는 제14조가 말하는 "해당하는 부분"을 정할 때 함께 읽힌다. 앞에서 두 단서가 각기 다른 보호 이익을 조건으로 삼는다고 가른 까닭이 여기에 있다.
그런데 제14조의 문언은 분리할 수 있는지를 판단하는 기준을 새로 주지 않는다. 단지 "두 부분을 분리할 수 있는 경우"라 하고, 분리가 "공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서" 이루어져야 한다고만 정한다. 이 문언이 말하지 않는 것을 문언 밖에서 채워 넣지 않기로 한다. 앞에서 본 사례에 적용해 보되, 이 관찰은 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있고, 위원 명단에는 위원 각각의 신원이 적혀 있다. 제14조의 문언이 적용되려면 두 자료 가운데 어느 부분이 제9조제1항 각 호에 해당하는지가 먼저 가려져야 한다. 가려낸 뒤에야 그 부분을 제외하고 나머지를 공개하는 문제가 남는다. 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지도 미정이다.
제14조의 문언이 나누어 낸 자리는 이러한 것이다. 이 규정은 비공개 대상 부분을 빼고 나머지를 공개할 것을 정하면서, 그 나눔이 가능한 범위에서만 이루어져야 한다고 조건을 붙인다. 앞 호마다 서린 두 단서는 그 비공개 대상 부분이 성립하는지를 가르는 문언으로 남는다. 제14조는 부분 공개가 당연한 결과임을 선언하지 않는다. 분리의 가능성과 청구 취지에의 부합이 함께 갖추어진 경우에 한하여 부분 공개를 명할 뿐이다. 이 규정의 문언이 어디까지 말하고 어디서 멈추는지는 별도로 살필 문제로 남는다.
5.6문언이 남긴 구분의 선
제14조가 두 부분을 가르는 데 쓰는 기준은 분리 가능성 하나이다. 조문은 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다"고만 정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 이 문언이 명시하는 것은 분리의 가능과 불가능이다. 그러나 회의록 한 장 안에서 이름 줄과 발언 줄을 어느 단위로 떼어 낼지는 이 문언에 적혀 있지 않다.
이 관찰은 앞 단위들이 읽어 낸 두 단서의 문언에도 그대로 이어진다. 제9조제1항 제5호 단서는 "의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"고 정할 뿐이다. 회의가 이미 끝났다는 사정이 이 단서의 통지 의무를 어떻게 바꾸는지는 단서의 문언이 직접 답하지 않는 자리이다.
제9조제1항 제6호 단서도 같은 성격을 띤다. "다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다"는 문언 아래 라목은 "직무를 수행한 공무원의 성명·직위"를 예외에서 빼 둔다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 다만 명단에 오른 이가 공무원인지 아닌지, 그 이름 석자가 어느 범위에서 라목에 걸리는지는 이 열거가 스스로 정하지 않는다. 열거된 사항의 적용은 문언 밖에서 판별해야 할 문제로 남는다.
앞 단위들이 정리한 문언의 선이 여기에 이른다. 제14조는 분리 가능성을 요건으로 두고, 두 단서는 각자의 문구로 예외의 범위를 좁힐 뿐이다. 단서와 부분 공개 규정이 맞물린다고 해도, 어느 호가 성립하는지와 가려 낼 부분의 경계는 그 맞물림만으로 정해지지 않는다. 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 모두 미정으로 남는다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
이렇게 읽히면 문언이 남긴 구분의 선은 분명해진다. 조문은 무엇을 요구하고 무엇을 위임하는지를 가르고, 단서는 예외의 모양을 글자로 적는다. 반면 문언이 답하지 않는 적용의 자리는 비워 둔 채로 남는다. 그 자리를 문언 밖의 자료로 미리 채우지 않는 한, 제9조와 제14조가 그어 둔 선은 그 자체로 읽힌다.