요약
심의가 끝난 뒤에 이루어진 청구, 전부 비공개라는 답, 사유가 적힌 결정 통지, 이름과 발언이 얽힌 회의록을 차례로 관찰한다. 이를 통해 정보가 행정을 감시하는 수단임을 세우고, 다음 장으로 넘길 물음을 정리한다. 이 장은 현상의 모습을 기록하는 데 머무르고, 조문의 문언과 판례의 기준은 이후 논의의 몫이다.
1.1심의가 끝난 뒤의 청구
전부 비공개라는 답을 대하기 앞서, 신이 내놓은 청구가 어디를 향하는지부터 가려 둘 필요가 있다. 신은 시청에 재개발 심의위원회의 회의록과 위원 명단을 공개해 달라고 청구했다. 두 자료는 모두 석 달 전에 끝난 심의의 산물이다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다. 청구의 대상과 시점만 놓고 보면, 이 청구는 이미 그 심의를 모두 마친 뒤에 제출된 것이라 할 수 있다.
이 시점에서 회의록의 성격이나 비공개 사유의 성립을 미리 단정할 것은 없다. 다만 정보공개 청구의 바탕이 되는 규정을 먼저 두어야 한다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항은 공개의 원칙과 예외를 함께 선언한다. 그 문언은 다음과 같다. "공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다." 이 규정은 보유·관리되는 정보를 원칙적으로 공개 대상으로 삼으면서, 각 호의 사유가 있을 때 비공개를 허용한다. 따라서 신이 청구한 회의록과 위원 명단도 우선은 공개 대상이라는 전제 위에 놓인다.
시청이 비공개의 근거로 삼았다고 알려진 사정은 두 가지다. 하나는 의사결정 과정에 있다는 것이고, 다른 하나는 개인정보가 들어 있다는 것이다. 정보공개에 관한 법률 제9조제1항제5호는 그 전자에 해당하는 사유로서 다음과 같이 정한다. "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다." 다만문에 놓인 통지 의무를 놓치지 않아야 한다. 의사결정 과정을 이유로 비공개할 때는 단계와 종료 예정일을 함께 안내하고, 과정이 끝나면 청구인에게 통지하도록 정해 둔다. 신의 청구가 석 달 전에 끝난 심의를 겨냥한다는 사실은 이 다만문과 맞닿는다.
시청이 내세운 나머지 사정, 즉 개인정보가 들어 있다는 점에 대해서는 같은 조항의 제6호가 규정한다. 그 문언은 다음과 같다. "해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다." 이어서 각 목은 예외 사유를 열거한다. 회의록에 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다는 사실은 이 호의 문언과 맞닿는다. 다만 회의록의 이름이 어느 목의 예외에 걸리는지, 아니면 예외에 걸리지 않는지는 여기서 정해지지 않았다.
결론을 앞당길 수 없는 이유가 여기에 있다. 시청이 밝힌 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각이 공개에 동의했는지는 모두 미정이다. 따라서 이 관찰은 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다. 청구가 무엇을 겨냥하고 시청이 어떤 사정을 내세웠는지 적어 둔 것에 그친다.
1.2전부 비공개라는 답
그 청구에 대해 시청은 회의록과 위원 명단 두 건 모두를 내어 주지 않았다. 시청의 결정이 공개와 비공개를 섞지 않고 한쪽으로만 기운 데서 다음 물음이 시작된다. 정보공개법 제9조는 우선 공개를 원칙으로 삼는다. 같은 조 제1항의 첫머리는 “공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)라고 선언한다. 이 문장에 비추면 신이 받은 답은 예외에 해당한다. 법은 다만 같은 항에서 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)라고 단정한다. 시청이 회의록과 위원 명단을 공개하지 않은 것은 이 예외 가운데 어느 문구에 붙들렸는지를 물어야 하는 출발점이다.
그 문구는 각 호에 따라 다르다. 정보공개법 제9조 제1항 제5호는 “의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보”를 비공개 대상으로 적는다. 시청은 회의록과 위원 명단이 의사결정 과정에 있는 사항이라는 이유를 내세웠다. 심의위원회가 석 달 전에 이미 끝났다는 점과, 이 호가 말하는 과정의 단계가 지금 어느 지점인지는 아직 살펴본 바가 없다. 같은 호의 단서는 “의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)고 덧붙인다. 이 단서가 이 사례에서 어떻게 작동하는지는 결정 통지의 모습을 들여다본 뒤에나 가늠할 수 있다.
개인정보를 적은 사유도 같은 항의 목록에 놓여 있다. 정보공개법 제9조 제1항 제6호는 “해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보”를 비공개 대상으로 삼는다. 회의록에는 위원의 이름과 발언이 함께 적혀 있고, 위원 명단은 이름으로 이루어져 있다. 다만 이 호의 단서가 “다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)고 밝히며 예외를 두고, 그 목록 가운데 “라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)가 있다. 신은 회의록과 위원 명단을 함께 요구했고, 그 두 자료 안에 섞인 이름과 발언이 가려 낼 수 있는 덩어리인지 아닌지, 위원 각각이 공개에 동의했는지는 아직 정해지지 않았다.
그 둘 가운데 어느 것이 셈에 드는지와 별개로, 시청의 답은 ‘전부 비공개’의 형태를 취했다. 정보공개법 제9조는 “공개하지 아니할 수 있다”고 허용의 어조를 쓰면서도, 비공개의 문턱은 그 정보에 해당 사유가 있다고 “인정되는” 데에 둔다. 같은 조 제2항은 “공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)고 같은 원리를 되뇐다. 이 관찰이 곧 어느 호가 성립한다는 뜻은 아니며, 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 어떻게 나눌지는 이후에 남는 문제로 둔다.
1.3사유가 적힌 결정 통지
비공개라는 답이 신에게 주어진 모습을 읽은 뒤에는, 그 답이 어떤 항목을 갖추고 신의 앞에 나섰는지를 살펴볼 차례이다. 시청이 보낸 통지에는 비공개 사유의 문구가 담겼다. 이 문구가 어느 호에 해당하는지, 통지가 갖출 것을 갖췄는지는 이 자리에서 판단할 대상이 아니다. 여기서는 그 문구가 통지 안에 자리를 잡았다는 사실만을 둔다.
정보공개 여부의 결정은 통지의 형식으로 청구인에게 다가간다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조는 정보의 공개를 결정한 경우의 통지에 관하여 "공공기관은 제11조에 따라 정보의 공개를 결정한 경우에는 공개의 일시 및 장소 등을 분명히 밝혀 청구인에게 통지하여야 한다"고 규정한다. 공개 결정이 그런 항목을 밝혀 통지되는 것이라면, 비공개 결정의 통지는 다른 내용을 요구한다.
같은 조 제5항은 비공개 결정의 통지에 관하여 "공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다"고 정하고, 그 뒤에 "이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다"고 덧붙인다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조). 비공개 결정의 통지는 그 사실만 알리는 데 그치지 않고, 어떤 규정에 걸리는지와 그 이유, 그리고 불복의 길을 함께 적도록 되어 있다.
이 사례에서 시청은 두 자료를 한 건도 공개하지 않기로 하고, 의사결정 과정에 있는 사항이라는 점과 개인정보가 들어 있다는 점을 들어 비공개로 하였다. 시청은 비공개 사유를 적은 결정 통지를 신에게 보냈다. 그 통지에 사유의 문구가 담겼다는 점이 이 관찰의 전부이다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있는데, 이 사실은 다음 논의에서 다룰 결합된 요소이다.
시청의 통지에 적힌 사유의 문구가 제9조제1항의 어느 호에 해당하는지는 미정이다. 통지가 제13조제5항이 요구하는 항목을 모두 갖추었는지 역시 여기서 판단하지 않는다. 다만, 비공개 결정이 문서로 통지되고 그 통지 안에 비공개 이유가 자리 잡는다는 틀은 이 사례에서 그대로 확인된다.
1.4이름과 발언이 얽힌 회의록
시청이 보낸 통지에 담긴 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지는 가려지지 않은 채로 남았다. 그러나 회의록 안에 어떤 요소가 함께 들어 있는지를 둘러싸고는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」의 문장이 좌우할 만한 기준을 놓고 있다. 회의록에는 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다. 이 사실 하나가 자료 안에 결합된 요소가 있음을 드러낸다.
「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제6호는 개인정보 비공개에 관한 규정에서, 보호될 정보의 범위와 함께 예외를 나란히 두고 있다. 제9조 제1항 제6호는 "공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"를 보호할 정보로 적고, 이어서 "다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다"는 단서를 뒤따른다. 이 예외 가운데 '다' 목은 "공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보"이고, '라' 목은 "직무를 수행한 공무원의 성명·직위"이다 (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 위원의 이름이 어느 범주에 놓이는지 여부는 이 구절만으로 결정되지 아니하며, 회의록에 적힌 발언 내용은 성명과 별개의 또 다른 정보 요소이다.
같은 조 제1항 제5호는 의사결정 과정에 관한 비공개 사유를 규정하면서 단서를 두고 있다. 해당 호는 "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"를 비공개로 삼을 수 있다고 하면서, "다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"고 명한다 (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조). 석 달 전에 끝난 재개발 심의위원회를 두고 이 단서가 어떻게 놓이는지는 아직 정하여지지 않았다.
결국 이름과 발언이 함께 적힌 회의록은 한 가지 사유만으로 설명되지 않는 사례로 남는다. 어느 호의 비공개 사유가 성립하는지, 성립한 사유가 어느 자료에 미치는지, 그리고 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지는 이 자리에서 확정되지 아니한다. 위원 각각의 공개 동의 여부 역시 미정이다. 이 관찰은 곧 회의록의 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다. 다만, 회의록이라는 한 자료 안에서 여러 정보 요소가 함께 놓여 있다는 사실만이 드러날 뿐이다.
1.5감시 수단으로서의 정보
전부 비공개라는 답과 위원의 이름과 발언이 얽힌 회의록이라는 관찰 사이에, 이 관찰을 정보가 행정을 감시하는 수단이라는 자리에 올려놓는 일이 남는다. 신은 석 달 전에 끝난 재개발 심의위원회의 회의록과 위원 명단을 시청에 공개해 달라고 청구했다. 그 청구는 회의록과 명단을 자료의 형식으로 받기 위한 행위이면서, 심의위원회가 어떻게 논의하고 어떤 사람이 그 논의에 참여했는지를 밖에서 들여다보기 위한 행위이기도 하다. 정보가 감시의 수단이 된다는 것은 자료가 시민의 쪽에서 행정을 겨누는 성질을 갖는다는 뜻이며, 신의 청구는 그 성질을 실제로 작동시키는 첫 움직임이다.
정보공개법은 그 수단이 켜지는 출발점을 법률의 문언 안에 이미 밝혀 놓았다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조는 무엇이 공개의 출발점인지를 다음과 같이 선언한다. “공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조) 이 문언은 보유·관리되는 정보를 공개의 축에 먼저 세워 놓고, 비공개를 예외로 두고 있다. 신의 청구가 그 수단을 움직이게 되는 까닭이 여기에 있으며, 그 수단을 움직이는 일이 곧바로 공개 의무가 발생한다는 뜻은 아니다. 다만의 문언은 여전히 예외의 문을 남겨 두고 있기 때문이다.
회의록과 위원 명단에 담긴 사정은 그 문에서 어떻게 가려지는지가 미정으로 남아 있다. 시청은 두 자료 모두 의사결정 과정에 있는 사항이고 개인정보가 들어 있다며 전부 비공개로 했는데, 그 두 사유를 법문의 자리에 올려놓을 수는 있다. 위 조항 제1항 제5호는 의사결정 과정에 관한 사항을 두고 “감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)로 적고 있다. 위 조항 제1항 제6호는 개인정보를 두고 “해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조)로 적고 있다. 다만 이 두 문구가 시청의 비공개 사유 문구를 어느 호에서 그대로 끌어온 것인지, 그리고 그러한 사유가 성립하기 위한 요건이 사건 안에서 실제로 갖추어졌는지는 이 관찰이 다루지 않는다.
그 문구가 어느 호를 가리키는지를 밝히는 일은 결정 통지가 갖추어야 할 형식과 맞물려 있다. 정보공개법 제13조는 비공개 결정의 통지에 관해 공공기관이 할 일을 다음과 같이 적고 있다. “공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다.”(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조) 시청은 비공개 사유를 적은 결정 통지를 보냈으므로 이 형식을 갖춘 셈이지만, 그 통지의 문구가 어느 호에 해당하는지에 관한 법적 평가는 아직 주어지지 않았다. 문구가 어느 호를 가리키는지를 정하는 일은 그 평가의 몫으로 남는다.
이렇게 놓고 보면 정보가 감시의 수단이 된다는 점은 전제로만 남는다. 신의 청구는 그 수단을 움직이게 하고, 법문은 그 수단이 켜지는 출발점을 공개로 두고 있으며, 예외의 문은 그 출발점을 다시 좁힌다. 그러나 이 전제는 곧바로 공개 의무의 발생이나 비공개 사유의 부정을 뜻하지 않는다. 회의록 가운데 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정으로 남고, 그 미정은 이 관찰을 지나면서도 그대로 남는다.
1.6다음 장에 남기는 물음
전부 비공개라는 답이 신의 청구에 놓였을 때, 이 장은 정보가 감시 수단이라는 전제 아래 그 답의 자리를 살폈다. 이제 남는 물음을 가다듬어 다음 장으로 넘긴다. 신이 받은 통지에 담긴 비공개 사유의 문구가 어느 호를 가리키는지, 회의록 가운데서 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부가 무엇을 바꾸는지는 모두 결정되지 않았다.
시청이 비공개 사유를 적어 보냈다는 관찰은 통지의 형식을 떠올리게 한다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조제5항은 비공개 결정을 한 뒤 지켜야 할 통지 사항을 적는다. "공공기관은 제11조에 따라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 제9조제1항 각 호 중 어느 규정에 해당하는 비공개 대상 정보인지를 포함한 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다." 이에 따르면 통지에 실어야 할 것은 비공개 사실만이 아니라 어느 호에 해당하는지의 표시와 그 이유, 그리고 불복의 길이다. 시청이 보낸 문구가 어느 호를 가리키는지는 아직 밝혀지지 않았으므로, 이 장은 그 문구를 호에 대응시키지 않은 채로 남겨 둔다.
비공개 사유가 적힌 통지는 곧바로 비공개의 성립을 뜻하지 않는다. 같은 법률 제9조제1항은 공개의 원칙과 예외를 함께 적는다. "공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다." 문언이 "공개하지 아니할 수 있다"고 되어 있는 점에서, 어느 호가 해당하는지는 그 호의 요건이 자료에 비추어 채워지는지를 따져 보아야 한다. 제1호부터 제8호까지 나열된 각 호는 저마다 다른 요건을 적고 있으며, 그 요건의 성립 여부는 이 관찰 시점에서 미정으로 남는다.
회의록에 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다는 사실은 부분 공개의 물음을 불러온다. 비공개로 두어야 할 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 그리고 나눈다면 어떤 기준으로 나눌지는 다음 장에서 살펴볼 문제이다. 다만 각 호 가운데는 단서와 예외를 함께 두어 가려야 할 범위를 좁히는 규정이 있다. 제6호는 개인정보를 적되 "다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다"고 단서를 달아, 그 가운데 "라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위"와 "마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업"을 제외한다. 이 단서가 이 사례에서 어떻게 작동할지는 위원의 지위와 직위가 자료에 함께 놓여 있는지를 확인한 뒤에야 가늠할 수 있다.
위원회의 회의가 석 달 전에 끝났다는 사실은 비공개 필요성의 시간적 면을 떠올리게 한다. 제9조제1항제5호는 "의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등"을 비공개 사유로 적되, 단서에서 "의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"고 요구한다. 같은 조 제2항은 "공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다"고 적는다. 회의가 끝난 뒤에도 비공개 필요성이 남아 있는지는 확정된 바 없다. 위원 각각이 공개에 동의했는지도 아직 확인되지 않았으므로, 이 장은 동의 여부를 미정인 채로 둔다.
이로써 관찰은 끝나고, 남은 물음은 다음 장으로 넘어간다. 비공개 사유의 문구가 어느 호를 가리키는지, 회의록을 가려 낼 부분과 나머지로 나눌 수 있는지, 위원의 동의가 무엇을 바꾸는지에 관한 대답은 다음 장의 몫으로 남는다.