요약
제14조가 정한 부분 공개를 문언에서 읽고, 비공개 부분과 공개 부분을 가르는 작업이 무엇을 요구하는지 세운다. 비공개 해당과 분리 가능성, 가려낼 부분의 특정, 분리 가능성의 기준, 나머지 부분의 공개 범위, 이름과 발언의 분리 작업을 차례로 살핀다. 전부 비공개 결정이 부분 공개 의무와 어긋나는 지점의 판단은 제11장에서 이어진다.
9.1제14조의 부분 공개 원칙
개인에 관한 정보의 범위를 판단한 방식을 접고, 이제 나누어 공개하는 문제로 넘어간다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조는 부분 공개가 정해지는 경우를 문언 하나로 적고 있다. 이 문언을 읽어 요건을 빠짐없이 세워 둔다.
법은 우선 정보의 구성에 주목한다. 같은 법 제14조는 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서"라고 규정한다. 부분 공개가 문제 되는 것은 한 정보 안에 비공개에 해당하는 부분과 그렇지 않은 부분이 섞여 있을 때이다. 재개발 심의위원회의 회의록에 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다고 볼 때, 그 회의록이 이 문언이 말하는 혼합에 해당하는지는 위원 각각의 이름이 제9조에 해당하는지에 달려 있다. 그러나 제9조 각 호의 내용은 여기서 새로 만들지 않으며, 현재로서는 제14조가 어느 호를 가리키는지 말해 줄 뿐이다.
혼합만으로 부분 공개가 확정되지는 않는다. 문언은 분리 가능성을 함께 둔다. 같은 조는 "공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는"이라고 규정한다 (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 두 부분을 나눌 수 있어야 하고, 그 나눔이 청구한 취지에 어긋나면 안 된다. 회의록 가운데 어느 부분을 가려 내고 남을지를 나눌 수 있는지, 그리고 그 나눔이 신이 청구한 내용의 취지와 맞는지는 미정이다. 위원 각각의 공개 동의 여부 역시 미정으로 남는다.
마지막으로 문언은 분리 가능할 때의 처리 방식을 정한다. 같은 조는 "제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다"고 규정한다 (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 비공개에 해당하는 부분을 빼고 나머지를 공개한다는 뜻이다. 이 문언은 부분 공개가 선택이 아니라 정해진 처리임을 보여 준다. 다만 어디까지를 제외할지는 앞서 본 분리 가능성의 판단과 이어진다.
정리하면 제14조는 혼합, 분리 가능성, 그에 따른 제외 후 공개의 순서를 문언으로 정한다. 이 문언에 없는 요건을 더할 수 없으며, 제9조 각 호의 내용을 이 자리에서 지어낼 수도 없다. 시청이 회의록과 위원 명단을 전부 비공개로 하고 비공개 사유를 적어 통지한 것은 별개의 일이다. 그 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지, 그리고 회의록을 나눌 수 있는지는 앞서 밝힌 대로 미정이다.
9.2비공개 해당과 분리 가능성
부분 공개를 문구대로 세운 뒤에 남는 물음은 그 정함의 조건이 무엇인가이다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조는 부분 공개가 되는 경우를 하나의 문장으로 정하는데, 그 문장 안에 놓인 조건이 몇 가지인지를 가늠하려면 문장의 구조를 살펴야 한다. 제14조는 “공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다.”고 정한다. 문장은 두 부분의 혼합을 전제한 뒤, 분리할 수 있음과 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니함을 함께 내걸고, 그 뒤에 제외하고 공개할 의무를 둔다. 이에 따라 혼합만으로 분리만으로 부분 공개가 성립한다고 보기는 문장의 구조에 맞지 않다.
혼합의 한 축은 제9조제1항 각 호에 해당하는 부분이다. 비공개 대상 정보를 정한 제9조제1항은 “공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.”고 선언한 뒤 여덟 호를 둔다. 비공개 대상이라는 판단은 공개 대상이라는 원칙에 놓인 예외에 해당하는지의 판단이므로, 어느 호에 해당하는지를 가리지 않고 부분 공개의 전제를 이루는 비공개 해당을 말하기 어렵다. 시청이 회의록과 위원 명단을 두고 내세운 사유는 의사결정 과정에 있는 사항과 개인정보의 포함이다. 제9조제1항이 의사결정 과정에 있는 사항을 열거한 것은 제5호이고, 개인정보를 열거한 것은 제6호이다. 다만 이 사례에서 비공개 사유의 문구가 어느 호에 해당하는지는 미정이다.
혼합의 다른 축은 공개 가능한 부분이다. 제14조가 요구하는 것은 두 부분이 한 정보 안에 섞여 있는 경우이므로, 공개 가능한 부분이 함께 있지 않다면 분리를 전제로 한 정함은 성립하지 않는다. 회의록에 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다는 관찰은 두 내용이 한 문서 안에 놓여 있음을 말할 뿐, 어느 쪽이 가려 낼 부분이고 어느 쪽이 남길 부분인지를 정해 두지 않는다. 이름과 발언 내용 가운데 어느 것이 비공개 해당이고 어느 것이 공개 가능한지는 비공개 사유의 호가 정해져야 비로소 논할 수 있다. 따라서 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
분리할 수 있음은 혼합을 전제로 한 뒤에 추가로 검사할 조건이다. 제14조는 혼합되어 있는 경우로서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에만 부분 공개를 정한다. 분리할 수 없는 정보에 대해서는 비공개 해당 부분을 제외하고 공개하는 방식이 문언상 마련되어 있지 않다. 분리 가능성을 가늠하는 일은 가려 낼 부분을 정하는 일과 이어지지만, 이 단계에서는 분리 가능성이 부분 공개의 별도 조건임을 적는 것으로 그친다.
제14조가 놓은 또 하나의 조건은 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위이다. 이는 분리를 할 때 그 범위를 한정하는 문구이므로, 분리 가능성이 인정되더라도 청구의 취지에 어긋나는 범위까지 부분 공개를 요구하는 것은 아니다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 이 사례에서 시청은 두 자료를 전부 비공개로 하고 비공개 사유를 적은 결정 통지를 보냈는데, 전부 비공개의 정당성은 제14조가 정한 조건들을 각각 충족하지 못함에서 나올 수 있다. 어느 조건이 충족되지 않았는지는 비공개 사유의 호와 분리 가능성의 판단을 거쳐야 비로소 말할 수 있다. 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이와 같이 부분 공개는 제9조제1항 각 호에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분의 혼합, 두 부분의 분리 가능성, 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니함이 함께 전제될 때 성립하며, 두 요건 가운데 하나만으로 성립한다고 단정할 수 없다.
9.3가려낼 부분의 특정
두 요건이 함께 전제되어야 부분 공개가 성립한다는 읽기는 곧 가려낼 부분을 정하는 일로 이어진다. 무엇을 가려낼지는 비공개 사유가 어느 호에 해당하는지 밝힌 뒤에야 정해진다. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조제1항 단서는 "다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다"라고 선언한다. 이 문장은 비공개 판단이 각 호 가운데 하나를 가리키는 작업에서 시작함을 뜻한다. 호가 정해지지 않은 채로는 무엇이 가려질 대상인지 적을 수 없다.
회의록과 위원 명단에 관한 청구에 대해 시청은 의사결정 과정에 있는 사항과 개인정보를 함께 사유로 들었다. 그러나 어느 호에 해당하는지 밝힌 문구는 확인되어 있지 않다. 법률은 그러한 사유를 각 호로 나누어 두었다. 먼저 제9조제1항제5호는 "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"라고 규정한다. 뒤에 나오는 단서도 함께 옮기면 "다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"라고 정한다. 이 사례에서 회의가 석 달 전에 끝났다는 사실은 관찰된 것으로, 단서가 요구하는 안내와 통지가 어떻게 이행되었는지에 대해서는 자료가 제공되지 않았다.
개인정보 사유는 제9조제1항제6호가 맡는다. 그 문구는 "해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"라고 하고, 이어서 "다만, 다음 각 목에 열거한 사항은 제외한다"라고 단서를 둔다. 그 가운데 제외 사항은 "라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위"라고 적는다. 위원 각각의 신분이 이 목에 걸리는지, 아니면 그 밖의 목에 걸리는지는 미정이다.
두 호 가운데 어느 쪽이 비공개 사유의 문구에 해당하는지가 정해지지 않은 이상, 회의록에서 가려 낼 부분도 정해질 수 없다. 의사결정 과정이라는 사유와 개인정보라는 사유가 함께 제시된 경우에는 각 호가 요구하는 요건이 다르므로, 어떤 호를 근거로 삼는지에 따라 가려 낼 자리가 달라진다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다. 호가 정해지면 그 호의 문구를 기준으로 회의록 가운데 가려 낼 부분을 특정하는 작업이 시작된다.
9.4분리 가능성의 기준
가려낼 부분이 어느 호에 해당하는지 밝히는 데서 끝나지 않고, 그 밖의 부분을 떼어 내어 공개할 수 있는지가 함께 물어지는 까닭은 제14조가 두 부분을 함께 다루기 때문이다. 정보공개법 제14조는 부분 공개의 요건과 결과를 한 문장에 두었다. 분리 가능성에 관한 문언은 다음과 같다. "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다." (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조) 이 인용에서 분리는 혼합된 정보를 물리적으로 자르는 기술이나 형식을 가리키지 않고, 비공개 부분과 나머지를 어느 쪽으로 묶어야 하는지에 대한 법문의 요구로 드러난다.
분리 가능성은 혼합이라는 사실에서 시작한다. 제14조는 두 부분이 혼합되어 있는 경우를 전제로 삼는다. 회의록 가운데 위원의 발언이 한 사람의 이름과 함께 적혀 있고, 그 이름이 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분이라면 두 가지가 한 문서에 들어 있는 셈이다. 그러나 같은 회의록 안에 자리마다 공개 가능한 부분과 비공개 부분이 엇갈려 있고, 한 발언 문장이 서로 다른 두 성질을 뒤섞어 놓는다면 혼합은 그저 함께 들어 있다는 사실에서 그치지 않는다. 제14조는 혼합을 전제로 하면서도 분리가 가능한 경우와 그렇지 않은 경우를 나누어 두지 않았다. 대신 분리의 결과가 "공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위" 안에 머무는지를 함께 본다. 이 대목이 이 사례에서 회의록을 어떻게 읽어야 하는지를 가를 열쇠가 된다.
문장이나 항목 단위로 자르는 방식이 법문의 규칙인지는 제14조의 문언에서 확인되지 않는다. 제14조는 분리의 결과를 묻고 있을 뿐, 분리의 도구나 단위를 정하지 않는다. 회의록은 항목으로 나누어 쓴 것이 아니라 발언의 흐름으로 쓰여 있는 경우가 많고, 위원의 이름과 발언 내용은 한 덩어리가 되어 자리한다. 이 사례의 회의록에 이름과 발언이 함께 적혀 있다는 사실만으로 분리가 가능하다고 말할 수 없고, 그렇다고 분리가 불가능하다고 말할 수도 없다. 회의록 안에서 가려낼 부분을 문장 단위로 자를 수 있는지, 한 문장 안에서도 이름만 가려 내어 발언 내용을 남길 수 있는지는 이 사례에서 정해지지 않았다.
분리 가능성은 공개 청구의 취지와도 맞물린다. 정보공개법 제14조는 "공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우"에만 부분 공개를 명한다. 신이 시청에 청구한 것은 회의록과 위원 명단 두 가지 자료였고, 이 사례의 관찰만으로는 신이 회의록을 무엇을 알아 보려고 청구했는지 밝혀져 있지 않다. 취지에 관한 사실이 정해지지 않은 채 분리 가능성만 논하면, 제14조가 요구하는 두 부분의 분리가 공개 청구의 범위를 넘어서거나 모자라는 결과를 낳을 수 있다. 이 사례의 회의록 가운데서 가려 낼 부분과 나머지를 나눌 수 있는지, 위원 각각의 공개 동의 여부는 미정이다. 이 관찰은 곧 비공개 사유의 성립이나 부분 공개 범위에 관한 법적 평가가 아니다.
9.5나머지 부분의 공개 범위
분리할 수 있는지를 따지는 일이 가리어 낼 대상이 얼마나 되는지 세는 일로 이어지지 않는다면, 다음에 남는 물음은 분리가 가능할 때 남는 부분에 무슨 의무가 붙는가이다. 앞서 나눈 기준은 여기에서 그 결과를 받는다.
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조는 가려낼 부분과 남는 부분이 섞여 있어 두 부분을 나눌 수 있을 때 무엇을 하라고 규정한다. 그 조문은 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다"라고 정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 분리할 수 있다는 조건이 갖추어지면 제외한 나머지를 공개하여야 한다고 말하고 있다.
이 문언에서 공개 의무는 나머지 부분 전체를 향한다. 가려낼 부분이 제외되었다는 사실만으로 남는 부분의 공개가 선택이 되는 것은 아니다. 조문이 "공개하여야 한다"라고 한 이상, 분리할 수 있는 경우에 남는 부분을 공개하지 않는 것은 허용되지 않는 방향으로 읽힌다.
같은 조문은 제외할 부분을 "제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분"으로 지정한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 제외의 대상이 되는 부분은 그 각 호 가운데 어느 하나의 사유에 걸리는 부분이다. 그 범위에 들지 않는 부분은 제외의 대상으로 적혀 있지 않다. 따라서 제외할 부분과 남는 부분의 경계는 그 각 호의 사유에 걸리는지에 따라 가려진다.
그리고 조문은 분리가 "공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위"에서 가능할 것을 전제한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 이 전제는 나머지 부분의 공개 범위를 늘리거나 줄이는 별도의 잣대로 적혀 있지 않다. 분리할 수 있는지와 나머지를 공개하여야 하는지를 이어서 말하는 문장 안에서, 앞의 요건이 갖추어지면 뒤의 의무가 따른다.
따라서 비공개 대상이 될 만한 부분이 많은지는 나머지의 공개 범위를 줄이는 요소가 되지 않는다. 회의록에서 이름과 같은 요소를 떼어 낼 일이 많더라도, 떼어 낸 뒤 남는 발언 내용을 그만큼 덜 공개한다고 법문이 말하지는 않는다. 나눌 수 있다는 판단이 서면, 남는 부분의 양이 얼마인지를 묻지 말고 그 남는 부분을 내놓는 일에 이른다.
이 기준을 신의 청구에 비추어 보면, 시청이 두 자료를 모두 비공개로 한 결정은 나머지 부분의 처리에 관해 별도의 설명이 필요해 보인다. 다만 회의록에서 가려 낼 부분이 어느 범위인지, 그리고 남는 부분이 무엇인지에 관하여 정해진 것은 없다. 위원 각각의 공개 동의 여부 역시 정해져 있지 않다. 그 미정의 사항은 남겨 둔 채, 문언이 정한 방향만 확인하면 분리할 수 있는 때에 나머지를 공개하여야 한다는 것이다.
9.6이름과 발언의 분리 작업
나머지 부분을 공개해야 한다는 결론에 이어, 이번에는 그 나머지를 어디에서 끊어 내는지가 문제로 남는다. 회의록에 위원의 이름과 발언 내용이 함께 적혀 있다고 할 때, 어느 쪽이 가려낼 부분이고 어느 쪽이 공개할 부분인지 나누는 작업을 법문에 대조해 본다. 다만 전부 비공개 결정이 부분 공개 의무에 어긋나는지, 위원 각각이 공개에 동의했는지는 여기서 정하지 않는다.
정보공개법 제14조는 나누어 공개하는 일의 전제를 두 가지로 든다. 분리 가능 여부가 그 하나이고, 청구 취지에 어긋나지 않는 범위인지가 다른 하나이다. 조문은 "공개 청구한 정보가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분과 공개 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 경우에는 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다"고 정한다 (공공기관의 정보공개에 관한 법률 제14조). 이 문언에 따라 회의록은 한 문서 안에 비공개 대상과 공개 가능한 부분이 함께 놓인 경우에 해당하며, 두 부분을 떼어 낼 수 있는 때에는 떼어 낸 뒤 남은 것을 내주어야 한다.
그 떼어 낼 대상은 제9조제1항 각 호 가운데 어느 하나에 드는 정보이다. 그 중에서 이름 쪽은 같은 조 제1항 제6호가 관리하는 항목이다. 조문은 "해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보"를 비공개할 수 있는 것으로 든다. 그러나 같은 호의 단서는 예외를 열거하면서 "라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위"를 그 예외에 넣는다. 여기서 위원이 직무를 수행하는 자인지는 미정이므로, 이 예외가 이름에 적용되는지 판단하지 않는다. 다만 회의록에 적힌 이름이 개인정보에 해당하는지 여부는 제6호의 문구에 따라 다루어야 할 항목이라는 점만 읽는다.
발언 내용은 이름과 성질이 다르다. 제9조제1항 제5호는 "감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보"를 비공개할 수 있는 것으로 정한다. 같은 호 단서는 "다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 제13조제5항에 따라 통지를 할 때 의사결정 과정 또는 내부검토 과정의 단계 및 종료 예정일을 함께 안내하여야 하며, 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다"는 의무를 붙인다. 시청이 두 자료를 의사결정 과정에 있다는 이유로 돌려보냈다면, 이 단서가 함께 요구하는 안내가 어느 호의 문구에 붙어 있는지도 아울러 보아야 한다.
이를 사례에 놓으면 다음과 같다. 위원의 이름과 그 위원의 발언이 한 줄에 함께 적혀 있어도, 성명을 지우고 발언만 남기는 작업은 문언상 분리에 해당한다. 반대로 발언의 내용 자체가 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 걸린다면, 그 부분은 지워 남겨서는 안 된다. 이는 가려낼 부분이 얼마를 차지하는지와 무관하다. 회의록에서 이름을 덮어 남은 발언이 공개 가능한지, 다시 발언에서 덮어 남은 것이 무엇인지는 비공개 사유의 성립에 관한 평가와 함께 정해질 일이다. 전부 비공개 결정이 부분 공개 의무와 어긋나는지와 위원 각각의 동의 여부는 여전히 미정으로 남는다.