요약
행정규칙에 대외적 구속력을 인정할 근거와 한계가 무엇인지 묻는다. 90헌마13 결정요지의 쟁점 범위와 행정규칙의 대외적 무구속을 펼쳐 놓은 자리, 구속력 인정의 근거, 인정된 범위와 한계를 차례로 살핀다.
9.190헌마13의 쟁점 범위
구속의 경로를 두 자료에서 찾아 나눈 자리를 뒤로하고, 헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정이 판결요지에서 다룬 쟁점의 경계를 먼저 밝혀야 한다. 그 결정은 「교육위원회의 인사관리원칙 (중등)에 대한 헌법소원의 적법 여부」를 판결요지의 제목으로 삼는다. 이 사건의 말문을 여는 쟁점은 행정규칙의 법규성과 대외적 구속력이며, 요지의 첫 문장이 바로 그 물음에 답한다.
요지의 첫 문장은 행정규칙이 구속력을 얻는 경로를 두 가지로 나눈다. 구속의 근거를 묻는 물음에 대한 답변으로 그 문장은 그대로 이렇다. 헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정: "1. 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 또는 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다 할 것이다." (헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정) 이 인용은 그 규칙이 가지는 대외적 구속력이 두 경로의 어느 한쪽에 닿을 때 생긴다는 뜻이다. 세무서가 인용한 계산 방식을 가진 훈령이 법령이 맡긴 구체적 내용을 보충하는 권한에 걸리는지, 아니면 재량 행사의 준칙으로 되풀이 시행되어 행정관행이 이루졌는지가 이 사례에서 살펴야 할 첫 자리다.
그러나 같은 요지는 구속력의 범위를 무한정 넓히지 않고 조건을 단다. 요지의 둘째 문장에서 그 조건은 이 사건 규칙의 성격을 가리는 형으로 나타난다. 같은 결정은 계속한다. "2. 그러나, 이 사건 인사관리원칙은 중등학교 교원등에 대한 임용권을 적정하게 행사하기 위하여 그 기준을 일반적·추상적형태로 제정한 조직 내부의 사무지침에 불과하므로, 그 변경으로 말미암아 청구인(교원)의 기본권이나 법적 이익이 침해당한 것이 아니다." (헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정) 첫 문장이 두 경로를 열어 두었다면, 이 문장은 두 경로에 닿지 않는 규칙이 조직 내부의 사무지침으로 남는다는 점을 확인한다. 그 변경이 상대방의 기본권이나 법적 이익을 침해한 것이 아닐 때, 대외적 구속력의 논의로 나아갈 자리 자체가 열리지 않는다.
요지에 담긴 쟁점은 여기까지다. 인사관리원칙의 발령일과 시행일, 공표 방식, 처분이 인용한 조항의 범위, 인사관리원칙과 상위 법령의 문언 대응, 그리고 청구인이나 피청구인이 주장한 사정은 요지에 나타나지 않는다. 당사자에 관한 이름만이 요지의 말미에 놓여 있다. 요지에 없는 사정을 끌어와 이 사건의 사실관계를 채우는 일은 판결요지가 허용하는 범위를 넘는다.
그러므로 이 사례에서 을과 병이 각각 다투는 훈령과 예규를 두고, 우선 확인할 것은 그 규칙이 위 결정이 여는 두 경로 중 어느 쪽에 닿는가이다. 세무서의 답이 가리키는 법률의 위임과 을의 주장이 세우는 내부 기준의 성격이 한 규칙을 두고 갈라지는 쟁점의 양쪽 끝이다. 병이 다투는 예규의 감경 적용 여부는, 요지가 확인한 조건의 틀에서 따로 놓인다.
9.2행정규칙의 대외적 무구속
대외적 구속력의 존부로 나아가기 전에, 그 구속력을 부정하는 방향의 표현이 결정에 어떻게 놓여 있는지 살펴보아야 한다. 헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정은 원칙적 당부를 가르는 말과 그에 반대되는 경우의 말을 한 자리에 두고 있다. 이 결정이 행정규칙에 대외적 구속력을 부여하는 출발점을 어떻게 구성하는지, 원칙과 예외가 각각 무슨 문언으로 나타나는지를 이 절에서 읽는다.
결정은 우선 원칙적 관점을 밝히는 구절에서 그 출발점을 제시한다. 헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정은 "행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 또는 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다 할 것이다."라고 판시한다. 이 표현은 구속력을 인정하는 사정을 하나가 아니라 둘로 나누어 적고 있다. 그 둘 가운데 어느 한쪽에 해당하면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙을 매개로 자기구속이 생기고, 대외적 구속력이 인정되는 구조다.
이 구조에서 대외적 구속력은 규칙 자체가 곧바로 국민을 구속한다는 뜻이 아니다. 결정의 문언은 "행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고"라고 하여, 구속의 주체를 행정기관에 두고 상대방과의 관계를 그 무대로 한정한다. 아울러 "그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다 할 것이다"라고 하여, 자기구속이 생기는 경우에 한하여 대외적 구속력이 인정됨을 분명히 한다. 을에 대한 양도소득세 부과처분에서 세무서가 국세청 훈령의 계산 방식을 따랐다면, 위 표현이 정한 두 가지 경우 가운데 어느 하나에 해당하는지가 그 훈령이 대외적 구속력을 갖는지 판단하는 실마리가 된다.
그와 대비하여 결정은 구속력을 인정할 수 없는 방향의 사정도 함께 밝히고 있다. 위 인용문은 "그러나, 이 사건 인사관리원칙은 중등학교 교원등에 대한 임용권을 적정하게 행사하기 위하여 그 기준을 일반적·추상적형태로 제정한 조직 내부의 사무지침에 불과하므로, 그 변경으로 말미암아 청구인(교원)의 기본권이나 법적 이익이 침해당한 것이 아니다."라고 판시한다. 이 판시는 규칙의 성질을 "조직 내부의 사무지침에 불과하"다고 적으면서, 그 변경이 기본권이나 법적 이익의 침해로 이어지지 않았다는 점을 함께 적고 있다. 이는 위에서 본 두 가지 경우에 해당하지 않는 규칙이 국민과의 관계에서 구속력을 가지지 못한다는 전개의 한 사례를 보여준다.
그렇다면 결정이 그어 놓은 선은, 행정규칙이 대외적 구속력을 갖는 경우와 갖지 못하는 경우를 같은 문언 안에서 나누어 놓은 것이다. 한쪽에는 법령에 의한 보충 권한의 부여, 또는 되풀이 시행으로 이룩된 행정관행이라는 사정이 놓이고, 다른 한쪽에는 일반적·추상적 기준의 조직 내부 사무지침이라는 성질이 놓인다. 을이 다투는 훈령이나 병이 다투는 예규가 어느 쪽에 놓이는지는, 위에 인용한 문언에 비추어 보아야 한다. 다만 각 훈령과 예규의 발령일·시행일·공표 방식, 각 처분이 인용한 조항의 범위, 훈령과 상위 법령의 문언 대응은 미정이다. 위 결정의 두 문언은 그 미정인 사실을 판단에 채워 넣는 잣대가 되며, 그 잣대의 내용을 더 정하는 일은 대외적 구속력을 인정한 근거를 읽는 자리에서 다루어야 한다.
9.3구속력 인정의 근거
행정규칙의 대외적 무구속을 원칙으로 삼은 데 이어, 결정이 구속력의 인정을 예외로 열어둔 근거의 성격을 살펴보아야 한다. 헌법재판소는 1990. 9. 3. 선고된 90헌마13 결정에서 행정규칙에 대외적 구속력이 생기는 두 가지 경로를 함께 제시하고 있다. 그 근거가 법령에 의한 권한 부여에 놓이는지, 아니면 행정관행에 따른 자기구속에 놓이는지가 이 장면에서 을의 양도소득세 산출 근거인 헌령과 병이 다투는 예규를 이해하는 열쇠가 된다.
우선 권한 부여의 경로를 보면, 헌법재판소는 "행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우"에 대외적 구속력이 생긴다고 밝혔다. 이 경우 규칙의 내용은 법령이 위임한 범위에서 법령의 구체화를 이루며, 그 결과 상대방에 대한 관계에서도 그 규칙에 따라야 할 당부가 정해진다. 을을 상대로 한 세무서의 처분은 국세청 훈령에 적힌 계산 방식에 의한 것인데, 위와 같은 권한 부여의 경로에 해당하는지는 훈령과 상위 법령의 문언 대응이 미정이어서 확인할 수 없다. 세무서가 법률이 구체적 기준을 국세청장에게 맡겼다고 답하는 것은 이 경로를 겨냥한 주장이지만, 그 문언이 어떻게 대응하는지는 아직 밝혀지지 않았다.
다음으로 행정관행에 따른 자기구속의 경로는, "또는 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다 할 것이다"라는 구절에 드러난다. 여기서 근거의 성격은 법령의 위임이 아니라 평등의 원칙과 신뢰보호의 원칙이라는 일반 원칙에 기대는 것이다. 규칙이 반복 시행되어 행정관행이 이룩되었다는 사실이 축적될 때 비로소 자기구속이 생긴다는 점이 함께 놓여 있다.
이 경로는 병의 사정과 직접 맞닿는다. 병은 다른 납세자에게 늘 적용하던 예규의 감경을 자기에게는 적용하지 않았다고 다투고 있다. 재량권행사의 준칙인 예규가 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되었는지, 그리고 그로써 행정관행이 이룩되었는지가 판단의 출발점이 된다. 다만 예규의 발령일·시행일·공표 방식과 각 처분이 인용한 조항의 범위는 미정이다. 따라서 자기구속의 성립 여부는 미정으로 남는다.
결정은 이 두 경로를 한 문장 안에 나란히 두고 있다. 한편으로 법령이 권한을 부여한 경우를, 다른 한편으로 재량권행사의 준칙이 반복 시행되어 관행이 이룩된 경우를 각각의 근거로 삼는 구조다. 이 사례의 결과는 훈령의 법규성이나 감경의 적용 여부에 대한 법적 평가가 아니므로, 어느 경로가 성립하는지는 여기서 단정할 수 없다. 다만 구속력을 인정하는 근거가 법령의 위임에 놓일 수도 있고 평등 및 신뢰보호라는 원칙에 의한 자기구속에 놓일 수도 있다는 점만이 확인된다.
9.4인정된 범위와 한계
구속력이 인정되는 근거의 성격을 살핀 뒤에는, 결정이 그 구속력을 어디까지 미치는 것으로 보았는지 그 경계를 확인해야 한다. 헌법재판소는 같은 결정에서 근거를 밝히는 문장과 함께 그 근거가 적용되지 않는 경우를 함께 적고 있다. 경계를 그리려면 두 문장을 나란히 놓고 읽어야 한다.
구속력이 인정되는 범위를 결정이 정하는 방식은 두 가지 조건의 병렬이다. 헌법재판소는 그 범위를 다음과 같이 표현하였다. "1. 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 또는 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다 할 것이다." (헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정) 이에 따르면 구속력은 법령이 보충 권한을 맡긴 경우와 규칙이 반복 시행되어 행정관행이 이루어진 경우에 인정된다. 세무서가 국세청 훈령의 계산 방식으로 양도소득세를 산출한 사안에서, 그 훈령이 이 문장이 정한 어느 쪽 조건에 해당하는지는 이 결정의 표현만으로는 정해지지 않는다. 훈령의 발령일과 시행일, 공표 방식, 각 처분이 인용한 조항의 범위, 훈령과 상위 법령의 문언 대응이 모두 미정이므로, 어느 조건이 갖추어졌다고 단정할 수 없다.
경계의 안쪽에 들어온 경우에 무슨 일이 생기는지도 이 문장에 적혀 있다. 위 인용은 "평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라" 행정기관이 "그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게" 된다고 말한다. 구속이 생기는 자리는 행정기관과 그 상대방의 관계이고, 구속의 내용은 규칙을 따라야 한다는 것이다. 을을 상대로 한 납세고지에 이 문장이 적용되려면 위의 조건이 갖추어진 규칙이어야 한다. 그 요건이 미정인 지금 이 사안의 구속 여부를 이 문장에서 끌어낼 수는 없다.
경계의 바깥을 결정이 분명히 긋는 문장도 있다. 헌법재판소는 이 사건의 규칙이 그 범위에 들지 않음을 이렇게 설명하였다. "2. 그러나, 이 사건 인사관리원칙은 중등학교 교원등에 대한 임용권을 적정하게 행사하기 위하여 그 기준을 일반적·추상적형태로 제정한 조직 내부의 사무지침에 불과하므로, 그 변경으로 말미암아 청구인(교원)의 기본권이나 법적 이익이 침해당한 것이 아니다." (헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정) 결정이 이 사건 규칙을 조직 내부의 사무지침으로 보고 대외적 구속력의 범위 밖에 두었음이 이 문장에서 드러난다.
그러나 이 인용은 이 사건 규칙에 대한 판단일 뿐, 범위 밖에 드는 모든 규칙에 대한 일반 결론이 아니다. 문장은 "이 사건 인사관리원칙"이라는 주어로 한정되어 있고, 결론의 근거도 그 규칙이 임용권 행사를 위하여 기준을 일반적·추상적 형태로 제정한 조직 내부의 사무지침에 불과하다는 데 두어져 있다. 다른 규칙이 이와 같은 성격인지, 이 사건 규칙에 적용된 판단이 어느 경우까지 그대로 이어지는지는 이 결정이 답하지 않는다.
병이 다투는 예규의 감경 미적용에 대해서는 자료가 말하지 않는다. 앞의 인용들은 행정규칙의 대외적 구속력을 인정하는 조건과 이 사건 규칙이 그 범위에 들지 않는 이유를 다룬다. 늘 적용하던 예규를 특정한 납세자에게 적용하지 않은 경우에 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙이 어떻게 작용하는지, 감경의 적용 여부가 어느 쪽으로 정해지는지는 미정으로 남는다. 따라서 이 사안에서 구속력이 인정되는 범위의 경계는 위의 두 인용이 가리키는 자리까지로 한정되고, 그 너머의 사안에 관하여는 이 결정의 표현만으로 결론을 내리지 아니한다.
9.5국민과 법원에 대한 구속
구속력이 인정되는 범위를 가른 뒤에 남는 물음은 그 구속이 국민과 법원에 미치는 효과이다. 헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정은 대외적 구속력이 생기는 경위와 그 사안에서의 결론을 함께 밝히고 있다.
먼저 대외적 구속력이 생기는 경위를 결정은 이렇게 설명한다. "1. 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 또는 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다 할 것이다."(헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정) 이 표현에 따르면 규칙 자체가 곧 국민에 대한 구속을 갖는 것은 아니다. 법령이 보충 권한을 주었거나 규칙이 반복 시행되어 행정관행이 이룩된 뒤에야, 평등의 원칙과 신뢰보호의 원칙이 작용하여 행정기관이 상대방에 대한 관계에서 그 규칙을 지켜야 할 지위에 놓인다.
그 구속이 누구에게 미치는지도 이 표현에서 갈린다. 결정이 "행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고"(헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정)라고 적은 대로, 구속을 받는 주체는 행정기관이다. 국민이나 법원이 그 규칙에 매이는 것은 아니다. 따라서 세무서가 국세청 훈령에 적힌 계산 방식으로 을의 양도소득세를 산출한 경우에, 을을 구속하는 것은 그 훈령이 아니라 처분으로 확인된 세법상 의무이다.
법원에 대한 구속은 별개의 문제로 남는다. 이 결정이 밝힌 것은 행정기관이 상대방에 대한 관계에서 자기구속을 당한다는 것이며, 법원이 그러한 규칙에 기속된다는 취지의 표현은 여기에 담겨 있지 않다. 세무서의 답변처럼 법률이 구체적 기준을 국세청장에게 맡겼는지 여부는 이 결정이 판시한 내용 밖의 쟁점이다. 훈령과 상위 법령의 문언 대응이 미정인 채로 남아 있으므로, 그 맡김의 성격에 관해 이 자리에서 단정할 수 없다.
다음으로 이 사안에서의 결론이다. 결정은 "2. 그러나, 이 사건 인사관리원칙은 중등학교 교원등에 대한 임용권을 적정하게 행사하기 위하여 그 기준을 일반적·추상적형태로 제정한 조직 내부의 사무지침에 불과하므로, 그 변경으로 말미암아 청구인(교원)의 기본권이나 법적 이익이 침해당한 것이 아니다."(헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정) 대외적 구속력이 생기는 두 경로 중 어느 쪽에도 이 사건 인사관리원칙이 들지 않았다는 뜻으로 읽힌다. 자기구속이 성립하지 않으면 그 규칙의 변경이 기본권이나 법적 이익을 침해하지 않으므로, 그 규칙의 내용은 상대방의 권리를 좌우하지 않는다.
병이 다투는 예규의 감경은 이 결정의 결론이 미치지 않는 자리에 있다. 다른 납세자에게 늘 적용하던 예규를 자기에게는 적용하지 않았다는 사정은 반복 시행과 행정관행의 성립에 관한 것이지만, 이 결정은 그러한 성립의 판단 기준을 제시한 것에 그친다. 그 예규의 발령일·시행일·공표 방식이 미정인 채로 남아 있고, 각 처분이 인용한 조항의 범위도 미정이다. 따라서 이 자리에서는 자기구속의 성립 여부나 감경 적용의 유무에 대한 결론을 내리지 아니한다.
9.6다음 물음의 경계
국민과 법원에 대한 구속의 결과까지 확인한 뒤에, 그 구속력이 어디에서 생겨나는지, 그리고 그 근거가 어디까지 미치는지를 물어야 한다. 대외적 구속력의 성립 자체를 자료에서 하나의 문장으로 받아들이면, 그 문장은 두 가지 요건과 하나의 결과를 함께 둔다.
헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정은 행정규칙의 대외적 구속력이 생기는 조건을 이렇게 밝힌다. "1. 행정규칙이 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우, 또는 재량권행사의 준칙인 규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다 할 것이다." 이 결정은 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 받은 경우와, 재량권 행사의 준칙이 반복 시행되어 행정관행이 이룩된 경우를 함께 적고 있다. 그중 어느 한쪽에 해당하면 대외적 구속력이 생긴다고 한정한 문언은 보이지 않는다. 따라서 세무서가 계산 방식을 정한 훈령에 따라 양도소득세를 산출한 사안에서는, 그 훈령에 법령이 보충 권한을 준 것인지, 아니면 그 훈령이 재량권 행사의 준칙으로 반복 시행되어 관행이 이룩되었는지가 먼저 살펴져야 한다.
그런데 같은 결정은 대외적 구속력의 근거를 규칙 자체에서 찾지 않는다. "1. (…) 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야할 자기구속을 당하게 되고"라는 문언은, 자기구속이 생기는 까닭을 평등의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 둔다. 이 대목은 세무서와 을이 다투는 지점을 가르는 잣대가 된다. 을이 훈령을 공무원 사이의 사무 처리 기준으로만 본다고 하여 그 훈령의 대외적 구속력이 곧바로 부정되는 것은 아니며, 그 훈령이 어느 조건에서 어떤 원칙에 따라 자기구속을 일으켰는지가 문제이다. 다만 평등의 원칙과 신뢰보호의 원칙이 이 장면에서 작동하는 방식과 요건은 여기서 정리하지 않는다.
대외적 구속력이 인정된다고 하더라도 모든 훈령과 예규가 그 효과를 얻는 것은 아니다. 같은 결정은 이 사건 규칙이 다른 결과임을 분명히 하며, "2. 그러나, 이 사건 인사관리원칙은 중등학교 교원등에 대한 임용권을 적정하게 행사하기 위하여 그 기준을 일반적·추상적형태로 제정한 조직 내부의 사무지침에 불과하므로, 그 변경으로 말미암아 청구인(교원)의 기본권이나 법적 이익이 침해당한 것이 아니다."라고 밝힌다. 이 사건에서 문제가 된 규칙이 조직 내부의 사무지침에 그치고, 그 변경이 청구인의 기본권이나 법적 이익을 침해한 것이 아니라는 판단은, 대외적 구속력의 성립을 요건의 문제로만 다룰 수 없음을 보여준다. 병이 자기에게 늘 적용하던 예규의 감경이 빠졌다고 다투는 사안 역시, 그 예규가 어떤 요건을 갖추었는지와 더불어 그 적용이 병의 기본권이나 법적 이익에 관계하는지를 살피는 일로 이어진다. 다만 이 사안에서 규칙의 변경이 청구인의 법적 이익을 침해하지 않았다는 판단은, 이 사건 인사관리원칙에 관한 것이다. 세무서가 인용한 훈령의 조항 범위와 상위 법령의 문언 대응은 미정이며, 그에 따른 결론은 여기서 내리지 않는다.
정리하면, 대외적 구속력의 근거는 법령의 보충 권한이나 반복 시행에서 형성되는 행정관행의 배경 위에 평등의 원칙과 신뢰보호의 원칙이 놓일 때 찾힌다. 그 근거가 미치는 한계는 규칙이 조직 내부의 사무지침에 그치는지, 그 변경이 대상자의 기본권이나 법적 이익을 침해하는지에 따라 갈린다. 이 경계 안에서 을과 병의 다툼은 각자의 요건을 요구하지만, 자기구속의 성립 요건을 구성하는 세부 항목과 평등 원칙이 행정에 두는 잣대의 자리는 다음 물음으로 남겨 둔다.