요약
이 장은 청문·공청회·의견제출 세 방식이 각각 요구되는 경우를 조문으로 견본다. 세 방식의 상호 관계를 살핀 뒤 의견을 내는 방법과 그 반영의 물음으로 넘어간다.
4.1의견청취의 세 방식
문언의 경계를 나눈 데서 멈추지 않고, 이제 그 문언이 서 있는 조문 전체의 구조를 살펴보아야 한다. 행정절차법 제22조는 의견청취를 하나의 절차로 다루지 않고 세 방식으로 나누어 규정하고 있다.
먼저 청문에 관한 규정을 보면, 행정절차법 제22조제1항은 "① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. <개정 2014. 1. 28., 2022. 1. 11.> 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분·자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소"라고 정한다(행정절차법 제22조). 이 규정은 청문을 하는 경우를 세 가지로 나누고, 그 셋째 경우에 해당하는 처분을 세 항목으로 다시 적는다. 여기에 더한 청문 요건을 세 방식의 범위로 끌어들이는 것은 조문의 문언을 넘어선다.
다음으로 공청회에 관한 규정을 보면, 행정절차법 제22조제2항은 "② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. <개정 2019. 12. 10.> 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우"라고 정한다(행정절차법 제22조). 이 방식은 처분의 영향 범위와 수요에 따라 열리므로 청문과 그 기준이 다르다.
세 번째 방식인 의견제출에 관하여 행정절차법 제22조제3항은 "③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다."고 정한다. 청문이나 공청회에 해당하지 않으면서 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에서는 의견제출의 기회가 남는다. 이 셋의 관계는 서로 겹치지 않게 배분되어 있고, 그 배분의 바탕에는 처분이 당사자에게 미치는 무게가 놓여 있다.
다만 이 세 방식 모두 예외를 둔다. 행정절차법 제22조제4항은 "④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다."고 정한다. 이 단서는 세 방식 앞에 함께 놓여 있으므로, 어느 방식이 열리는지를 따지기 전에 예외가 걸리는지 먼저 살핀다.
구청이 무에게 내린 보조금 반환 명령은 무에게 의무를 부과하는 처분이다. 이 장은 그 처분에 제22조의 세 방식 가운데 무엇이 열리는지를 묻는다. 이때 무가 감사 과정에서 서명한 사실관계 확인서가 세 방식 가운데 어느 것과 같은지, 또는 의견청취를 하지 아니할 수 있는 경우에 해당하는지는 조문의 문언에서 그대로 정해지지 않는다. 확인서가 의견청취를 대신할 수 있는지, 사전통지와 의견제출 기회를 주지 않은 채 내린 처분이 어떤 절차적 하자를 낳는지도 함께 미정이다.
4.2청문이 요구되는 경우
세 방식의 범위를 조문에서 확인한 뒤, 이 장은 그중 청문을 하도록 되어 있는 경우를 좁혀 묻는다. 행정절차법 제22조제1항은 청문을 하는 경우를 세 호로 나누어 둔다. 각 호의 문언만으로 그 범위를 견본으로, 다른 조항이나 다른 법령에서 오는 요건은 이 자리에 끌어오지 않는다.
청문의 첫 번째 경우는 다른 법령이 청문을 요구하는 경우이다. 행정절차법 제22조제1항제1호는 "다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우"를 청문의 경우로 든다. 이 호는 청문 요건의 근거를 다른 법령에 맡기되, 그 요건이 성립하려면 청문을 하도록 하는 규정이 있어야 한다고 문언으로 말한다. 청문을 하도록 한 규정의 존재가 요건이고, 그 규정의 내용이나 형식은 이 호가 따로 정하지 않는다. 구청이 보조금 반환을 명령할 때 다른 법령이 청문을 하도록 정하고 있는지 여부는 여기서 다루는 바 아니다.
두 번째 경우는 행정청의 판단에 맡겨진 경우이다. 같은 항 제2호는 "행정청이 필요하다고 인정하는 경우"(행정절차법 제22조)를 청문의 경우로 둔다. 청문 요건의 성립이 행정청의 인정에 달려 있으므로, 이 호만으로는 처분 전에 청문을 거치지 않은 것이 곧 위법하다고 말할 수 없다. 반대로 행정청이 필요하다고 인정한 때에는 문언에 따라 청문을 하도록 되며, 그 인정을 뒷받침하는 사유를 이 호가 따로 요구하지 않는다. 이 호는 청문 여부를 행정청의 판단에 맡기면서 그 판단의 내용을 재구성하지 않는 것으로 읽힌다.
세 번째 경우는 처분의 종류로 정해진다. 같은 항 제3호는 "다음 각 목의 처분을 하는 경우"(행정절차법 제22조)를 들고, 각 목에서 "인허가 등의 취소", "신분·자격의 박탈", "법인이나 조합 등의 설립허가의 취소"(행정절차법 제22조)를 나열한다. 앞의 두 호와 달리 이 호는 행정청의 인정 없이 처분의 종류만으로 청문을 하도록 한다. 나열된 셋 가운데 어느 것에 해당하는지는 문언으로만 판단할 문제이다. 보조금 반환 명령이 그 목록에 드는지의 여부도 같은 방식으로 판단할 일이며, 여기서 그 결론을 미리 정하지 않는다.
세 호를 겹쳐 보면 청문을 하도록 되어 있는 경우의 뼈대가 드러난다. 제1호는 근거 규정의 존재를 요건으로 삼고, 제2호는 행정청의 인정을 요건으로 삼고, 제3호는 처분의 종류를 요건으로 삼는다. 이 셋은 각기 다른 출발점을 둔다. 하나는 다른 법령의 규정, 하나는 행정청의 판단, 하나는 처분의 성질이다. 요건이 겹치는 때에는 어느 한 호로 청문 의무가 성립하며, 세 호가 함께 성립해야 하는 것은 아니다.
이 밖에 청문을 요구하는 요건은 문언에서 확인되지 않는다. 제22조제1항의 청문은 위 세 호로 한정되어 있고, 이 항이 아닌 곳에서 오는 요건은 이 자리에서 다루지 않는다. 공청회를 개최하는 경우는 같은 조 제2항에 따로 두어, 그 견본은 다음 호에서 다룬다.
4.3공청회가 요구되는 경우
청문의 경우를 문언으로 살핀 데 이어 같은 조문이 공청회를 요구하는 자리를 살핀다. 행정절차법 제22조 제2항은 처분을 할 때 공청회를 개최하는 경우를 세 가지로 적고 있다. 그 첫째는 다른 법령등이 공청회 개최를 규정하는 경우이고, 둘째는 처분의 영향이 널리 의견을 수렴할 만큼 광범위하다고 행정청이 인정하는 경우이며, 셋째는 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분 가운데 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 개최를 요구하는 경우이다. 조문은 "행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다"고만 적어, 어느 호에 해당하는지를 놓고 형식을 가리지 않는다.
공청회를 요구하는 첫째 경우는 법령등의 규정에서 나온다. 제1호는 "다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우"라고 적고 있다. 이는 청문의 제1호와 나란히 놓이는 자리이다. 다만 공청회의 경우는 법령등이 '공청회를 개최하도록' 규정하였는지를 묻는 것으로 그쳐, 법령등이 나아가 개최의 시기나 방식까지 함께 적어두었는지는 문언에 드러나 있지 않다. 구청이 무의 어린이집에 대한 보조금 반환 명령을 내릴 때 다른 법령등이 그 처분에 공청회 개최를 규정하고 있는지 여부는 미정이다.
둘째 경우는 행정청의 인정에서 나온다. 제2호는 "해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우"라고 적고 있다. 청문의 제2호가 '행정청이 필요하다고 인정하는 경우'만을 요구하는 것과 달리, 공청회의 제2호는 처분의 영향이 광범위하다는 사정과 널리 의견을 수렴할 필요가 있다는 인정을 함께 요구하는 것으로 적혀 있다. 문언만으로는 '광범위'의 폭이나 '넓은 수렴'의 범위를 정할 수 없다. 이 사례에서 반환 명령의 영향이 어린이집 운영자인 무의 범위를 넘어 광범위한지 여부는 미정이다.
셋째 경우는 당사자등의 요구에 따른다. 제3호는 "국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우"라고 적고 있다. 이 경우는 처분의 성격에 대한 판단과 함께 대통령령이 정하는 처분의 종류와 요구자의 수를 함께 묻고 있다. 어느 처분과 몇 명의 요구를 대통령령이 정하는지에 관하여는 제22조의 문언만으로 드러나지 않으며, 이 사례에서 당사자등의 요구가 있었는지도 미정이다.
이렇게 나란히 놓인 제1항과 제2항의 문언에도, 공청회와 청문의 관계를 나누는 기준은 따로 적혀 있지 않다. 제3항은 "행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다"고 적어, 앞의 두 경우를 제외한 자리를 남겨둔다. 제4항은 "제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다"고 적고 있다. 공청회의 경우에도 이 예외가 함께 놓이는 셈이다. 구청이 무의 반환 명령을 하면서 공청회를 개최하여야 하는지 여부는 이 사례에 놓인 사실만으로 미정으로 남는다.
4.4의견제출이 요구되는 경우
공청회의 경우까지 확인한 뒤에 남는 자리는 제22조제3항이 담당한다. 행정절차법 제22조는 청문과 공청회의 경우를 각각 제1항과 제2항에 열거하고 나서, 그 둘에 들지 않는 나머지 처분에 대하여 제3항에서 의견제출을 요구한다. 그 문언은 다음과 같다. "행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다." 이 문장은 처분의 종류로 의견제출의 경우를 따로 열거하지 않는다. 대신 의무 부과나 권익 제한의 처분에서 제1항과 제2항을 제외한 나머지를 한꺼번에 끌어안는 방식을 취한다.
이에 따라 의견제출이 요구되는 경우의 경계는 앞 두 항의 범위에 달려 있다. 청문을 하도록 규정된 경우이거나 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 인허가 등의 취소나 신분·자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소를 하는 경우에는 제3항이 놓이는 자리가 남지 않는다. 공청회의 경우도 마찬가지이다. 다른 법령등이 공청회를 요구하는 경우이거나 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우, 그리고 국민생활에 큰 영향을 미치는 대통령령 정한 처분에 대하여 대통령령 정한 수 이상의 당사자등이 개최를 요구하는 경우에는 역시 제3항이 작동하지 않는다.
제3항의 문언이 두 가지 요소를 함께 두고 있다는 점을 함께 확인해 둔다. 하나는 처분이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한한다는 것이고, 다른 하나는 제1항 또는 제2항의 경우에 들지 않는다는 것이다. 앞의 요소는 처분의 방향을, 뒤의 요소는 앞 항들과의 관계를 각각 정한다. 두 요소가 함께 갖추어질 때에만 당사자등은 의견제출의 기회를 받아야 한다.
의견청취를 거치지 아니할 수 있는 경우도 같은 조문 안에 함께 놓여 있다. 제22조제4항은 "제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다"고 정한다. 이 단서는 청문·공청회뿐 아니라 제3항의 의견제출에도 함께 적용된다. 제3항이 요구되는 경우라도 이 예외에 들면 의견제출 없이 처분이 가능하다.
이 기준을 앞의 사례에 대조한다. 구청이 무가 운영하는 어린이집에 대하여 보조금 반환을 명령한 처분은 당사자에게 의무를 부과하는 처분에 든다. 그런데 사례에 적힌 사실만으로는 보조금 반환에 청문이나 공청회가 요구되는 경우인지가 미정이다. 감사에서 법령 위반 정황이 드러났고 무가 사실관계 확인서에 서명하였다는 사정은 제22조의 어느 항에 해당하는지와 별개의 사실이다. 이 사례의 보조금 반환 처분이 제1항이나 제2항의 경우에 들지 않는다면, 구청은 무에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. 다만 제4항의 예외가 성립하는지, 그리고 무가 서명한 확인서가 의견진술 기회 포기의 뜻을 명백히 표시한 것인지는 미정이다.
한편 의견제출이 요구되는 경우임을 인정한 뒤에 남는 문제는 이 자리를 넘어선다. 의견제출의 방법이 어떠하여야 하는지, 그 제출을 처분에 어떻게 반영하여야 하는지, 그리고 처분 후의 처리가 어떠한지는 여기서 다루지 않는다. 다만 제22조는 행정청이 청문·공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 "신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다"고 정하고, 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 "청문·공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다"고 정한다. 이 두 가지는 거친 절차의 뒤에 놓이는 행정청의 의무이므로, 의견제출을 요구하는 경우의 범위를 정하는 일과는 구분하여 읽는다.
4.5세 방식의 상호 관계
의견제출을 요구하는 자리를 살핀 데서 이어, 이제 제22조가 세 방식을 어떻게 놓고 있는지를 읽는다. 특히 하나의 처분을 두고 청문·공청회·의견제출이 서로 배제되는지, 아니면 함께 가능한지가 문제이다. 조문의 배열이 이 물음에 실마리를 준다.
제22조는 먼저 청문을 하여야 하는 경우를 제1항에, 공청회를 개최하여야 하는 경우를 제2항에 두었다. 행정절차법 제22조제1항은 "행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다."라고 하면서 그 각 호로 법령의 규정, 행정청의 필요 인정, 인허가 등의 취소 등 특정 처분을 들었다. 제2항 역시 "행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다."라고 정하고 법령의 규정 등 경우를 열거한다. 이에 따르면 청문과 공청회가 요구되는 경우는 각각 정해져 있고, 조문은 어느 한쪽이 다른 한쪽을 밀어낸다고 말하지 않는다.
그다음 자리에 의견제출이 놓여 있다. 행정절차법 제22조제3항은 "행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다."라고 규정한다. 여기서 "제1항 또는 제2항의 경우 외에는"이라는 단서는 청문이나 공청회의 경우가 이미 제1항·제2항에서 다루어진 자리를 뜻한다. 그 바깥의 의무 부과·권익 제한 처분에 대하여 의견제출을 요구하는 것으로, 의견제출은 앞 두 방식이 미치지 않는 곳을 채운다. 무가 받은 보조금 반환 명령이 의무 부과에 해당하는지 여부는 미정이다.
세 방식을 가르는 예외도 함께 놓여 있다. 행정절차법 제22조제4항은 "제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다."라고 정한다. 이 단서는 청문·공청회·의견제출에 공통으로 적용되며, 세 방식 사이에 예외의 완급이 다르다고 읽을 근거는 조문에 없다. 무가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 표시하였는지는 자료로 확인되지 않는다.
절차가 끝난 뒤의 사정도 하나로 묶여 있다. 행정절차법 제22조제5항은 "행정청은 청문·공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다."라고 하고, 제6항은 "행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문·공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다."라고 규정한다. 두 항 모두 세 방식을 병렬로 적어, 어느 방식을 거쳤는지에 따라 사후 처리를 달리 하지 않는다. 그러므로 조문의 문자에 비추어 세 방식은 서로 배제되지 않고, 그 요구되는 경우에 따라 나뉘며, 같은 예외와 같은 사후 사정의 지배를 받는다. 조문에 없는 우선순위나 방식 전환의 요건은 세울 수 없고, 무의 사안에서 어느 방식이 요구되는지는 확정되어 있지 않다.
4.6이 장의 한계와 전환
세 방식이 서로 배제되지 않고 병존할 수 있다는 점까지 읽고 나면, 남는 물음은 그 방식들이 언제 어느 형태로 열리는가이다. 행정절차법 제22조는 청문과 공청회와 의견제출을 각각 다른 호에 나누어 두고, 그 요구되는 경우를 따로 적고 있다. 이 장은 그 세 방식의 경우를 견본으로 정리해 왔으므로, 이제 조문이 둔 구분을 따라 이 장의 범위를 갈무리할 필요가 있다.
청문이 열리는 경우를 먼저 적으면, 행정절차법 제22조제1항은 청문을 하도록 정한 경우를 이렇게 두고 있다. "제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. <개정 2014. 1. 28., 2022. 1. 11.> 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분·자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소"(행정절차법 제22조). 청문은 법령의 지정, 행정청의 판단, 처분의 종류 중 하나만으로 열리며, 그 셋이 함께 모일 것을 요구하지 않는다.
공청회의 경우를 놓아 보면, 행정절차법 제22조제2항은 공청회를 개최하도록 정한 경우를 이렇게 적고 있다. "② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. <개정 2019. 12. 10.> 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우"(행정절차법 제22조). 청문과 같은 축으로 읽으나, 공청회는 처분의 영향 범위나 다수의 요구를 그 사유로 두고 있다.
의견제출은 남은 경우를 받는다. 행정절차법 제22조제3항은 "③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다"고 하였다. 이에 따라 청문도 공청회도 열리지 않는 의무부과·권익제한 처분에서 당사자등은 의견제출의 기회를 받는다. 다만 그 세 방식 모두 예외를 둔다. 행정절차법 제22조제4항은 "④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다"고 하였다. 이 단서에 해당하는지 여부는 이 사례에서 확정되어 있지 않다.
구청이 무에게 내린 보조금 반환 명령에 어느 방식이 열리는지는 위의 구분에 따라 판정할 일이다. 그러나 반환 금액의 산정 근거가 확인서에 적힌 범위와 같은지, 감사에서 드러난 정황이 처분서에 인용된 법령과 같은 것인지, 무가 서명한 사실관계 확인서가 의견 청취를 대신할 수 있는지, 재처분이 실제로 이루어질지는 미정이다. 특히 의견청취를 거친 뒤의 처분에 관한 조항은 행정절차법 제22조제5항이 "⑤ 행정청은 청문·공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다"고만 두고 있다. 이 사례에서 세 방식 중 무엇이 요구되었고 무엇이 생략되었는지는 위 사실만으로 확정되지 않으므로, 그 판단은 다음 자료의 확인을 기다린다.
무엇보다 이 장이 다룬 것은 의견청취의 방식이 어느 경우에 열리는가이다. 처분의 효력이나 절차 위반의 결과에 관하여는 이 자리에서 결론을 내리지 않으므로, 그 결론은 이 장의 범위 밖에 두어야 한다.