요약
개정 법령의 부칙이 적용 관계를 따로 정하는 방식과, 부칙이 없을 때 일반 기준으로 돌아오는 순서를 정리한다. 시행령과 별표의 시행일이 법률과 다를 수 있다는 점을 포함해 연혁법령을 확인하는 방법을 살핀다. 남은 물음의 정리는 마지막 장으로 남긴다.
13.1부칙의 적용 관계
남은 물음 가운데 개정 부칙의 경과규정 유무를 다음으로 미룬 채 문언 분석을 정리한 데서 이 책은, 이제 개정 부칙이 새 조문과 별표의 적용 관계를 어떻게 나누어 두었는지 그 문언을 직접 읽는 일로 나아간다.
개정 법령의 적용 시점을 정할 때 부칙은 그 법령의 효력 발생 시기와 경과 조치를 함께 다룬다. 부칙에 적용 관계를 나누어 둔 규정이 있다면, 새 조문과 별표의 적용 여부는 그 규정의 문언에서 읽어내야 한다. 시행령 조항과 그 별표가 함께 개정된 경우에도 두 사이의 적용 관계를 가르는 것은 부칙에 적시된 문언이다.
부칙의 문언에 적시되지 않은 사실관계에 대해서는, 적용 예외를 그 문언 밖에서 보충해 넣는 것이 허용되지 않는다. 갑 건설이 2024년 3월에 시공 범위를 넘긴 작업을 하였고, 그에 대한 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표가 2025년 1월에 개정되어 기준의 문언이 바뀌었으며, 처분청이 2026년 5월에 영업정지 처분을 하였다는 사실은 그대로 두고, 개정 부칙이 이 사실관계를 어떻게 나누어 두었는지는 부칙의 문언에서 확인할 일이다. 위반행위의 종료일이 언제인지, 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언이 어떠한지, 처분이 늦어진 사유가 무엇인지, 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언이 어떻게 다른지는 미정으로 남는다.
개정 부칙에 경과규정이 있다면, 그 문언에 따라 새 조문과 별표의 적용 관계가 정해진다. 경과규정의 문언이 이 사실관계에 대응하는지의 여부도 그 문언에서 읽을 일이다. 행정기본법은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 예외로 두면서 법 적용의 기준을 정하고, 그 제14조 제3항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."라고 정한다(행정기본법 제14조). 이 규정에서 말하는 '특별한 규정'에는 개정 부칙의 경과규정이 대응하며, 경과규정의 문언이 있으면 그 문언이 먼저 적용 관계를 나눈다.
경과규정의 문언이 전부 개정 이후에도 계속 적용되는지에 관하여는, 대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두74320 판결이 "법률이 전부 개정된 경우, 종전 법률의 본문 및 부칙 규정 외에 종전 법률 부칙의 경과규정도 실효되는지 여부(원칙적 적극) / 예외적으로 그 효력이 상실되지 않는 ‘특별한 사정’이 있는 경우 및 이때 ‘특별한 사정’이 있는지 판단하는 방법"을 다루었다. 나아가 같은 판결은 "여기에서 말하는 ‘특별한 사정’은 전부 개정된 법률에서 종전 법률 부칙의 경과규정에 관하여 계속 적용한다는 별도의 규정을 둔 경우뿐만 아니라, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전의 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 만한 예외적인 사정이 있는 경우도 포함한다."고 밝혔다(대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두74320 판결). 이에 따르면 부칙의 문언이 적용 관계를 나누어 두지 않았다고 해서 곧바로 구 기준의 적용이 배제되는 것은 아니며, 부칙 문언 밖의 사정이 경과규정의 존속 여부를 가를 수 있다. 다만 위 판결이 다룬 쟁점은 전부 개정된 법률에서 종전 부칙의 경과규정이 실효되는지의 여부이므로, 시행령 조항과 그 별표가 함께 개정된 이 사실관계에 그 결론이 곧바로 대응하는지는 판단되지 않는다.
따라서 이 사실관계에서 부칙이 제공하는 문언을 먼저 읽고, 그 문언이 적용 관계를 나누어 두었는지를 확인한 뒤에, 남는 영역에 대해서만 법 적용의 기준을 놓고 논할 일이다. 갑 건설에 대한 영업정지 처분에 어느 기준을 적용할 것인지는, 개정 부칙의 문언이 이 사실관계에 관하여 무엇을 두었는지에 달려 있다. 그 문언이 미정으로 남아 있는 한, 적용 관계의 구체적 귀결을 이 자리에서 단정할 수 없다.
13.2부칙이 없을 때의 기준
부칙의 문언이 갈리는 경우를 살핀 뒤에는, 부칙이 아예 없거나 그 문언이 모호할 때 적용할 기준이 무엇인지를 확인해야 한다. 이 경우에도 법령의 연혁 자체를 먼저 뒤지는 대신 적용의 출발점을 규정하는 조문을 읽는다.
행정기본법 제14조는 법 적용의 기준을 세 항에 나누어 둔다. 그 제1항은 새로운 법령의 효력 범위에 관하여 행정기본법 제14조 제1항에서 "① 새로운 법령등은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 법령등의 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 대해서는 적용되지 아니한다."고 선언한다. 완성되었거나 종결된 사실관계에 대해서는 새 법령을 적용하지 않는다는 이 문언이, 부칙이 비어 있을 때 새 기준의 적용을 가르는 출발선이다.
다음으로 이 사건의 성격에 맞는 항을 찾아야 한다. 처분청의 영업정지 처분은 신청에 따른 처분이 아니라 위반행위에 대한 제재처분이므로, 제2항보다는 제3항이 그 전형을 규정한다. 행정기본법 제14조 제3항은 "③ 법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."(행정기본법 제14조)고 정한다. 위반행위의 성립과 제재처분의 기준은 원칙적으로 그 행위 당시의 법령에 따르되, 변경 이후의 법령이 유리한 경우에는 그 변경된 법령을 적용하도록 본문과 단서가 짝을 이룬다.
따라서 갑 건설이 2024년 3월에 작업한 시공 범위 초과가 언제 종료되었는지에 따라 "행위 당시의 법령등"이 어느 것인지가 정해진다. 다만 종료일과 개정 부칙의 경과규정 유무 및 그 문언, 처분이 늦어진 사유, 양측이 각각 내세우는 기준의 문언 차이는 미정이다. 제14조 제3항은 "특별한 규정이 있는 경우"를 원칙의 예외로 두므로, 경과규정이 있으면 그 문언이 먼저 검토되어야 하고, 단서에 따른 변경법 적용 여부도 그 문언과 겹쳐 판단된다.
제14조가 말하는 "특별한 규정"을 부칙에서 찾지 못했을 때, 종전 부칙의 경과규정이 새로 개정된 법령 아래에서 계속 작용하는지가 문제될 수 있다. 이에 관하여 대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두74320 판결(건축신고반려처분취소)은 "[1] 개정 법률이 전부 개정인 경우에는 기존 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 원칙적으로 종전 법률의 본문 규정은 물론 부칙 규정도 모두 효력이 소멸되는 것으로 보아야 하므로 종전 법률 부칙의 경과규정도 실효되지만, 특별한 사정이 있는 경우에는 효력이 상실되지 않는다"고 판시하였다. 전부 개정의 경우에도 경과규정이 원칙적으로 실효된다는 이 판시는, 갑 건설에 적용할 기준을 새로 정하면서 부칙의 빈자리를 그대로 두고 제14조로 돌아가는 작업과 무관하지 않다.
같은 판결은 예외가 성립하는 범위에 관하여 대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두74320 판결에서 "여기에서 말하는 ‘특별한 사정’은 전부 개정된 법률에서 종전 법률 부칙의 경과규정에 관하여 계속 적용한다는 별도의 규정을 둔 경우뿐만 아니라, 그러한 규정을 두지 않았다고 하더라도 종전의 경과규정이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 만한 예외적인 사정이 있는 경우도 포함한다"고 밝힌다. 이 판시에 따르면 현행 부칙에 경과규정이 없다는 사실만으로 종전 기준의 가능성이 함께 사라지는 것은 아니며, 이 사례에서 개정 부칙의 문언과 그 밖의 사정은 아직 미정으로 남는다.
그리고 같은 판결은 판단의 방법에 관하여 "이 경우 예외적인 ‘특별한 사정’이 있는지는 종전 경과규정의 입법 경위·취지, 전부 개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 종전 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다"(대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두74320 판결)고 제시한다. 갑 건설의 경우에도 개정 전후 기준의 문언 차이와 경과규정의 유무가 확인되어야 하고, 처분이 늦어진 사유는 이 판시의 사정 가운데 하나로 다루어질 수 있다. 다만 그 판단의 결과는 자료로 확정된 바 없다.
한편 갑 건설에 대한 영업정지 처분은 직권으로 하는 제재처분이므로 제14조 제2항의 "당사자의 신청에 따른 처분"에 해당하지 않는다. 처분 당시의 법령등을 적용한다는 제2항의 기준은 이 사례에 그대로 적용되지 않으며, 제2항이 신청에 따른 처분만을 규율하는 대상으로 삼는다는 점을 그 문언에서 확인하는 데 그친다.
그리고 제1항의 "효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계"는 완결된 관계를 가리키는 것에 그친다. 갑 건설의 작업이 2024년 3월에 끝났다는 사실만으로 그 사실관계가 제1항의 "완성되거나 종결된" 관계에 드는지, 아니면 제3항의 "법령등을 위반한 행위 당시"가 따로 정해지는지는 현 단계에서 미정이다. 제14조는 부칙의 빈자리를 채우는 순서를 정할 뿐, 이 사건에서 어느 날짜를 종료일로 확정할 것까지 정하고 있지는 않다.
13.3시행령과 별표의 시행일
경과규정의 유무를 따진 뒤에는 개정된 규정 자체의 시행일을 확인할 차례이다. 갑 건설에 대한 영업정지 처분의 근거가 되는 기준이 시행령 조문과 그 별표에 나뉘어 있을 때, 둘의 시행일이 반드시 같다고 전제해서는 안 된다.
행정기본법 제14조는 새로운 법령등의 적용 범위를 효력 발생 전후로 나눈다. 법 적용의 기준을 둔 제14조 제1항은 "새로운 법령등은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 법령등의 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 대해서는 적용되지 아니한다."고 정한다. 제재처분의 기준을 둔 같은 조 제3항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."고 밝힌다(행정기본법 제14조). 이 두 항에서 말하는 "효력 발생"의 시점은 법령등마다 따로 정해지는 것이므로, 조문과 별표가 각각 언제 효력을 갖는지가 우선 확인되어야 한다.
효력 발생의 시점을 가를 때는 개정 법률이 종전 부칙을 어떻게 처리했는지도 함께 살핀다. 대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두74320 판결(건축신고반려처분취소)은 법률이 전부 개정된 경우 종전 부칙의 경과규정이 어떻게 되는지에 관하여 "개정 법률이 전부 개정인 경우에는 기존 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지여서 원칙적으로 종전 법률의 본문 규정은 물론 부칙 규정도 모두 효력이 소멸되는 것으로 보아야 하므로 종전 법률 부칙의 경과규정도 실효되지만, 특별한 사정이 있는 경우에는 효력이 상실되지 않는다"고 판시하였다. 같은 판결은 이어 "이 경우 예외적인 ‘특별한 사정’이 있는지는 종전 경과규정의 입법 경위·취지, 전부 개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 종전 경과규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다"고 밝힌다(대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두74320 판결). 이 사례에서 2025년 1월 개정에 따른 시행령 조항과 별표의 시행일을 가릴 때도, 부칙이 종전 규정의 경과를 어떻게 두었는지가 함께 읽혀야 한다.
2025년 1월에 개정된 시행령 조항과 그 별표는 하나의 개정으로 함께 고쳐졌더라도 시행일을 각각 가질 수 있다. 개정의 부칙이 시행령 조문의 시행일과 별표의 시행일을 같은 날로 정했는지, 서로 다른 날로 정했는지는 정해지지 않았다. 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언도 미정이다. 따라서 두 날짜가 갈라지는 경우 어느 날의 기준으로 갑 건설의 위반행위를 평가할지 지금 단계에서 단정할 수 없다.
이 사례에서 2024년 3월의 시공 범위 초과 작업과 2026년 5월의 영업정지 처분 사이에 개정 규정의 시행일이 끼어들게 된다. 그런데 위반행위의 종료일이 언제인지 미정이라서, 행위 당시를 2024년 3월 한 시점으로 못 박을 수도 없다. 행위 당시의 법령등이 무엇인지 판단하려면 먼저 행위의 기간이 어디에서 끝났는지가 정해져야 한다. 그 전에 개정 조문과 별표 중 어느 쪽을 고르는지부터 정하는 것은 순서가 뒤바뀐다.
시행령 조항과 별표의 시행일이 각각 다르고 그 차이가 어느 쪽에 유리한지에 따라서도 후한 기준이 갈릴 수 있다. 그러나 두 날짜의 차이가 언제 어떤 기준을 적용해야 한다는 규칙은 행정기본법 제14조의 문언에 들어 있지 않다. 문언에 없는 규칙으로 이 사례를 확정하는 대신, 개정 부칙의 문언과 각각의 시행일이 밝혀지는 대로 행위 당시의 법령등을 다시 대조해야 한다.
13.4연혁법령 확인 순서
시행령과 별표의 시행일을 따로 확인한 뒤에는, 2024년 3월의 위반행위부터 2026년 5월의 영업정지 처분까지의 사이에 어떤 법령이 시행되고 있었는지를 차례로 대조하여야 한다. 그 대조에 들어가기 전에, 행정기본법 제14조가 정한 적용의 기준을 먼저 확인해 둘 필요가 있다.
행정기본법 제14조는 그 적용 대상을 셋으로 나누어 정한다. 위반행위의 성립과 제재처분의 기준에 관하여 같은 조 제3항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"고 정하고, 이어서 단서에서 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"고 정한다(행정기본법 제14조). 이 단서가 두 가지 경우, 즉 행위 후의 변경으로 그 행위가 위반행위에 해당하지 아니하게 된 경우와 제재처분 기준이 가벼워진 경우를 나누어 두고 있음에 유의하여야 한다. 같은 조 제1항은 "새로운 법령등은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 법령등의 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 대해서는 적용되지 아니한다"고 정하고(행정기본법 제14조), 제2항은 "당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령등에 따른다"고 정한다(행정기본법 제14조). 갑 건설에 대한 영업정지는 신청에 따른 처분이 아니라 제재처분이므로, 이 사례의 판단 기준은 제3항에서 찾아야 한다.
연혁을 대조하는 첫 순서는 부칙이다. 2025년 1월에 개정된 시행령 조항과 그 별표가 언제 효력을 발생하는지, 그리고 개정 전의 기준을 종전의 위반행위에 대하여도 적용한다는 취지의 경과규정이 부칙에 있는지가 먼저 확인되어야 한다. 행정기본법 제14조 제3항이 "법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고"라는 단서를 붙이고 있으므로, 부칙에 특별한 규정이 있으면 그 규정이 우선한다. 경과규정의 유무와 그 문언은 이 사례에서 아직 미정이다. 그러므로 부칙의 내용이 확인되기 전에 개정된 기준을 적용하여야 한다거나 종전 기준을 적용하여야 한다고 단정할 수 없다.
부칙을 확인한 다음에는 연혁을 차례로 놓고 대조한다. 2024년 3월의 위반행위 당시에 시행되고 있었던 시행령 조항과 별표의 문언이 무엇인지, 2025년 1월의 개정으로 바뀐 문언이 무엇인지, 그리고 2026년 5월의 처분 당시에 시행되고 있었던 문언이 무엇인지가 차례로 확인된다. 앞 단위에서 살핀 바와 같이 시행령 조항과 그 별표의 시행일이 서로 다를 수 있으므로, 두 문언의 시행일을 각각 확인한 뒤에 그 대조에 임하여야 한다. 위반행위의 종료일이 언제인지 미정이므로, 2024년 3월에 위반행위가 모두 종결되었는지 아니면 계속하여 2025년 1월 이후까지 이어졌는지가 확인되지 않았다.
대조의 결과는 크게 나누어 두 가지로 갈린다. 종전 기준과 개정된 기준의 문언이 같다면 별도의 쟁점이 생기지 아니한다. 그러나 두 문언이 다르다면, 그 차이가 제재처분 기준을 가볍게 만드는 차이인지 아닌지를 살펴야 한다. 행정기본법 제14조 제3항의 단서가 적용되는 것은 "제재처분 기준이 가벼워진 경우"로 한정되어 있으므로, 문언의 차이가 기준을 무겁게 만드는 것이라면 그 단서가 미치는 범위는 별개의 문제로 남는다. 이 사례에서 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이가 무엇인지는 미정이다. 문언의 차이와 그 방향이 확인되기 전에는 어느 기준이 적용되어야 하는지 확정할 수 없다. 처분이 늦어진 사유도 미정이다. 그러므로 연혁 대조는 부칙에서 시작하여 두 문언의 시행일과 내용의 차이로 이어지되, 남은 사실이 확인되는 범위에서만 판단이 이루어진다.
13.5남겨진 적용 시점의 물음
연혁을 대조하는 순서를 확인한 뒤에는, 사례에서 정해지지 않은 사실이 판단에 어떤 자리를 차치하는지 물어야 한다. 갑 건설의 위반행위가 언제 끝났는지, 개정 부칙에 경과규정이 있는지, 처분이 왜 늦어졌는지는 모두 미정으로 남아 있다. 이 셋 가운데 무엇을 먼저 따져야 하는지가 이 절의 쟁점이다.
위반행위의 종료일은 부칙을 읽기 전에 확인해야 할 사실이다. 행정기본법 제14조는 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"고 규정한다. 이 규정은 위반행위의 성립과 제재처분의 준거법을 행위 당시의 법령등에 묶어 둔다. 갑 건설의 작업이 2024년 3월에 행해졌다는 사실만으로는 그 행위가 언제 종결되었는지가 정해지지 않는다. 종료일이 미정인 채로 어느 시점의 법령을 적용해야 하는지 먼저 고르는 것은, 앞 절에서 확인한 순서와 어긋난다.
부칙의 유무와 그 문언은 그다음에 확인할 물음이다. 행정기본법 제14조 제1항은 "새로운 법령등은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 법령등의 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 대해서는 적용되지 아니한다"고 정한다. 제14조의 각 단에서 반복되는 "특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는"이라는 단서는, 경과규정이나 적용례가 마련되어 있으면 그 문언이 먼저 읽힌다는 뜻이다. 2025년 1월에 개정된 시행령 조항과 그 별표에 적용 시점을 정하는 부칙 조항이 있는지, 그리고 그 문언이 기존 위반행위에 대한 소급 적용을 예정하는지 아니면 제외하는지는 확인되지 않았다. 그러므로 이 사례에서 개정된 기준의 문언이 갑 건설에 적용되는지는 미정으로 남는다.
행정기본법 제14조 제3항 단서는 또 하나의 축을 둔다. 위 규정은 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"고 덧붙인다(행정기본법 제14조). 이 단서는 특별한 규정이 없을 때 변경된 법령등을 적용할 두 경우를 적는다. 다만 이 문언은 가벼워진 제재처분 기준에 대해 말할 뿐이므로, 갑 건설에게 어떤 기준이 가벼운지 판단하려면 개정 전후 별표의 문언이 비교되어야 한다. 처분청과 갑 건설이 각각 내세운 기준의 문언 차이는 미정으로 남아 있고, 이 차이를 정확히 채워 넣지 않고 어느 기준이 무겁다고 단정할 수 없다.
처분이 늦어진 사유는 이 문언들의 해석에 직접 끼어들지 않는다. 제14조 제3항과 그 단서는 행위 시점과 법령 변경의 관계만을 기준으로 삼는다. 처분청이 2026년 5월에 이르러 영업정지 처분을 하였다는 사실은 기록되어 있으나, 그 늦어진 사유가 무엇인지는 미정이다. 따라서 지연의 사유를 이유로 적용 시점의 결론을 달리 할 근거는 이 사례에서 확인되지 않았다. 남은 물음은 개정 부칙의 유무와 그 문언, 그리고 위반행위 종료일의 확인이지, 지연의 법적 평가가 아니다.
이상으로 적용 시점의 판단은 확정된 사실 위에서만 서고, 미정인 사실은 미정으로 남겨 둔다. 개정 부칙이 마련되어 있다면 그 문언이 먼저 읽히고, 없다면 행정기본법 제14조가 남는다. 확정된 손해나 고의와 같은 평가를 여기에 보태는 것은 이 절의 범위를 넘는 일이다.