요약
행정기본법 제14조에서 바뀐 법령이 가벼운 경우의 처리를 정한 문언을 읽고, 제재처분에 미치는 범위를 살핀다. 별표 개정으로 갈라진 문언 차이를 놓고 사례에 제14조의 답을 대입한다. 형벌과 과태료가 각각의 조문에서 같은 물음에 어떻게 답하는지는 뒤 장에서 견주어 본다.
6.1제14조의 시점 나누기
위반행위와 제재처분의 준거법을 나누어 정한 뒤에 남는 것은, 이 사례에서 기준이 되는 시점이 어느 쪽에 놓이는지이다. 행정기본법 제14조 제3항은 그 시점을 명시한다. 이를 확인하기 위하여 동 조항을 먼저 적는다.
행정기본법 제14조 제3항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"고 규정한다. 이 문언은 처분이 나중에 있었다는 사정만으로 처분 당시의 기준을 적용하지 않음을 뜻한다. 따라서 갑 건설이 2024년 3월에 시공 범위를 넘긴 작업을 한 이상, 그 작업이 위반행위의 성립에 관한 한 2024년 3월 당시의 시행령 조항과 그 별표가 원칙적 기준이 된다.
같은 조항은 원칙 뒤에 예외를 붙인다. 제14조 제3항 단서는 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"고 규정한다. 이 단서는 위반행위가 끝난 뒤에 기준이 바뀐 경우에 그 바뀐 기준을 적용할 수 있는 두 갈래를 정한다. 하나는 행위가 더 이상 위반에 해당하지 않게 된 경우이고, 다른 하나는 제재처분 기준이 가벼워진 경우이다.
이 사례에서 2025년 1월에 개정된 것은 시행령 조항과 그 별표이다. 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언이 어떻게 다른지, 그 차이가 "제재처분 기준이 가벼워진 경우"에 해당하는지는 미정이다. 그러므로 단서의 적용 여부를 지금 단정할 수 없다. 문언상으로만 확인되는 것은, 개정 전후의 문언을 비교하여 기준이 가벼워졌는지를 살펴보아야 한다는 점이다.
단서에는 두 가지 한정이 붙어 있다. 그 하나는 "법령등을 위반한 행위 후"에 변경이 있어야 한다는 것이고, 다른 하나는 "해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우"이다(행정기본법 제14조). 이 사례에서 위반행위의 종료일이 언제인지, 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언이 무엇인지 미정이다. 이 두 가지 사실이 정해지기 전에는 단서가 열어 놓은 변경 적용의 문이 실제 사례에서 열리는지 판단할 수 없다.
처분이 2026년 5월에 있었던 사정도 기준 시점을 바꾸지 아니한다. 제14조 제3항 본문은 처분 당시가 아니라 "법령등을 위반한 행위 당시"를 원칙적 기준으로 삼는다. 처분이 늦어진 사유는 미정이나, 지연의 사유가 무엇이든 본문의 기준은 흔들리지 않는다. 남은 것은 단서의 요건이 이 사례에서 충족되는지, 그리고 경과규정이 단서의 문을 닫는지에 관한 판단이다.
6.2가볍게 바뀐 법령의 문언
기준 시점을 나눈 뒤에 남는 물음은, 바뀐 법령이 처분 기준을 가볍게 만들었는지를 문언 어디에서 읽는가이다. 행정기본법 제14조 제3항은 이 물음에 답할 자리를 명시한다. 가벼워진 경우에 변경된 법령을 적용한다고 하면서, 그 앞에 제재처분의 기준을 둔다. "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다. 다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다." (행정기본법 제14조) 이 사례에서 갑 건설에 대한 영업정지는 제재처분에 해당하므로, 가벼워짐의 판단 대상은 바로 그 처분 기준의 문언이다.
문언이 바뀐 자리는 행정기본법이 아니라 시행령 조항과 그 별표에 있다. 개정 전후의 문언 차이가 무엇인지는 미정이다. 따라서 어느 쪽이 가벼운지는 아직 정해지지 않았다. 문언의 차이를 두고 가벼움을 읽는 작업은 개정된 조문과 별표의 글자가 확정된 뒤에야 시작된다.
가벼워짐을 읽을 때는 문언 사이에 놓인 조건도 함께 봐야 한다. 제14조 제3항 단서는 두 가지를 전제로 한다. 하나는 행위 후 법령등이 변경된 사실이고, 다른 하나는 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우이다. "법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는"이라는 본문의 한정과, 단서의 "해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는"이라는 한정은 서로 다른 자리에서 같은 예외를 둔다. 이 사례에서 특별한 규정이 있는지 여부는 미정이다. 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언도 미정이다. 경과규정의 유무는 단서의 "특별한 규정"에 해당하는지를 가르는 근거가 될 수 있으나, 그 문언이 확인되기 전에는 규정을 지어낼 수 없다.
문언이 가볍게 바뀐 뒤 적용할 법령은 단서가 정한 쪽이다. 제14조 제3항 단서는 "변경된 법령등을 적용한다"고 정한다. 다만 이 문언이 이 사례에 그대로 이어지려면 앞서 본 두 조건이 갖추어져야 한다. 위반행위 후 법령등이 변경된 사실은 2024년 3월의 작업과 2025년 1월의 개정으로 말미암아 놓인다. 특별한 규정이 없다는 사실은 미정이다.
위반행위의 종료일이 언제인지도 미정이다. 종료일은 "법령등을 위반한 행위 후"라는 단서의 시간을 가르는 근거가 된다. 종료일이 확정되어야 개정이 그 행위 이후에 있었는지를 판단할 수 있다. 처분이 늦어진 사유도 미정이다. 다만 행정기본법 제14조는 처분이 늦어진 까닭을 기준으로 삼지 않는다. 제3항은 행위 당시와 법령등 변경이라는 두 시점을 둘 뿐이다.
따라서 이 사례에서 가볍게 바뀐 문언을 다루는 자리는 행정기본법 제14조 제3항 단서에 있다. 그 단서가 요구하는 사실 가운데 경과규정의 유무와 그 문언, 위반행위의 종료일, 특별한 규정의 존재는 미정이다. 미정인 사실을 채워 넣지 않고서는 개정된 시행령의 문언이 이 사례에 적용되는지가 가려지지 않는다.
6.3별표 개정과 문언 차이
제14조의 문언이 가벼워진 경우를 가려내는 자리를 살핀 뒤, 시행령 조항과 그 별표가 함께 개정된 사례에서 두 문언의 차이가 어디에 놓이는지가 남는다. 이 사례에서 2024년 3월의 위반행위가 먼저 있고, 2025년 1월의 개정이 그 뒤에 있으며, 2026년 5월의 영업정지 처분이 그보다 늦다. 시점이 이렇게 놓인 사례에서 개정된 별표의 문언이 처분 기준에 자리를 얻는지, 얻는다면 어떤 문언을 가리키는지가 이 사례의 질문이다.
행정기본법 제14조는 제재처분의 준거 시점을 먼저 정한다. 위반행위 당시의 법령등을 원칙으로 삼는 문언은 제14조 제3항 본문에 있다. "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다." (행정기본법 제14조) 이 본문이 이 사례의 출발점이 된다. 2024년 3월의 시공 범위 초과 작업이 위반행위라면, 그 작업이 완료된 시점에 시행되던 조문과 별표가 원칙의 적용을 받는다.
그 원칙에는 단서가 붙는다. 위반행위 뒤 법령등이 바뀌어 제재처분 기준이 가벼워진 때의 예외가 그것이다. 제14조 제3항 단서는 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."고 정한다. (행정기본법 제14조) 이 단서가 적용되려면 두 가지가 문언대로 갖추어져야 한다. 그 하나는 법령등의 변경으로 제재처분 기준이 가벼워진 것이고, 다른 하나는 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 일이다.
이 사례에서 시행령 조항과 그 별표는 함께 개정되었고 기준의 문언이 바뀌었다. 그런데 개정 전후의 문언 가운데 어느 쪽이 가벼운지는 정하여져 있지 않다. 바뀐 문언이 무엇이고, 처분청과 갑 건설이 각각 어떤 문언을 처분 기준으로 내세우는지도 정하여져 있지 않다. 위반행위의 종료일이 언제인지와 개정 부칙에 경과규정이 있는지, 있다면 그 문언이 무엇인지도 정하여져 있지 않다. 제14조 제3항 단서는 "제재처분 기준이 가벼워진 경우"에만 변경된 법령등을 적용하므로, 가벼움이 확정되지 않은 이 사례에서 변경된 별표의 문언이 곧바로 적용된다고 볼 수 없다. 단서의 또 다른 요건인 해당 법령등에 특별한 규정의 유무도 정하여져 있지 않아, 이 사례만으로 단서의 적용 여부를 끝까지 가릴 수 없다.
조문과 별표가 함께 개정된 경우 문언의 자리는 시행령 조항이 가리키는 곳에 있다. 시행령의 조문이 별표에서 정한 기준을 적용하도록 구성되어 있으면, 그 별표의 문언이 곧 조항이 정한 기준이 된다. 다만 이 사례에서는 시행령 조문과 별표 사이의 관계가 무엇인지, 처분청과 갑 건설이 내세운 두 문언의 차이가 조문과 별표 사이에서 생긴 것인지 아니면 별표 개정 전후에서 생긴 것인지가 정하여져 있지 않다. 따라서 어느 문언이 앞선다는 결론을 문언의 차이만으로 만들 수 없다.
문언 차이를 처분 기준에 놓기 위해서는 먼저 위반행위의 종료일이 확정되어야 한다. 종료일에 시행되던 조문과 별표가 제14조 제3항 본문의 원칙 적용에서 기준이 된다. 그 뒤 개정 부칙의 경과규정이 있는지가 확인되어야 하고, 있다면 그 문언이 이 사례에 무엇을 정하는지가 읽혀야 한다. 경과규정의 문언은 해당 법령등의 특별한 규정에 해당할 수 있으므로, 단서의 적용 여부를 가리는 자료가 된다. 이 사례에서는 그 문언들이 미정인 채로 남아 있고, 미정인 사실을 채워 넣어 개정 전후의 가벼움을 비교하지 않는다.
따라서 이 사례에서 2026년 5월의 영업정지 처분에 어떤 문언을 적용할지가 정하여졌다고 할 수 없다. 제14조 제3항 본문이 가리키는 위반행위 당시의 법령등과 단서가 가리키는 변경된 법령등 사이에서, 어느 쪽이 이 처분의 기준인지는 남은 사실이 정하여진 뒤에 판단할 일이다. 시행령 조항과 별표가 함께 개정된 사례라고 하여 문언의 차이가 저절로 해소되지 않는다. 이 사례에서는 문언의 차이가 놓인 자리를 남기고 판단을 미룬다.
6.4제재처분에 미치는 범위
문언 차이의 자리를 밝힌 뒤에도 남는 물음은, 그 처리가 영업정지 같은 제재처분에까지 미치는지이다. 행정기본법 제14조는 이 물음에 대한 문언을 직접 담고 있다. 그 제3항은 위반행위의 성립과 제재처분의 준거를 함께 적고 있다. 같은 조문이 두 대상의 법 적용 기준을 함께 다루므로, 앞에서 살핀 처분 기준의 문제가 제재처분의 영역에서 어떻게 되는지는 그 문언에서 단서와 예외를 빼놓지 않고 읽어야 한다.
제재처분의 준거가 언제의 법령인지에 관해, 행정기본법 제14조 제3항 본문은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"라고 규정한다. 아울러 같은 항 단서는 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"라고 덧붙인다(행정기본법 제14조). 이 문언은 제재처분 기준이 가벼워진 경우를 단서의 두 사유 가운데 하나로 명시하고, 그 적용을 막는 요소로 해당 법령등에 특별한 규정이 있음을 내세운다.
갑 건설에 대한 영업정지 처분은 위 행정기본법 제14조 제3항이 말하는 제재처분에 놓인다. 2024년 3월의 시공 범위 초과 작업이 행위 당시라면, 본문에 따라 제재처분은 그 행위 당시의 법령등을 따르는 것이 원칙이다. 다만 단서는 행위 후의 법령등 변경으로 제재처분 기준이 가벼워진 경우에 변경된 법령등을 적용하도록 정하고 있다. 따라서 2025년 1월의 시행령 조항과 그 별표 개정이 제재처분 기준의 가벼움에 관한 것인지, 그 문언 차이가 단서의 '제재처분 기준이 가벼워진 경우'에 드는지는 앞에서 미정으로 남겨 둔 사실관계에 달렸다. 확정 손해나 고의는 이 단서의 문언에서 요구하는 요소로 등장하지 않으므로, 사례의 나열에서 그러한 법적 평가를 끌어오지 아니한다.
개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언은 미정이다. 행정기본법 제14조 제3항 단서는 적용을 막는 사유로 '해당 법령등에 특별한 규정이 있는 경우'를 둔다. 만일 개정 부칙이 그러한 특별한 규정에 든다면, 단서의 문언에 따라 변경된 법령등의 적용은 달리 된다. 부칙의 존재와 그 문언이 확인되지 않았으므로, 여기서 그 귀결을 미리 적지 아니한다. 처분이 늦어진 사유 역시 미정이며, 제14조 제3항의 문언은 처분청의 지연 사유를 요소로 두지 아니한다.
같은 항이 행위의 성립과 제재처분을 함께 다루므로, 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이는 어느 쪽이 처분 당시의 법령인지라는 물음과 함께 읽힌다. 제14조 제3항 본문은 처분 당시가 아니라 행위 당시의 법령등을 준거로 삼는다는 점에서, 문언 차이의 자리를 밝힌 뒤에 남는 것은 그 차이가 단서의 '가벼워진 경우'에 해당하는지이다. 이 물음은 미정 사실의 확인에 맡겨져 있으며, 여기서 결론으로 정하지 아니한다. 제14조가 제재처분에 대해 놓는 경계는 이 문언의 테두리 안에서 확인된다.
6.5같은 물음을 둔 다른 조문
제14조의 처리가 제재처분에 미치는 범위를 본 앞의 살핌은 형벌의 시간적 적용을 묻는 조문이 아닌 다른 조문이 같은 물음을 다룬다는 사실에서 끝났다. 이 글은 질서위반행위규제법 제3조의 문언을 옮겨 놓고, 그 문언이 형벌의 조문과 겹치는 자리를 표시하는 데 그친다.
법령의 시간적 적용을 논하는 자리에서 흔히 함께 거론되는 것은 형벌이 아닌 과태료의 조문이다. 질서위반행위규제법 제3조는 그 제목을 "법 적용의 시간적 범위"라 하고 세 개의 항에서 과태료에 관한 기준을 둔다. 먼저 제3조 제1항은 행위 시의 기준을 원칙으로 하되 그 대상을 과태료로 한정한다. "① 질서위반행위의 성립과 과태료 처분은 행위 시의 법률에 따른다." 이 항에 따르면 과태료 처분은 행위 시의 법률을 따르는 것이 원칙이다. 사례의 영업정지 처분이 과태료에 해당하는지는 미정이다.
제3조 제2항은 행위 뒤 법이 바뀌어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 않게 되거나 과태료가 가벼워진 때의 기준을 둔다. "② 질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 되거나 과태료가 변경되기 전의 법률보다 가볍게 된 때에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다." 이 항은 조문 끝에 "법률에 특별한 규정이 없는 한"이라는 단서를 붙여, 특별 규정이 있으면 그에 따른다는 뜻을 분명히 한다. 사례에서 개정된 조항에 경과규정이 있는지와 그 문언은 미정이다.
제3조 제3항은 과태료 처분이나 재판이 확정된 뒤 법이 바뀐 경우를 다룬다. "③ 행정청의 과태료 처분이나 법원의 과태료 재판이 확정된 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 된 때에는 변경된 법률에 특별한 규정이 없는 한 과태료의 징수 또는 집행을 면제한다." 이 항 역시 "변경된 법률에 특별한 규정이 없는 한"이라는 단서를 두어 예외의 여지를 남긴다. 사례에서 처분이 확정된 시점이나 징수·집행의 진행 상황은 미정이다.
이렇게 옮겨 놓은 제3조의 문언은 과태료라는 제재에 관해 물음과 답을 함께 내놓는다. 반면 이 글이 다루어 온 제14조의 처리는 형벌의 시간적 적용에 관한 것이었다. 두 조문이 각각 과태료와 형벌에 관해 내놓는 답이 서로 어떻게 되는지는 여기서 견주지 않는다. 사례에서 영업정지 처분이 어느 제재에 해당하는지가 미정인 상태에서 두 조문의 답을 판가름하는 것은 이 글의 몫이 아니기 때문이다. 제3조가 둔 경계는 다만 표시되고, 그 안에 놓인 사례의 처리는 남는다.
6.6사례에 놓인 제14조의 답
질서위반행위규제법 제3조가 열어 둔 경계를 그대로 두고 나면, 이 사례의 쟁점은 행정기본법 제14조가 무엇을 어떻게 정하는지로 좁아진다. 갑 건설의 시공 범위 초과는 2024년 3월에 있었고, 그 위반에 대한 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표는 2025년 1월에 개정되었으며, 영업정지 처분은 2026년 5월에 내려졌다. 이 세 시점의 순서 위에 조문을 그대로 놓고 읽어야 한다.
갑 건설의 위반은 시행령 조항과 별표의 개정 전에 이미 있었으므로, 개정 전의 문언이 그 행위 당시의 법령등에 해당한다. 행정기본법 제14조는 이 경우의 기본 방향을 이렇게 정한다. "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다." (행정기본법 제14조) 위반행위의 성립과 영업정지라는 제재처분 모두, 원칙적으로는 2024년 3월 당시의 시행령 조항과 별표에 따라 판단된다는 뜻이다.
다만 이 조문에는 단서가 붙어 있으며, 그 단서가 이 사례의 핵심을 이룬다. 같은 조 제3항 단서는 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."고 정한다. (행정기본법 제14조) 따라서 2025년 1월의 개정으로 처분 기준이 가벼워졌다면, 영업정지 처분은 개정된 시행령 조항과 별표에 따라야 한다는 답이 나온다. 이 사례에서 처분청과 갑 건설이 각각 내세운 기준의 문언 차이가 무엇인지에 따라 "제재처분 기준이 가벼워진 경우"에 해당하는지가 갈린다.
조문의 단서가 요구하는 조건 가운데 "해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우"는 이 사례에서 아직 확인되지 않았다. 2025년 1월의 개정 부칙에 경과규정이 있는지, 있다면 그 문언이 무엇인지는 미정이다. 개정 부칙에 처분 당시의 기준을 적용한다고 정한 특별한 규정이 있다면, 그 규정에 따라야 한다. 부칙에 경과규정이 없다면 단서의 조건은 그 부분에서 충족된다.
한편 행정기본법 제14조 제3항과 제2항은 다른 상황을 가리킨다. 제2항은 "당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령등에 따른다."고 정한다. (행정기본법 제14조) 갑 건설에 대한 영업정지 처분이 당사자의 신청에 따른 것인지 여부는 미정이고, 처분청이 직권으로 한 제재처분이라면 제2항의 적용 대상은 아니다. 처분이 늦어진 사유 또한 미정이므로, 그 사유가 "처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정"에 해당하는지는 이 자리에서 판단할 수 없다.
이 사례에 놓인 제14조의 답은 두 갈래로 정리된다. 위반행위의 성립과 제재처분은 원칙적으로 2024년 3월 당시의 법령등에 따른다. 그러나 2025년 1월의 개정으로 제재처분 기준이 가벼워졌고, 개정 부칙에 그 적용을 막는 특별한 규정이 없다면, 2026년 5월의 영업정지 처분은 개정된 시행령 조항과 별표에 따라야 한다. 다만 개정 부칙의 경과규정 문언, 위반행위의 종료일, 처분이 늦어진 사유, 양측이 내세운 기준의 문언 차이는 모두 미정이므로, 최종 결론은 이 사실들이 확정된 뒤에야 비로소 정해진다.