요약
행정기본법 제14조의 제재처분 문언이 처분 시점에 시행 중인 법령을 가리키는 방식을 읽는다. 처분이라는 시점과 행위와 처분 사이의 변경을 살피고, 갑 건설 사례에 대입하여 문언이 남긴 미정 사실을 확인한다. 처분 기준표와 재량의 문제, 법령이 가볍게 바뀐 경우의 예외는 다루지 않는다.
5.1제14조 문언의 구성
제14조가 신청에 따른 처분에만 닿는지 살핀 뒤에 남겨 둔 물음은, 제재처분을 두고서 문언이 무엇을 기준으로 삼는지였다. 그 물음에 답하려면 행정기본법 제14조의 단별 구성을 먼저 떼어 봐야 한다.
법 적용의 시점을 놓고 일반 원칙을 먼저 두는 것은 제1항이다. 그 문언은 "새로운 법령등은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 법령등의 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계 또는 법률관계에 대해서는 적용되지 아니한다"(행정기본법 제14조)라고 선다. 이 조항은 효력 발생 전에 완성되거나 종결된 사실관계와 법률관계를 새로 생긴 법령의 적용 대상에서 빼 둔다. 다만 그 적용 배제는 앞뒤 관계가 이미 완성되거나 종결한 경우에 붙는다.
신청에 따른 처분의 기준을 정하는 문언은 제14조 제2항에 놓여 있다. 그 문언은 "당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령등에 따른다"(행정기본법 제14조)라고 정한다. 이 항에서 기준점으로 잡은 때는 처분 당시이며, 예외는 특별한 규정과 적용 곤란이라는 두 가지 사정이다.
제재처분을 직접 다루는 문언은 제14조 제3항에 있다. 그 문언은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"(행정기본법 제14조)라고 정한다. 이 항에서 기준점으로 잡은 때는 행위 당시이며, 같은 항의 본문은 행위의 성립과 그 행위에 대한 제재처분을 한 줄에 묶어 다룬다.
같은 항 단서의 문언도 빼놓을 수 없다. 그 단서는 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"(행정기본법 제14조)라고 이어진다. 단서는 행위 후에 법령이 바뀐 뒤의 두 경우, 즉 그 행위가 더는 위반에 해당하지 아니하게 된 경우와 제재처분 기준이 가벼워진 경우에, 해당 법령등에 특별한 규정이 없으면 바뀐 법령을 적용한다고 말한다.
이렇게 떼어 본 뒤에 문언의 자리를 정리하면, 행정기본법 제14조 제3항은 행위의 성립과 제재처분의 적용 법령을 행위 당시에 두고, 같은 항 단서는 그 원칙을 두 가지 경우에서 바뀐 법령 쪽으로 옮겨 둔다. 갑 건설이 2024년 3월에 작업을 한 것이 어느 시점에 위반행위가 끝난 것인가, 2025년 1월의 개정 부칙에 경과규정이 있는가와 그 문언은 무엇인가는 이 문언만으로는 정해지지 않으므로 미정으로 남는다.
5.2제재처분이 놓이는 자리
제14조의 문언이 적용 기준을 어디에 두는지를 살핀 데서 나아가, 이어서 이 조문이 처분에 관해 무엇을 정하는지 살핀다. 처분 기준표와 재량의 문제는 이 자리에서 다루지 아니한다.
행정기본법 제14조는 두 가지 처분을 나누어 다룬다. 당사자의 신청에 따른 처분에 대해서는 같은 법 제14조 제2항에서 "당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령등에 따른다."고 정한다. 이 문언은 신청에 따른 처분을 원칙적으로 처분 당시의 법령에 묶어 둔다.
제재처분은 다른 문언의 지배를 받는다. 행정기본법 제14조 제3항 전단은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다."고 정한다. 이 문언은 제재처분의 기준을 신청에 따른 처분과 달리 위반행위 당시에 둔다.
다만 위 문언은 행위 이후의 법령 변경을 예외로 둔다. 같은 법 제14조 제3항 단서는 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."고 정한다. 이 단서는 두 가지 경우를 나열하는데, 하나는 행위가 더 이상 위반에 해당하지 아니하게 된 경우이고, 다른 하나는 제재처분 기준이 가벼워진 경우이다.
갑 건설이 2024년 3월에 시공 범위를 넘긴 작업을 하였고, 2025년 1월에 그 위반에 대한 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표가 개정되어 기준의 문언이 바뀌었으며, 2026년 5월에 영업정지 처분이 있었으므로 이 사례는 제14조 제3항의 자리에 놓인다. 다만 위반행위의 종료일이 언제인지, 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언, 처분이 늦어진 사유, 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이는 미정이다. 나아가 단서가 요구하는 두 경우, 즉 행위가 더 이상 위반에 해당하지 아니하게 되었는지와 제재처분 기준이 가벼워졌는지 여부도 미정이다.
따라서 이 자리에서 확인할 수 있는 것은 제14조 제3항이 제재처분의 적용 법령을 위반행위 당시에 두고, 단서가 정한 두 가지 경우에 한하여 변경된 법령을 적용하도록 정한다는 문언 그 사실이다. 이 문언이 이 사례에 어떻게 이어지는지는 확인되지 아니한 사실들이 채워져야 판단할 수 있다.
5.3처분이라는 시점
제14조의 문언이 처분에 관해 정한 바를 따라가면, 마침내 그 문언이 적용 법령의 기준으로 삼는 시점이 어디인지가 드러난다. 이 시점을 문언에서 확인하는 작업이 이 절의 과제이다.
행정기본법 제14조는 법 적용의 기준을 셋으로 나누어 정한다. 그 가운데 처분에 직접 관련된 것은 다음과 같다. 먼저 「행정기본법」 제14조 제2항은 "당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령등에 따른다"고 정한다. 이 항은 당사자의 신청에 따른 처분에 관하여 적용 법령의 기준시점을 처분 당시로 삼는다는 점을 문언으로 분명히 한다. 다만 이 항은 신청에 따른 처분을 전제로 하므로, 그 문언이 갑 건설에 대한 직권의 영업정지 처분에 그대로 적용되는지는 이 항의 문언만으로 확정되지 않는다.
한편 제14조는 제재처분에 관하여 별도로 정한다. 「행정기본법」 제14조 제3항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"고 선언한다. 같은 항은 이어서 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"는 단서를 둔다(행정기본법 제14조). 이에 따르면 제재처분의 적용 법령은 원칙적으로 위반행위 당시의 법령등이고, 단서가 정한 두 가지 경우에 한하여 변경된 법령등이 적용된다.
그렇다면 제14조의 문언이 제재처분에 관하여 삼는 시점은 위반행위 당시이다. 제2항의 처분 당시는 당사자의 신청에 따른 처분을 규율하는 문언에 속하며, 제3항의 제재처분에는 단서를 거쳐 위반행위 당시라는 기준이 자리한다. 이 문언의 구분은 갑 건설에 대한 영업정지 처분을 읽을 때도 유지된다.
이 사례에서 처분청은 2026년 5월에 영업정지 처분을 하였고, 그 위반행위는 2024년 3월에 있었다. 처분의 시점이 뒤에 있다는 사정만으로 처분 당시의 법령등이 적용되지는 않는다. 제14조 제3항의 문언상 그 기준은 위반행위의 시점이다. 다만 이 사례에서 위반행위의 종료일이 언제인지와 개정 부칙에 경과규정이 있는지, 그리고 그 문언은 미정이다. 같은 이유로 처분이 늦어진 사유와 처분청, 갑 건설이 각각 내세운 기준의 문언 차이도 미정이다. 이러한 미정의 사항이 정해지기 전에는 적용 법령을 특정할 수 없다.
다만 이 문언은 제재처분의 적용 법령을 정할 뿐, 처분 기준표나 재량의 문제까지 함께 결론짓지는 않는다. 앞서 살핀 대로 제14조는 법 적용의 기준을 정하는 조문이다. 따라서 위반행위 당시의 법령등이 어느 것인지를 문언에서 확인하는 작업은 처분의 시점을 둘러싼 물음에 국한된다.
5.4행위와 처분 사이의 변경
행위 시 법령과 처분 시 법령이 갈라지는 자리는 앞에서 본 기준점의 배치가 가리키는 바를 조금 더 벌린 자리이다. 행위 시와 처분 시 사이에 법령이 바뀐 경우, 행정기본법 제14조는 어느 쪽의 법령을 적용할지를 문언으로 나눈다. 그 나눔의 첫 자리는 같은 조 제3항의 본문이다. 행정기본법 제14조 제3항 본문은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"라고 선언한다. 이 문언은 제재처분의 적용 법령을 가리키는 기준을 행위 당시에 둔다. 처분이라는 시점이 처분을 하는 순간을 뜻함은 앞에서 살핀 바와 있다. 본문의 기준은 처분을 하는 순간이 아니라 행위가 있던 때이다.
같은 항 본문은 그 기준에 하나의 단서를 단다. 행정기본법 제14조 제3항 본문은 "법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는"이라고 단서를 둔다. 따라서 행위 당시의 법령을 따르는 것은 무조건이 아니다. 해당 법령등에 특별한 규정이 있으면 그 규정이 먼저 놓이는 자리를 갖는다. 이 사례에서 그와 같은 특별한 규정이 있는지는 미정으로 남는다.
그리고 같은 항은 이어서 하나의 예외를 둔다. 행정기본법 제14조 제3항 단서는 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"라고 정한다. 이 단서가 말하는 두 가지 경우는, 변경 후의 법령으로 보아 행위가 위반에 해당하지 아니하게 되거나 제재처분의 기준이 가벼워진 경우이다. 이 경우에 한하여 행위 당시가 아니라 변경된 법령을 적용한다. 아울러 그 적용에는 "해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우"(행정기본법 제14조)라는 조건이 함께 놓인다.
행위 시와 처분 시 사이에 법령이 바뀌었을 때, 제14조 제3항 본문은 행위 당시의 법령을, 단서는 정해진 두 경우에 변경된 법령을 가리킨다. 단서가 말하는 두 경우에 해당하지 않고 특별한 규정도 없는 때에는 본문이 놓인 자리가 그대로 남는다. 본문의 기준과 단서의 예외는 서로 자리를 겹치지 않게 나누어 놓았다. 제재처분에 적용할 법령을 정하는 일은 그 나눠진 자리 가운데 어느 쪽에 놓이는지를 묻는 일이다.
이 사례에서 행위는 2024년 3월에 있었고, 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표는 2025년 1월에 개정되어 기준의 문언이 바뀌었으며, 처분은 2026년 5월에 있었다. 앞에서 확인한 문언대로라면, 제재처분에 적용할 법령을 가리키는 출발점은 2024년 3월의 행위이다. 개정의 내용이 앞서 본 단서가 말하는 두 경우에 해당하는지, 그리고 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언은 미정으로 남는다. 처분이 늦어진 사유도 미정이다. 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이 역시 미정이다.
이렇게 보아 제14조 제3항은 행위 시의 법령을 원칙으로 삼고, 정해진 두 경우에만 변경된 법령을 적용하도록 문언으로 자리를 나누어 놓았다. 처분 당시의 법령은 제14조 제3항이 적어놓은 이 배치 안에서 그 자리를 정한다. 행위와 처분 사이에 법령이 바뀌어도, 적용 법령을 묻는 물음은 이 문언이 놓아둔 기준점에서 시작한다.
5.5갑 건설 사례의 대입
행위와 처분 사이에 법령이 바뀌었다면 어느 법을 적용할지가 문제라는 전제를 그대로 두고, 갑 건설의 순서를 제14조의 문언에 차례로 대입한다. 행정기본법 제14조는 제3항에서 제재처분의 적용 법령을 정한다. 이 사례는 제3항 본문과 단서가 겹치는 자리에 놓인다.
먼저 행정기본법 제14조 제3항 본문이 선다. 이 조항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"라고 정한다. 갑 건설이 시공 범위를 넘긴 작업을 한 때는 2024년 3월이고, 처분은 2026년 5월이다. 문언에 따라 두 날짜를 대조하면 행위가 2024년 3월에 이미 있었으므로 본문은 행위 당시인 2024년 3월의 법령등을 가리킨다. 제14조 제3항 본문은 "법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고" 적용되므로, 이 문언은 별도의 특별 규정이 없는 한 그대로 놓인다. 그 특별 규정이 있는지 없는지는 정해진 사실로 보충할 수 없다.
이어 단서가 대입된다. 같은 조항은 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"라고 정한다. 2025년 1월에 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표가 개정되어 기준의 문언이 바뀌었다. 문언이 바뀌었다는 사실만으로는 단서가 요구하는 두 경우 가운데 어느 하나에 들어가는지가 정해지지 않는다. 문언의 변경이 "그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나"의 경우에 해당하는지, "제재처분 기준이 가벼워진 경우"에 해당하는지, 혹은 어느 쪽에도 해당하지 않는지는 정해진 바가 없다.
단서는 그와 같은 경우에도 "해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우"를 전제로 한다. 개정 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언은 미정이다. 경과규정이 있으면 단서가 열어 둔 "특별한 규정"의 자리를 채울 수 있고, 없으면 문언대로 단서의 전제가 유지된다. 그 유무와 문언이 미정인 이상 이 사례에서 단서의 적용 여부를 미리 정할 수 없다. 따라서 단서가 이 사례를 가볍게 만들거나 무겁게 만든다고 말할 수 없다.
한편 처분은 2026년 5월에 이루어졌다. 처분과 행위의 간격이 길다는 사실은 제14조의 문언에서 별도의 요건으로 삼지 않는다. 제3항 본문과 단서는 행위 시와 변경 시, 그리고 변경의 내용을 견주게 할 뿐이다. 지연의 사유도 미정이다. 처분이 늦어진 이유가 문언의 선택을 바꾸는지는 이 조항에서 따로 정하지 않으므로, 남은 사실의 확인 없이 짐작으로 옮길 수 없다.
그리고 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이는 미정이다. 어느 기준이 적용되어야 한다고 두 사람이 서로 다른 문언을 내세운다고 해도, 제14조는 행위 당시의 법령등을 원칙으로 삼고 변경된 법령등을 예외로 두는 구조를 갖는다. 서로 다른 기준의 문언이 갑 건설에게 가볍거나 무겁게 작용하는지는 미정인 사실과 미정인 경과규정을 확인한 다음에야 비로소 판단할 자리가 생긴다. 이 사례에서 확정 손해나 고의와 같은 법적 평가는 더해지지 않는다.
이 사례에서 먼저 정해지는 것은 시간의 순서뿐이다. 행위는 2024년 3월에 있었고, 기준의 문언 변경은 2025년 1월에 있었으며, 처분은 2026년 5월에 있었다. 문언이 달라졌다는 사실 자체는 단서가 요구하는 두 경우에 어느 것인지 정해 주지 않고, 경과규정의 유무도 미정이다. 제14조 제3항 본문이 원칙으로 서는 자리는 흔들리지 않으나, 단서가 이 사례에 실제로 적용되는지는 미정이다.
5.6문언이 남긴 미정 사실
제14조의 문언을 갑 건설의 순서에 대입한 데서 그치지 않고, 그 문언이 무엇을 정하고 무엇을 남기는지 살펴보아야 한다. 2024년 3월의 행위와 2026년 5월의 처분 사이에 개정이 있었으므로 제14조 제3항이 먼저 자리한다. 행정기본법 제14조 제3항은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"고 정한다. 이 문언은 위반행위와 그 제재처분을 함께 묶어 행위 당시의 법령등으로 보낸다. 다만 "법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"는 단서가 뒤따른다. 이 단서는 변경 후 법령등이 가볍거나 위반이 없어진 방향에서만 예외를 열어 둔다.
그런데 이 문언은 '법령등을 위반한 행위 후'라는 시점을 전제로 삼는다. 갑 건설의 시공 범위 초과 작업이 2024년 3월에 한 현장에서 벌어졌다는 사실만으로는 그 행위가 언제 끝났는지, 다시 말해 언제 '종료'되었는지 정해지지 않았다. 위반행위의 종료일은 미정이다. 행위 당시의 법령등을 가리키려면 행위의 시점이 확정되어야 하고, 그 시점이 언제인지에 따라 제14조 제3항 본문과 단서 가운데 어느 쪽이 문언상 맞물리는지 달라진다. 문언은 이 물음에 답하지 않는다.
변경된 법령등의 내용을 가려 보아야 단서가 적용될지도 드러난다. 갑 건설에 대한 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표가 2025년 1월에 개정되었고 기준의 문언이 바뀌었다는 사실만으로는, 바뀐 문언이 처분을 가볍게 하는 방향인지 아닌지 알 수 없다. 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이도 미정이다. 두 문언이 나란히 놓이지 않았으므로 어느 쪽이 처분 당시의 기준이고 어느 쪽이 가벼워진 기준인지 정리할 수 없다. 문언이 남긴 자리가 여기에 있다.
그리고 개정 부칙에 경과규정이 있었는지, 있었다면 그 문언이 무엇인지 역시 미정이다. 제14조 제3항 본문은 "법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고" 적용된다. 부칙에 개정 전 행위에 대해서는 옛 기준을 쓰도록 한 특별한 규정이 있다면, 그 규정이 본문의 원칙을 밀어내는 자리에 놓인다. 경과규정의 유무와 그 문언이 확인되지 않은 지금은 예외의 열림 여부를 문언 밖에서 판단할 수 없다. 미정의 사실을 채워 넣지 않은 채로는 제14조가 분명히 하는 것과 남기는 것의 경계만 그어진다.
끝으로 처분이 늦어진 사유도 미정이다. 2026년 5월의 처분이 2024년 3월의 행위에서 상당히 지난 뒤에 있었던 까닭이 무엇인지는 확정되어 있지 않다. 제14조 제3항의 문언 자체는 지연의 사유를 시점의 선택에 끌어들이지 않고, 행위 당시와 법령 변경의 관계만을 규율한다. 그러므로 지연의 사유는 이 문언의 해석에 끼어들 자격이 아직 없다. 미정의 사실은 미정으로 두어야 하며, 이를 추정해 결론을 앞당기면 문언이 세운 기준선이 흐려진다. 이 문언이 확정짓는 것은 행위 당시의 법령등이라는 출발점이고, 미정 사실이 해소된 뒤에야 단서와 예외의 문이 열릴지 닫힐지 가려진다.