요약
질서위반행위규제법 제3조의 문언을 읽어 과태료에 적용되는 기준 시점을 정한다. 「행위시」 문언의 뜻과 행위가 이어진 때의 행위시를 살피고, 개정 부칙과의 간격과 처분이 늦어진 까닭을 확인한다. 과태료의 액수 산정과 징수 절차, 형벌·제재처분과의 관계는 다루지 않는다.
9.1앞 장의 결론과 제3조의 자리
형법 제1조의 틀을 확인한 다음에 나아갈 길은 질서위반행위에 관한 규율로 눈을 돌리는 일이다. 형벌이 아니라 과태료를 법정제재로 삼는 질서위반행위의 성립과 처분에 관하여도 법령 변경의 문제는 그대로 생긴다. 여기서 헌법 제13조 제2항이나 형법 제1조 제2항의 문언을 그대로 가져올 수는 없다. 질서위반행위규제법이 따로 시간적 범위의 규칙을 두고 있기 때문이다. 과태료의 시간적 범위에 관한 질문을 정하기 앞서, 이 규칙의 문언이 어디에 무엇을 두는지를 차례로 읽어야 한다.
질서위반행위규제법 제3조 제1항은 시간적 기준의 출발점을 둔다. 과태료의 시간적 범위를 규정하는 같은 조 제1항은 "① 질서위반행위의 성립과 과태료 처분은 행위 시의 법률에 따른다."고 정한다(질서위반행위규제법 제3조). 이 문언은 성립과 처분 양쪽에 모두 "행위 시의 법률"이라는 같은 기준을 적용한다. 성립에 관하여 따로 두고, 처분에 관하여 다시 두는 식으로 기준을 나누어 두지 않는다. 이 사례에서 2024년 3월의 시공은 그 자체로 헌법 제13조 제2항과 형법 제1조 제2항의 적용을 받는 형벌이 아니라 질서위반이다. 따라서 2026년 5월의 영업정지 처분에 앞서 적용할 법령을 정할 때 제3조 제1항의 문언이 먼저 놓인다.
제3조 제2항은 법률이 바뀐 뒤의 처리를 따로 정한다. 과태료의 시간적 범위에 관한 같은 조 제2항은 "② 질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 되거나 과태료가 변경되기 전의 법률보다 가볍게 된 때에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다."고 정한다(질서위반행위규제법 제3조). 이 문언이 정하는 적용의 조건은 둘이다. 하나는 행위가 더는 질서위반행위에 해당하지 아니하게 된 경우이고, 다른 하나는 과태료가 변경된 법률보다 가볍게 된 경우이다. 형법 제1조 제2항과 달리 이 문언은 가장 가볍게 된 법률을 찾는다는 표현을 쓰지 않는다. 변경 전과 후를 비교하여 가볍게 된 때를 정하고, 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다. 2025년 1월의 시행령 조항과 별표 개정이 과태료를 가볍게 하였는지 아닌지는 이 문언의 판단 대상이다.
같은 조 제3항은 확정된 처분이나 재판 이후의 처리를 둔다. 과태료의 시간적 범위에 관한 같은 조 제3항은 "③ 행정청의 과태료 처분이나 법원의 과태료 재판이 확정된 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 된 때에는 변경된 법률에 특별한 규정이 없는 한 과태료의 징수 또는 집행을 면제한다."고 정한다(질서위반행위규제법 제3조). 이 문언이 말하는 시점은 처분이나 재판이 확정된 뒤이고, 대상은 징수나 집행의 면제이다. 과태료가 가볍게 된 경우는 이 문언의 문언에 놓이지 않는다. 이 사례에서 2026년 5월의 영업정지 처분이 이미 확정되었다고 한 사실은 미정이다. 제3조 제3항이 논의되는지 아닌지도 미정이다.
제3조는 과태료의 시간적 범위에 관하여 형벌의 규칙과는 별도의 문언을 둔다. 제1항은 성립과 처분의 기준을 하나로 묶어 행위 시의 법률로 돌리고, 제2항은 변경된 법률을 적용할 조건을 따로 정하며, 제3항은 확정 뒤의 징수나 집행을 다룬다. 형벌의 시간적 범위에 관하여 앞서 확인한 판단의 틀을 과태료에 그대로 옮겨 적기 어렵다. 이 사례에서 2025년 1월에 바뀐 시행령 조항과 별표의 문언이 무엇이고, 2024년 3월의 행위에 대한 처분 기준으로 어느 쪽 문언이 놓이는지는 다음에 살펴야 한다.
9.2「행위시」 문언의 뜻
형벌의 시간적 범위를 세운 결론을 과태료에 옮길 수 있는지 묻기에 앞서, 과태료의 경우 그 자체가 어느 시점을 기준으로 삼는지 문언부터 살펴야 한다. 질서위반행위규제법 제3조 제1항은 과태료의 준거 법률을 정하는 데에 이렇게 규정한다. "제3조(법 적용의 시간적 범위) ① 질서위반행위의 성립과 과태료 처분은 행위 시의 법률에 따른다." 이 문언은 성립과 처분을 한 줄로 묶어 행위 시의 법률에 맡긴다. 따라서 그 행위가 어떤 법률의 규율 대상이었는지를 확인하는 일은 처분 시의 법률을 따르지 않는다는 뜻이 된다.
같은 문언이 짚어 둘 점이 하나 있다. 제3조 제1항은 성립과 처분 가운데 어느 한쪽만 두지 않고 두 가지를 함께 행위 시의 법률에 둔다. 이는 과태료 처분 역시 성립과 같은 기준을 거쳐야 한다는 뜻이다. 과태료의 성립만 행위 시를 따르고 처분은 다른 시점을 기준으로 삼는 식으로 읽을 자리는 문언에 없다. 성립과 처분을 한 문장에 나란히 둔 까닭이 여기에 있다.
행위 시라는 문언이 처분 시나 발견 시가 아니라 행위의 시점을 가리키는 것은 조문의 구조에서 드러난다. 제3조 제1항이 정하는 준거 법률은 행위 시의 법률이고, 그 기준은 성립과 처분에 공통이다. 이 기준은 처분 시점이 언제인지를 묻지 않으므로, 처분이 늦어진 경우라도 성립과 처분의 준거 법률은 행위 시의 법률이 된다.
문언에 발견 시점이나 처분 시점을 끌어들일 근거도 없다. 처분청이 위반 사실을 언제 알았는지는 제3조 제1항의 판단 기준이 아니다. 발견이 늦었다는 사정만으로 행위 시의 법률이 아닌 다른 법률을 적용할 자리를 문언이 마련하지 않았다. 처분 시점이 늦었는지도 같은 이유로 준거 법률을 바꾸지 못한다.
개정된 시행령 별표의 문언과 처분청이 적용한 기준의 차이는, 개정 전 시행령 별표의 문언과 대조하여 확인할 수 있다. 두 문언의 차이가 개정 전후의 규정 내용 차이를 보여준다면, 그 차이의 법적 의미는 개정 전후의 규정 적용을 놓고 판단한다. 다만 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이는 미정이다.
이 사례에서 처분은 2026년 5월에 있었고, 그 위반 행위가 언제 종료되었는지는 미정이다. 개정 부칙에 경과규정이 있는지도 미정이다. 개정 부칙의 문언이 확인되면, 처분청과 갑 건설이 내세운 기준의 문언 차이도 함께 확인된다.
9.3행위가 이어진 때의 행위시
제3조의 행위시가 기준으로 삼는「행위시」는 시행령 조문과 그 별표가 개정되기 이전의 어느 시점을 가리키는지, 위반행위가 한때에 그치지 않고 이어진 경우에는 그 문언이 어디를 가리키는지가 문제된다. 앞에서는「행위시」라는 문언 자체가 처분일이나 발견일 같은 다른 시점을 끌어들이지 않는다는 점을 확인하였다. 이제 그 문언이 이어지는 행위에 대하여 어떻게 작동하는지를 살핀다.
질서위반행위규제법 제3조는 과태료의 시간적 범위를 규정하며, 제1항은 다음과 같이 선언한다. 질서위반행위규제법 제3조 제1항은 "질서위반행위의 성립과 과태료 처분은 행위 시의 법률에 따른다"고 정한다. 이 문언은「행위 시」라는 한 표현으로 성립과 처분을 함께 묶어 기준으로 삼는다. 성립을 따지는 때에나 처분을 하는 때에나 같은 법률이 적용된다는 뜻이 문언에 드러나 있다.
같은 조 제2항은 행위 이후 법률이 바뀐 경우의 예외를 둔다. 질서위반행위규제법 제3조 제2항은 "질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 되거나 과태료가 변경되기 전의 법률보다 가볍게 된 때에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다"고 정한다. 여기서는「질서위반행위 후」라는 표현이 전제로 놓인다. 행위가 끝난 뒤에 법률이 바뀌었다는 시간 순서가 확인되어야 이 항이 작동한다.
합성 사례에서 갑 건설은 2024년 3월에 한 현장에서 시공 범위를 넘긴 작업을 하였고, 그 작업이 언제 끝났는지 즉 위반행위의 종료일이 언제인지 는 미정이다. 2025년 1월에 같은 위반에 대한 처분 기준을 정한 시행령 조항과 그 별표가 개정되어 기준의 문언이 바뀌었으며, 처분청은 2026년 5월에 갑 건설에 영업정지 처분을 하였다. 위반행위가 2025년 1월 개정 전에 이미 끝났는지, 아니면 그 개정 이후까지 이어졌는지가 이 사례에서 확정되어 있지 않다.
제3조 제1항이「행위 시의 법률」을 기준으로 삼는 이상, 그 행위 시가 언제인가는 행위가 이어진 경우에 그 이어지는 전 구간을 기준으로 삼아야 하는지, 아니면 어느 한 지점만을 가리키는지에 달려 있다. 문언은「행위 시」라는 한 표현을 쓰고 있을 뿐, 이어지는 행위의 시작일과 종료일 중 어느 쪽을 가리킬지 직접 밝히지 않는다. 개정된 시행령 조문과 그 별표의 문언 차이가 무엇인지도, 처분이 2026년 5월까지 늦어진 사유가 무엇인지도 미정이다. 처분청과 갑 건설이 각각 내세우는 기준의 문언 차이 또한 미정이다.
따라서 이 사례에서 2025년 1월 개정 전후의 어느 법률이 적용되어야 하는지 는, 위반행위의 종료일이 확정된 뒤에 비로소 판단될 문제로 남는다. 제3조 제1항이「행위 시」를 성립과 처분의 공통 기준으로 삼고 있다는 점은 확인되지만, 그 행위 시가 이어진 행위에서 어느 지점인지는 문언만으로 특정되지 않는다. 제2항과 제3항이 그리는 시간 순서 역시, 행위가 언제 끝났는지가 정해져야 제자리를 찾는다.
9.4개정 부칙과의 간격
행위시가 어느 지점을 가리키는지와 별도로, 2025년 1월 개정에 따른 기준의 문언 변화가 2026년 5월의 처분에 어떤 자리를 차지하는지가 남는다. 2025년 1월에 시행령 조항과 그 별표가 개정되어 기준의 문언이 바뀌었다는 사실 자체는 확인되지만, 그 개정의 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언은 미정이다. 이 자료에서 제3조의 시간적 범위 조항이 무엇을 맡는지와 그 개정 부칙이 무엇을 맡는지를 나누어 놓는다. 이는 이 사례에 적용되는 규범의 자리를 정리하는 일이며, 미정인 사실을 채우는 작업은 아니다.
질서위반행위규제법 제3조는 행위 시의 법률에 따른다는 원칙과 변경된 법률을 적용하는 예외를 둔다. 즉, 그 제1조항은 "질서위반행위의 성립과 과태료 처분은 행위 시의 법률에 따른다"(질서위반행위규제법 제3조)라고 선언한다. 이는 성립과 처분에 공통으로 적용되는 시간적 기준을 조문 자체에서 정하는 일이다. 한편, 그 제2조항은 "질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 되거나 과태료가 변경되기 전의 법률보다 가볍게 된 때에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다"(질서위반행위규제법 제3조)라고 규정한다. 바뀐 기준이 이 요건에 해당하는지 여부는 그 문언에 달려 있다.
제3조 제3조항은 확정 후의 법률 변경에 관한 보다 나중의 상황을 다룬다. 그 조항은 "행정청의 과태료 처분이나 법원의 과태료 재판이 확정된 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 된 때에는 변경된 법률에 특별한 규정이 없는 한 과태료의 징수 또는 집행을 면제한다"(질서위반행위규제법 제3조)라고 정한다. 이 사례에서 처분은 2026년 5월에 이루어졌고 그 처분의 확정 여부는 미정이므로, 이 제3조항을 그대로 적용할 상황인지 는 미정이다. 제3조는 법률의 변경을 전제로 하는 조항이고, 시행령 조항과 그 별표의 개정이 여기서 말하는 법률 변경에 해당하는지도 이 자료에서 정해진 바 없다. 한편, 합성 사례에 나타난 사실만으로는 2025년 1월의 개정이 위반행위의 성립을 소급하여 바꾸는지, 과태료의 정도만 가볍게 하는지, 또는 이에 해당하지 않는지가 미정이다. 따라서 개정 부칙이 경과규정을 두고 있는지와 그 문언이 무엇인지는 확인된 바 없고, 지어낼 수도 없다.
이 자료의 한계 안에서 자리를 나누면 다음과 같다. 제3조 제1조항은 행위 시의 법률이라는 기준을 선언하는 자리를 차지하고, 제2조항과 제3조항은 법률이 변경된 뒤의 예외적 적용을 정하는 자리를 차지한다. 그에 비해 개정 부칙의 경과규정은 그 개정이 어떤 시점의 어떤 행위에 적용되는지를 직접 정하는 자리를 차지하며, 그 문언에 따라 제3조와의 관계가 달라질 수 있다. 다만 그 문언이 확인되지 않았으므로 이 사례에서 어느 기준이 적용되는지를 지금 단계에서 단정할 수 없다.
결론적으로, 2025년 1월 개정의 부칙에 경과규정이 있는지와 그 문언이 무엇인지는 미정으로 남는다. 제3조가 정한 행위 시의 기준이 이 사례에서 어떤 결과를 가져오는지 역시 개정 부칙의 문언이 확인된 뒤에야 비로소 판단할 수 있다. 확인되지 않은 사실을 채워 넣지 않고, 제3조와 개정 부칙이 각각 맡는 자리를 구분해 놓는 것으로 한정한다.
9.5처분이 늦어진 까닭
개정 부칙의 자리를 행위 시와의 간격에서 나누어 놓았다면, 이번에는 처분이 2026년 5월에 이루어졌다는 시점 차이가 제3조가 정한 기준을 옮기는지 물어야 한다. 처분이 행위보다 늦어진 까닭이 무엇인지는 밝혀져 있지 않다. 이 지연 사유가 제3조의 시간적 범위를 새로 정하는 요소인지 살핀다.
과태료 처분에 적용할 법률을 정하는 기준을 먼저 확인한다. 질서위반행위규제법 제3조 제1항은 처분 시점이 아니라 다른 시점을 가리켜 다음과 같이 정한다. "① 질서위반행위의 성립과 과태료 처분은 행위 시의 법률에 따른다." (질서위반행위규제법 제3조) 이 문언은 과태료 처분의 준거 법률을 행위 시에 묶어 둔다. 갑 건설이 시공 범위를 넘긴 작업을 한 시점이 2024년 3월이므로, 영업정지 처분의 준거 법률은 그 행위 시를 기준으로 삼는다. 처분이 2026년 5월에 있었다는 사실은 이 기준에 달린 시점을 옮기지 않는다.
행위 시 기준에는 예외가 따른다. 질서위반행위규제법 제3조 제2항은 법률 변경 뒤에 달라지는 경우를 다음과 같이 구분한다. "② 질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 되거나 과태료가 변경되기 전의 법률보다 가볍게 된 때에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다." (질서위반행위규제법 제3조) 이 예외는 변경된 법률의 적용을 가볍게 된 방향으로만 열어 둔다. 처분이 늦어진 까닭과는 별개로, 개정 뒤의 기준이 더 무겁다면 이 예외에 들지 않는다. 시행령 조항과 그 별표가 2025년 1월에 개정되어 기준의 문언이 바뀌었으나, 개정된 기준이 처분 시점에 무엇을 정하였는지는 여기서 확정할 수 없다. 문언 차이를 놓고 어느 쪽이 가볍게 된 것인지가 미정인 이상, 이 예외를 적용한다는 전제 자체가 성립하지 않는다.
제3조 제3항이 정한 예외의 시점도 따로 둔다. 같은 조 제3항은 확정된 뒤의 법률 변경을 다음과 같이 다룬다. "③ 행정청의 과태료 처분이나 법원의 과태료 재판이 확정된 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 된 때에는 변경된 법률에 특별한 규정이 없는 한 과태료의 징수 또는 집행을 면제한다." (질서위반행위규제법 제3조) 이 규정은 처분이나 재판이 확정된 뒤의 법률 변경을 기준으로 삼는다. 갑 건설에 대한 영업정지 처분이 2026년 5월에 이루어졌다는 사정만으로는 이 확정 이후의 변경이 성립하지 않는다. 처분의 확정 여부와 확정 시점에 관한 사실도 정해져 있지 않다.
따라서 처분이 늦어진 까닭은 제3조가 정한 기준 시점을 바꾸지 못한다. 처분청이 2026년 5월에 처분하였다는 사실, 처분이 늦어진 사유, 처분청과 갑 건설이 각각 내세운 기준의 문언 차이가 무엇인지는 모두 미정으로 남는다. 그 지연 사유에 근거한 평가나 고의·과실에 관한 판단은 여기에 더하지 않는다. 처분 지연의 까닭이 밝혀지지 않은 상태에서 그 사실만으로 제3조 제1항의 행위 시 기준, 제2항의 소급 방향, 제3항의 확정 후 변경 기준 중 어느 것에 달라짐을 주어서도 아니된다. 위반행위의 종료일이 언제인지와 개정 부칙의 경과규정 문언 역시 미정이다.
9.6제3조가 그은 선
처분이 늦어졌다는 사정이 기준 시점을 바꾸지 못한다면, 남는 물음은 제3조가 과태료에 대해 정한 시점이 어느 때인지이다. 질서위반행위규제법 제3조는 시간적 범위의 출발점을 행위 시에 두고, 그 뒤의 법령 변경은 예외로만 끌어들인다.
질서위반행위규제법 제3조 제1항은 "질서위반행위의 성립과 과태료 처분은 행위 시의 법률에 따른다"고 선언한다. 이 문언은 성립과 처분을 한 줄에 묶어, 두 가지 모두에 행위 시의 법률을 기준으로 삼는다. 갑 건설이 2024년 3월에 시공 범위를 넘긴 작업을 한 경우, 그 작업이 질서위반행위에 해당하고 그에 따른 과태료 처분이 어떤 것이어야 하는지는 원칙적으로 행위 시의 법률로 가늠한다. 처분이 2026년 5월에 이루어졌다는 사정만으로 기준 법률이 달라지지는 않는다.
다만 제3조는 이 원칙에 예외를 둔다. 질서위반행위규제법 제3조 제2항은 "질서위반행위 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 되거나 과태료가 변경되기 전의 법률보다 가볍게 된 때에는 법률에 특별한 규정이 없는 한 변경된 법률을 적용한다"고 정한다. 가중되는 변경은 이 예외에 들지 않는다. 따라서 2025년 1월에 개정된 처분 기준이 갑 건설의 위반에 더 무거운 과태료를 둔 문언이라면 그 개정 규정이 그대로 적용되지는 않는다. 반대로 개정된 기준의 문언이 이전보다 가볍다면 제2항이 그 적용을 요구하며, 다만 "법률에 특별한 규정이 없는 한"이라는 단서가 함께 놓여 있음을 빠뜨릴 수 없다. 경과규정이 있는지와 그 문언은 아직 미정이다.
제3조 제3항은 이미 확정된 사건에 대한 후속 법령 변경을 다룬다. 질서위반행위규제법 제3조 제3항은 "행정청의 과태료 처분이나 법원의 과태료 재판이 확정된 후 법률이 변경되어 그 행위가 질서위반행위에 해당하지 아니하게 된 때에는 변경된 법률에 특별한 규정이 없는 한 과태료의 징수 또는 집행을 면제한다"고 규정한다. 이 항은 징수나 집행의 면제를 다룰 뿐, 처분이 확정되기 전 사건에 어떤 법률을 적용할지는 다루지 않는다.
이에 따라 제3조가 그은 선은 다음과 같이 정리된다. 성립과 처분의 기준은 행위 시의 법률이며, 행위 후의 법령 변경은 질서위반행위의 해당하지 않음 또는 과태료의 경감이라는 두 방향에서만 그 적용이 열리고, 확정 후의 변경은 징수·집행의 면제라는 별도의 문제로 놓인다. 갑 건설에 대한 2026년 5월의 영업정지 처분에 어느 문언이 적용될지는 이 틀 안에서 판단하되, 위반행위의 종료일과 개정 부칙의 경과규정이 미정이므로 그 자리는 아직 비어 있다. 과태료의 액수 산정·징수 절차와 형벌·제재처분과의 관계는 여기서 다루지 않는다.