요약
기간이 줄어들 때 준비 시간의 변화가 누구에게 어떤 순서로 전해지는지를 묻는다. 예고기간이 놓이는 자리와 조문이 정한 기간의 바닥을 확인하고, 먼저 줄어드는 읽는 시간, 의견을 쓰는 자리의 여유, 확인까지 이어지는 사슬을 따라가며 영향의 흐름을 기록한다. 이 변화의 결과가 위법인지에 대한 판단은 이 장의 범위 밖에 놓인다.
10.1예고기간이 놓이는 자리
조항별로 식별된 주체를 기록한 자리에 이어서, 이제 예고기간이라는 항목이 조문에서 어떤 구실을 하는지 묻는다. 신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄었고, 제안 이유란에는 '절차의 신속'이라는 적당한 말만 놓여 있다. 그 자리에 누구의 시간이 줄어드는지 비어 있는 것은 뒤에 다시 걸릴 일이지만, 먼저 그 줄어든 시간의 출처를 법문에서 찾아야 한다.
행정절차법 제43조는 입법예고기간을 두고 다음과 같이 정한다. "입법예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다. [전문개정 2012. 10. 22.]" 이 조문은 기간을 정하는 시점을 '예고할 때'로 잡는다. 예고와 동시에 그 기간이 알려지므로, 읽는 사람은 예고문을 받는 순간 얼마의 날이 남았는지를 셀 수 있다. 기간의 길이가 먼저 정해진 뒤 나중에 공표되는 구조가 아니라, 예고의 행위 속에서 함께 확정되는 구조라는 뜻이다.
조문이 기간에 '이상'이라는 아래쪽 한계를 두고 있는 대목도 같은 자리에 놓인다. "특별한 사정이 없으면"이라는 단서가 함께 붙어 있으므로, 40일과 20일이라는 수는 언제나 지켜지는 값이 아니라 사정에 따라 달라질 수 있는 값이다. 단서가 붙어 있다는 사실은 그 자체로 기간이 줄어들 여지가 열려 있음을 보여 준다. 다만 그 사정이 무엇인지, 어느 절차에서 어느 정도로 인정되는지는 이 조문이 적어 두지 않았다.
조문이 예고기간에 대해 말하는 것은 여기까지다. 제43조의 문장은 당사자나 신청인의 권리를 언급하지 않고, 누구의 의견 제출권이 그 기간 안에 놓이는지도 적지 않는다. 앞 장에서 항목별로 적어 둔 신청인이 여기에 끼워 들어갈 자리는 조문에서 찾을 수 없다. 따라서 기간이란 수가 그 자체로 특정 주체의 권리로 이어진다고 읽을 수 없고, 어떤 주체의 시간을 확보하기 위한 장치라고 규정하는 데에도 조문의 문장이 닿지 않는다.
이 사례에서 예고기간이 얼마로 정해질지는 미정이고, 앞 단위에서 적어 둔 대로 이 의안이 입법예고의 대상인지도 미정이다. 신구조문대비표에 적힌 '14일'과 '7일'은 이 의안이 바꾸려는 조문의 기간에 관한 것이고, 제43조가 말하는 예고기간과는 자리를 달리한다. 그 두 시간을 서로 겹쳐 놓으면 예고와 의안의 시점이 섞이므로, 여기서는 각각의 출처를 분리해 둔다.
따라서 예고기간이 확보하려는 시간이 무엇인지에 대한 답은 이 조문에서 직접 나오지 않는다. 기간이 줄어든 자리에서 관찰할 수 있는 것은 정해진 날수가 예고할 때 함께 알려진다는 점뿐이며, 그 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지는 여기서 확정할 수 없다. 조항별 영향 분석이 이 기록을 재료로 삼는 것은 맞지만, 손해나 고의 같은 평가를 이 자리에서 끌어내지는 않는다.
10.2조문이 정한 기간의 바닥
기간이 무엇을 확보하려는 시간인지 읽어 낸 자리에서, 이제 그 기간에 조문이 둔 아래 한계가 무엇을 막아 주는지 살핀다. 국회에 접수된 의안의 신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄어든 것으로 적혀 있다. 이 줄어든 값이 행정절차법이 예고기간에 둔 자리에서 어떤 바닥에 닿는지 먼저 확인하여야 한다.
행정절차법 제43조는 예고기간을 정하는 방식과 아래 한계를 함께 적고 있다. 그 조문은 "입법예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다."고 정한다(행정절차법 제43조). 이 문장은 예고할 때 기간을 정할 것을 요구하면서도, 그 기간의 아래 한계를 함께 그리고 있다. 기간은 원칙적으로 40일 이상이고, 자치법규에 관한 예고라면 20일 이상이다. 두 값은 함께 제시되어 있으나 각기 다른 자리를 가리키며, 어느 값을 택할지는 예고의 대상이 무엇인지에 달려 있다.
조문이 만드는 바닥은 '특별한 사정이 없으면'이라는 단서에 붙어 있다. 이 단서는 바닥을 무조건적이지 않게 하면서도, 그 바닥에서 벗어날 자리를 열어 준다. 단서가 붙어 있으므로 아래 한계는 언제나 지켜야 하는 문턱이 아니며, 그렇다고 아무 때나 미룰 수 있는 권고도 아니다. 조문은 단서에 '특별한 사정'이 있는 경우를 적고 있을 뿐, 그 사정이 무엇인지 헤아리는 기준이나 절차를 함께 적지 않는다. 이 사례에서 예고기간이 얼마로 될지는 미정이고, 예고할 때 정한 기간이 40일인지 20일인지 그 아래인지 역시 미정이다. 다만 확인할 수 있는 것은, 조문이 정한 아래 한계가 줄어든 기간 값을 경계 짓는 자리에 놓여 있다는 점이다.
아래 한계는 기간 값의 바닥을 만드는 조문상의 장치다. 그런데 이 바닥을 이해관계자의 권리로 환산하면, 조문이 적지 않은 내용을 끼워 넣게 된다. 조문은 기간에 아래 한계를 두되, 그 기간을 늘리거나 줄이는 쟁점을 누구의 권리로 옮겨 적고 있지 않다. 바닥이 지켜지지 않았을 때 그 기간을 채울 것을 요구할 수 있는 사람이 누구인지, 조문은 말하지 않는다. 같은 방식으로, 단서가 열어 둔 자리를 '특별한 사정'의 예외 목록으로 채우는 것도 조문에 없는 내용을 만드는 일이다. 단서가 있는 자리와 없는 자리를 이어 붙이는 것은 이 기록의 범위를 벗어난다.
그 바닥이 막아 주는 것은 조문의 형식에 관한 일이다. 예고기간을 정할 때 그 값을 얼마로 하든지, 아래 한계에 닿는 자리를 지나쳐 정하려면 조문이 함께 적어 둔 단서의 자리를 함께 살피지 않으면 안 된다. 이는 기간 값을 정하는 자리에 놓인 절차상의 문턱이며, 그 문턱을 넘은 뒤의 효과까지 함께 정해 주지 않는다. 예고기간이 정해진 뒤 예고의 내용이 무엇인지, 누가 그 내용을 받아 보는지, 의견을 낼 수 있는 자리가 어디에 놓이는지는 이 아래 한계만으로 정해지지 않는다. 그 자리를 함께 적은 다른 조문이 있는지 없는지 역시 미정이다.
이 기록에서 미정으로 남는 자리는 그대로 남는다. 이 의안이 입법예고의 대상인지, 예고 기간은 얼마로 되는지, 시행일과 경과규정이 어떻게 정해질지는 미정이다. 여기 적힌 것은 조문의 변화와 절차의 모양에 대한 관찰이며, 그 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지도 미정이다. 제안 이유란에 '절차의 신속'이라고만 적힌 자리, 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리가 비어 있는 상태는, 이 기록이 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가가 아니라 조항별 영향 분석을 시작하기 위한 재료임을 보여 준다. 줄어든 기간이 아래 한계에 닿는지 아닌지는 이 자리에서 판정할 수 없으며, 닿는다면 어느 단서의 자리를 함께 살펴야 하는지도 함께 미정으로 남는다.
10.3먼저 줄어드는 읽는 시간
바닥 자리가 남은 날수를 무엇에 쓰는지 따져 보면, 그 날수가 가장 먼저 닿는 곳이 드러난다. 기간이 줄 때 무엇이 먼저 줄어드는지 살피기 위하여, 제43조가 정하는 예고기간의 쓰임을 다시 확인한다. 행정절차법 제43조는 예고기간을 "입법예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다."고 정한다. 예고기간은 예고된 내용을 읽고 검토하는 시간이므로, 그 기간이 줄면 읽는 자리가 먼저 쪼그라든다.
조문이 예고기간을 예고할 때 정하도록 두고 있는 까닭은, 그 기간이 예고된 내용과 마주하는 첫 자리를 채우기 때문이다. 같은 조문은 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 하되라는 단서를 함께 두고 있다. 이 단서는 기간의 아래자리를 밝힐 뿐, 그 날수를 무엇에 쓰라고 나누어 두지는 않았다. 날수의 쓰임은 예고된 내용을 읽고 검토하는 자리라는 점에서, 기간이 줄어들 때 그 자리를 먼저 살피는 까닭이 된다.
신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄은 것으로 적혀 있다. 제안 이유란은 '절차의 신속'이라고만 밝히고 있다. 예고된 내용을 맞이하는 자리의 폭은 그대로 두고, 그 안에서 읽고 검토하는 날수만 줄어든 셈이다. 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리는 비어 있으며, 그 공백이 무엇을 뜻하는지도 미정이다. 줄어드는 날수가 누구의 자리에서 빠져 나가는지 적힌 곳이 없는 까닭에, 그 날수를 대신 채울 자료나 절차가 있는지도 이 기록에서는 미정이다.
조문상 기간이 줄면, 예고된 내용을 받는 쪽이 그 내용을 펼쳐 놓고 검토할 수 있는 날수가 함께 줄어든다. 이 사례에서 줄어드는 것은 '14일'에서 '7일'로 바뀐 날수이며, 그 날수가 닿는 자리는 읽는 시간이다. 읽는 시간은 예고된 내용을 펼쳐 두고 대조해 보는 순서에서 맨 앞자리를 차지하므로, 기간이 줄 때 그 자리가 먼저 좁아진다. '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것은 별도의 문제이고, 그 변화가 읽는 시간에 미치는 영향은 이 기록만으로는 미정이다.
기간이 줄어들면 남은 날수는 그대로 읽는 자리에 놓인다. 줄어드는 날수만큼 읽고 검토하는 자리가 좁아진다는 점은, 조문에 적힌 기간과 예고된 내용을 대하는 순서 사이의 관계에서 확인된다. 이 사례에서 확인되는 것은 그 관계의 모습뿐이며, 그 좁아진 자리가 어떤 결과를 낳는지까지 나아가지 않는다.
이 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지는 미정이다. 다만 확인되는 것은, 조문에 적힌 기간이 줄 때 예고된 내용을 읽고 검토하는 자리가 함께 줄어든다는 점이다. 이 기록은 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가가 아니라, 조항별 영향 분석을 시작하기 위한 재료일 뿐이다.
10.4의견을 쓰는 자리의 여유
읽는 자리가 줄어드는 모습에 이어, 읽은 뒤의 자리에도 같은 변화가 닿는지를 본다. 의견을 정리하고 내보내는 흐름에서 기간이 어디에 놓이는지가 이 글의 질문이다.
행정절차법 제43조는 예고기간이 예고할 때 정해진다고 밝힌다. 같은 조문은 "특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다"라고 정한다(행정절차법 제43조). 이 문장에서 기간은 예고의 시작과 끝을 잇는 한 덩어리로 놓인다. 읽는 데 쓰는 날과 의견을 내보내는 데 쓰는 날을 따로 세지 않는다. 그 구분이 없다는 사실이 이 사례에서 읽는 자리와 쓰는 자리가 한 기간 안에 붙어 있음을 말해 준다. 조문이 세부분으로 날을 나누지 않으므로, 어느 날까지 읽기를 마치고 어느 날부터 쓰기를 시작하는지는 정해진 바가 없다. 그 빈 자리에 기간을 어떻게 나눌지에 대한 기준은 들어 있지 않다.
기간이 14일에서 7일로 줄었다는 사실은 그 한 덩어리가 절반으로 쪼그라드는 모습을 만든다. 예고된 내용을 손에 넣고 나서 남는 날도 줄고, 그 내용을 옮겨 적어 의견으로 묶는 날도 함께 줄어든다. 어느 쪽이 더 많이 줄었는지는 조문이 정하지 않는다. 두 자리가 하나의 기간을 나눠 쓴다는 구조만 확인된다. 이 구조에서는 앞자리가 줄면 뒷자리도 그만큼 줄어든다. 뒷자리만 남겨 두고 앞자리를 줄이는 방법은 조문의 모양 안에 들어 있지 않다. 그래서 기간의 변화는 읽는 자리와 쓰는 자리를 함께 움직이는 힘을 갖는다.
신구조문대비표에 의무의 말로 바뀌었다는 기록은 앞 자리와 뒤 자리를 잇는 태도가 달라졌다는 표시로 읽힌다. 기간이 줄어든 상태에서 의무의 말이 붙자, 읽고 나서 남는 자리에 무엇을 넣을지 정하는 여유도 함께 줄어든다. 제안 이유란의 절차를 서두르겠다는 글은 그 방향을 가리키지만, 누구의 자리가 얼마나 줄어드는지는 적지 않는다. 의무의 말은 기간 안에 놓인 일을 건너뛸 수 없게 만드는 표시다. 할 수 있다는 말 아래에서 남겨 두던 판단의 자리를, 의무의 말은 채워 넣도록 바꾼다. 그 판단의 자리마저 짧아진 기간 안에서 찾으려면, 남는 날이 줄어든 만큼 판단의 여유도 줄어든다. 대비표가 적은 것은 말의 변화뿐이고, 그 변화가 남기는 여유의 크기는 적혀 있지 않다.
그럼에도 행정절차법 제43조가 말하는 것은 예고기간의 길이뿐이다. 이 조문은 누가 의견을 쓰는지, 대리인 없이 의견을 내보낼 수 있는지를 정하지 않는다. 조문에 예고할 때 정한다는 대목이 있으나, 그 정함에 누구의 사정을 살펴야 하는지는 더하지 않았다. 의견을 낼 수 있는 자격이나 그 자격을 대리인을 통해 행사하는 모양은 이 조문의 범위 밖에 놓인다. 그 물음에 대한 답을 이 조문에 없는 자리에서 지어 내지 않는 편이, 의안이 남긴 빈칸을 있는 그대로 두는 길이다. 빈칸은 빈칸으로 남길 때, 다음에 무엇을 채울지 정하는 일이 남는다.
결국 이 사례에서 줄어든 기간은 읽는 자리에서 그치지 않고, 읽은 뒤 의견을 정리해 내보내는 자리까지 함께 조여든다. 그 변화가 누구에게 이익이고 누구에게 부담인지는 여기서 적히지 않는다. 다만 한 기간 안에 읽는 날과 쓰는 날이 붙어 있다는 구조, 그리고 그 구조가 함께 줄어든다는 관찰만 남는다. 이 관찰은 조문의 모양과 대비표의 기록에서 나온 것이고, 그 변화로 남는 여유의 크기나 그 여유를 잃는 사람이 누구인지는 아직 미정으로 남는다.
10.5확인까지 이어지는 사슬
의견을 내보낼 자리까지의 시간을 살핀 뒤에는, 그 시간이 끝난 뒤에도 이어지는 흐름이 있는지 살펴보아야 한다. 의견이 접수된 뒤 그 내용이 확인되고 다루어지는 자리까지가 함께 줄어드는지 아닌지가 남은 물음이다.
제43조가 정하는 것은 예고기간의 길이이지만, 그 기간이 예고된 내용을 다루는 데 어느 자리까지 미치는지 함께 보아야 한다. 행정절차법 제43조는 예고기간을 "입법예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다"고 정한다. 이 조문은 예고할 때 기간을 정하도록 할 뿐, 예고의 시작과 길이만을 다룰 뿐이다. 예고가 끝난 뒤 의견을 확인하고 손보는 자리까지 함께 다루지는 않는다.
조문이 예고기간의 길이에 관해 두는 조건도 함께 봐야 한다. 위 조문은 기간의 정함에 관하여 "특별한 사정이 없으면"이라는 단서를 달고 있으며, 최소 길이는 "40일(자치법규는 20일) 이상"으로 잡고 있다 (행정절차법 제43조). 이 사례에서 국회의 의안이 이 조문에서 말하는 예고의 대상에 드는지, 이 사례의 절차가 자치법규에 해당하는지는 미정이다. 대상이 미정인 까닭에, 이 조문에서 두는 최소 길이가 이 사례에 얼마로 적용되는지도 함께 미정으로 남는다. 이 사례의 신구조문대비표에 적힌 기간이 이 조문의 예고기간을 뜻하는 것인지도 확인되지 않는다.
따라서 제43조만으로는 예고된 내용을 확인하고 손보는 자리까지의 시간이 함께 줄어드는지를 알 수 없다. 의견의 확인과 그 내용의 반영이 어느 순서로 두어지는지, 그 자리가 예고기간 안에 함께 잡혀 있는지에 대해서는 이 조문이 말하지 않는다. 의견을 읽고 검토하고 고칠 자리를 찾는 데 드는 시간이 기간의 정함에서 함께 계산되는지 아닌지도 이 조문에 적혀 있지 않다. 이 사례의 신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄어든 것으로 적혀 있으나, 그 기간이 제43조의 예고기간인지 아닌지는 적혀 있지 않다. 따라서 그 기간이 예고된 내용을 확인하는 자리까지 함께 줄이는 것인지 역시 여기서는 확인되지 않는다.
그렇다고 하여 그 자리가 줄어들지 않는다고 단정할 수는 없다. 제43조가 말하지 않는 자리를 두고 없거나 남는 것으로 판단할 근거는 이 조문에 없다. 예고가 끝난 뒤 이어지는 자리의 길이가 어떻게 되는지, 그 자리가 이 사례의 절차 안에 어떻게 두어질지는 미정이다. 제안 이유란에 '절차의 신속'이라고만 적혀 있는 점도 이 자리를 특정하지 못한다. 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리는 비어 있으므로, 확인과 손질의 자리가 어느 쪽의 시간에서 오는지조차 드러나지 않는다.
결국 제43조는 예고기간의 길이를 예고할 때 정하도록 할 뿐, 그 길이가 예고 뒤 이어지는 자리까지 함께 줄이는지에 대해서는 말하지 않는다. 이 사례에서 예고된 내용이 확인되고 손보는 자리까지의 시간이 어떻게 되는지에 대한 판단은, 예고의 결과나 효력을 확정된 사실로 삼지 않은 채 미정으로 남겨 두어야 한다. 조문의 변화와 절차의 모양에 대한 관찰만이 남고, 그 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지도 미정이다.
10.6기간 변화의 영향 기록
확인의 자리까지 미치는지를 살핀 데서 나아가, 줄어든 기간이 어느 자리에서 준비와 제출의 순서를 앞당겼는지를 조항별로 적어 두는 차례가 되었다. 이 기록은 네 자리를 차례로 적는다. 첫째는 조문이 바뀐 자리이고, 둘째는 그 조문이 요구하는 준비의 자리이며, 셋째는 준비한 것을 내는 제출의 자리이고, 넷째는 낸 것을 확인하는 자리이다. 같은 기간의 감소라도 이 넷 가운데 어느 자리에 먼저 닿느냐에 따라 적는 항목이 갈린다.
행정절차법 제43조는 예고 기간의 하한을 정하면서 "입법예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다"고 정한다. 예고 기간의 하한은 예고할 때 정해지는 것이므로, 이 기록은 그 예고를 거친 뒤 조문이 시행되는 자리에서 기간의 변화가 닿는 범위를 적는다. 예고의 자리에 닿는 범위와 시행의 자리에 닿는 범위를 한 항목에 섞어 적지 않는 까닭이 여기에 있다.
신구조문대비표에 적힌 대로 기간이 14일에서 7일로 바뀌었다면, 그 감소는 먼저 준비의 자리에 닿는다. 대비표에는 '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것도 함께 적혀 있다(행정절차법 제43조). 이 두 가지 변화가 같은 자리에 겹쳐 닿으므로, 기간의 감소와 의무의 전환을 한 줄로 적지 말고 항목을 나누어 적는 것이 좋다. 기간의 감소는 준비에 쓸 수 있는 날짜가 줄어든 사실을 적는 항목이고, 의무의 전환은 그러한 준비를 재량에 맡기지 않고 반드시 하도록 된 사실을 적는 항목이다. 두 항목을 나누어 두어야 나중에 어느 항목에 어떤 근거가 대응하는지 확인할 때 흔들리지 않는다.
제안 이유란에는 '절차의 신속'이라고만 적혀 있고, 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리는 비어 있다(행정절차법 제43조). 따라서 이 기록은 제안 이유에 적힌 사유를 그대로 옮겨 적는 데 그치고, 그 사유를 준비의 주체나 제출의 주체에 배당하지 않는다. 의안이 접수된 뒤 대비표를 확인하고 의견을 제출하기까지의 흐름에서, 기간의 변화가 어느 단계를 먼저 압축하는지는 기록의 항목으로 삼는다. 그 압축으로 이익을 보는 자나 부담을 지는 자를 확정하지 않는 것도 같은 까닭이다. 제안 이유란에 적힌 사유가 빈 자리를 채우지 못하면, 그 자리는 빈 자료로 적어 두고 채워 넣지 않는 편이 낫다.
이 의안이 입법예고의 대상인지, 예고 기간은 얼마로 되는지, 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지, 시행일과 경과규정이 어떻게 정해질지는 미정이다. 미정의 자리를 미정으로 두고 기록을 넘기지 않는 한, 이 기록은 조문의 변화와 절차의 모양에 대한 관찰로 남는다. 시행일이 정해지지 않았으므로, 기간의 변화가 어느 날부터 어느 자리에 닿는지도 함께 적지 않는다.
조항별 영향 분석을 시작하기 위한 재료를 모으는 일은, 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가를 내리는 일과 구분된다. 기간이 줄어 준비와 제출과 확인의 사슬에서 어떤 자리가 얼마나 먼저 줄었는지 적어 두는 것은, 그 변화의 법적 평가를 미리 정하는 일이 아니다. 앞서 나눈 네 자리의 항목이 채워진 뒤에야, 그 항목에 어떤 평가를 붙일 수 있는지가 드러난다. 평가를 붙이는 자리는 이 기록의 바깥에 남는다.