요약
법령안의 내용이 어떤 방법으로 미리 알려지도록 되어 있는지를 묻는다. 예고방법 조문의 자릿수와 공고의 형식을 세어 보고, 관보 게재라는 통로와 법령에 맡겨진 자리를 표시하며, 수범자가 그 내용에 실제로 닿는 경로와 기록 양식을 확인한다. 기간의 값과 의견 제출의 절차는 이어지는 장의 주제이다.
3.1예고방법 조문의 자릿수
예외 사유를 다 읽고 나면 남는 것은 예고가 어떤 모양으로 드러나는가라는 물음이다. 행정절차법 제42조는 예고방법이라는 제목 아래 예고의 대상과 행위를 열거하므로, 이 조문을 처음부터 끝까지 훑어 그 자리를 하나씩 확인한다.
먼저 조문은 예고의 대상으로 입법안을 둔다. 제1항은 예고의 내용과 방식을 함께 적는다. "행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을 다음 각 호의 구분에 따른 방법으로 공고하여야 하며, 추가로 인터넷, 신문 또는 방송 등을 통하여 공고할 수 있다." (행정절차법 제42조) 이 문장은 공고의 대상이 되는 자료의 범위를 세 가지로 놓고, 그중 무엇을 내놓을지는 행정청의 선택에 맡긴다. 이 의안에서 신구조문대비표가 어디에 놓이는지는 이 항문이 직접 말하지 않는다.
공고의 방식은 대상에 따라 갈린다. 행정절차법 제42조제1항제1호는 "법령의 입법안을 입법예고하는 경우: 관보 및 법제처장이 구축·제공하는 정보시스템을 통한 공고" 로 정하고, 같은 항 제2호는 "자치법규의 입법안을 입법예고하는 경우: 공보를 통한 공고" 로 정한다. 국회에 접수된 의안이 어느 쪽인지 정해지지 않았으므로, 어느 창구로 공고되는지도 이 자리에서 확정되지 않는다. 이 의안이 예고의 대상인지도 미정으로 남는다.
다음 자리들은 공고와 구분되는 행위를 놓는다. 행정절차법 제42조제2항은 "행정청은 대통령령을 입법예고하는 경우 국회 소관 상임위원회에 이를 제출하여야 한다." 고 적는다. 같은 조 제3항은 "행정청은 입법예고를 할 때에 입법안과 관련이 있다고 인정되는 중앙행정기관, 지방자치단체, 그 밖의 단체 등이 예고사항을 알 수 있도록 예고사항을 통지하거나 그 밖의 방법으로 알려야 한다." (행정절차법 제42조)고 정한다. 제출과 통지가 예고와 나란히 놓여 있음을 이 항문들이 보여준다. 대리인 없는 신청인이 이 통지의 대상이 되는지는 적혀 있지 않다.
조문의 마지막 자리는 의견 수렴과 열람에 관한 것이다. 제4항은 "행정청은 제1항에 따라 예고된 입법안에 대하여 온라인공청회 등을 통하여 널리 의견을 수렴할 수 있다. 이 경우 제38조의2제3항부터 제5항까지의 규정을 준용한다." (행정절차법 제42조)고 두 문장으로 이어진다. 의견 수렴은 의무가 아니라 선택으로 놓인다. 제5항은 "행정청은 예고된 입법안의 전문에 대한 열람 또는 복사를 요청받았을 때에는 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다." (행정절차법 제42조)고 열람과 복사 요청에 답하는 자세를 규정하고, 제6항은 "행정청은 제5항에 따른 복사에 드는 비용을 복사를 요청한 자에게 부담시킬 수 있다." (행정절차법 제42조)고 비용의 귀속을 남겨 둔다. 이 의안에서 의견을 낼 수 있는지, 시행일과 경과규정이 어떻게 정해질지는 여전히 미정이다.
이로써 제42조가 다루는 자리는 대상인 입법안, 공고의 방식, 제출과 통지, 온라인 의견 수렴, 열람과 복사, 비용 부담으로 이어진다. 조문이 적은 행위와 요건만 이 자리에 세웠고, 시행령이나 관행이 채울 내용은 놓아 두었다. 이 기록은 조문의 자리표를 그린 것일 뿐이며, 그 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지는 여기서 판단하지 않는다.
3.2공고의 형식을 세는 일
조문이 다루는 대상을 헤아린 데서 멈추지 않고, 예고가 어떤 모습으로 밖에 알려지는지 조문에 적힌 순서를 따라가 본다. 행정절차법 제42조제1항은 공고의 방법을 각 호로 나누어 적고 있다. 이 항을 읽으면 공표의 형식이 한 가지가 아님을 알 수 있다.
제42조제1항은 먼저 공고의 대상을 세 가지로 묶어 두었다. "행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을 다음 각 호의 구분에 따른 방법으로 공고하여야 하며, 추가로 인터넷, 신문 또는 방송 등을 통하여 공고할 수 있다." (행정절차법 제42조) 이 문장은 공고의 재료가 되는 것이 취지인지 주요 내용인지 전문인지를 행정청의 선택에 맡기고 있다. 이 기록에서 접수된 의안의 신구조문대비표와 제안 이유란이 이 가운데 어느 범위에 드는지는 밝혀지지 않았다.
같은 항은 공고의 방법을 대상별로 갈라 놓았다. "1. 법령의 입법안을 입법예고하는 경우: 관보 및 법제처장이 구축·제공하는 정보시스템을 통한 공고 2. 자치법규의 입법안을 입법예고하는 경우: 공보를 통한 공고" (행정절차법 제42조) 법령의 입법안은 관보와 정보시스템이라는 두 통로로 나가고, 자치법규의 입법안은 공보로 나간다. 국회에 접수된 이 의안이 어느 쪽인지 미정이므로, 어느 통로를 거칠지도 여기서는 정해지지 않았다.
이 항 앞에는 강행과 임의가 함께 놓여 있다. 각 호의 방법은 "공고하여야 하며"로 이어지고, 뒤의 인터넷·신문·방송은 "공고할 수 있다"로 끝난다. 전자가 행정청에 요구하는 형식이라면 후자는 보태는 형식이다. 기록에 "하여야 한다"로 바뀌었다고 적힌 조문이 이 공고의무에 관한 것인지는 미정이고, 여기서는 그 변화가 어떤 형식을 새로 요구하는지 확인되지 않는다.
공고에 더하여 통지의 길도 열려 있다. 제42조제3항은 "행정청은 입법예고를 할 때에 입법안과 관련이 있다고 인정되는 중앙행정기관, 지방자치단체, 그 밖의 단체 등이 예고사항을 알 수 있도록 예고사항을 통지하거나 그 밖의 방법으로 알려야 한다." 공고가 널리 알리는 방식이라면 통지는 들여다보이는 대상에게 건네는 방식이다. 이 의안의 경우 누구를 관련 기관이나 단체로 볼지는 미정이고, 통지가 실제로 이루어졌는지도 적혀 있지 않다.
제42조의 나머지 조항들도 공표의 형식과 붙어 있다. 같은 조 제2항은 "행정청은 대통령령을 입법예고하는 경우 국회 소관 상임위원회에 이를 제출하여야 한다." (행정절차법 제42조) 제4항은 "행정청은 제1항에 따라 예고된 입법안에 대하여 온라인공청회 등을 통하여 널리 의견을 수렴할 수 있다." (행정절차법 제42조) 제5항은 "행정청은 예고된 입법안의 전문에 대한 열람 또는 복사를 요청받았을 때에는 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다." (행정절차법 제42조) 제6항은 "행정청은 제5항에 따른 복사에 드는 비용을 복사를 요청한 자에게 부담시킬 수 있다." (행정절차법 제42조) 제출·온라인공청회·열람·복사는 모두 예고에 딸린 모양이다.
조문에 적힌 형식을 이리 헤아려도 공고의 세부 규격은 여기서 밝혀지지 않는다. 관보나 공보에 글자가 어떻게 실리는지, 정보시스템이 어떤 화면을 보여주는지, 신문이나 방송이 어느 지면과 시간을 쓰는지는 조문 밖의 일이다. 이 기록에 적힌 것은 조문이 고르도록 놓아 둔 형식과, 그 형식이 강행인지 임의인지의 구별일 뿐이다. 의안이 어느 형식으로 공표되었는지는 미정으로 남는다.
3.3관보 게재라는 통로
공고의 형식을 순서대로 세는 것으로 끝나지 않는 이유는, 예고된 법령안이 어느 창구를 거쳐 바깥으로 나가는지가 그 형식의 쓰임을 좌우하기 때문이다. 행정절차법 제42조는 법령안의 입법예고에서 관보가 먼저 적혀 있다. 같은 조 제1항 제1호는 "법령의 입법안을 입법예고하는 경우: 관보 및 법제처장이 구축·제공하는 정보시스템을 통한 공고"라고 적는다. 이 문구는 관보 게재가 법령안의 내용을 꺼내 보이는 통로 가운데 하나임을 밝힌다.
그런 다음에야 눈길이 갈 자리는 '또는'이라는 낱말이다. 같은 항은 "행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을 다음 각 호의 구분에 따른 방법으로 공고하여야 하며, 추가로 인터넷, 신문 또는 방송 등을 통하여 공고할 수 있다."고 정한다. '하여야 한다'가 붙은 자리는 앞의 구분이고, '할 수 있다'가 붙은 자리는 그 뒤의 목록이다. 관보 게재가 의무의 자리에 놓이고, 인터넷·신문·방송이 임의의 자리에 놓인다.
문장이 멈추는 지점도 짚어야 한다. 이 조문이 정한 것은 그 통로를 써야 한다는 것이지, 그 통로로 얼마큼 도달한다는 것이 아니다. 예고 사항이 관보에 실린 뒤 누가 그것을 읽었는지, 읽지 못한 사람을 얼마만큼 남겨 두었는지에 대해서는 여기에 적힌 말이 없다. 이 기록에서 통로의 존재를 확인할 수 있을 뿐, 도달의 정도를 사실로 단정할 수는 없다. 그 자리는 미정으로 남는다.
통로가 그 안에 실리는 법령안의 내용과 맞물리는 점도 함께 보아야 한다. 같은 조는 "행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을"이라고 적는다. 게재 대상이 취지인지 주요 내용인지 전문인지는 자료가 정한 바에 달리지 않고, 조문이 세 가지를 나란히 둔 채 그 선택을 행정청의 판단에 맡긴다. 이 의안이 어느 범위까지 게재될지는 미정이다.
예고된 법령안의 전문에 닿는 요청은 별도의 문장으로 이어진다. 같은 조 제5항은 "행정청은 예고된 입법안의 전문에 대한 열람 또는 복사를 요청받았을 때에는 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다."고 정하고, 제6항은 "행정청은 제5항에 따른 복사에 드는 비용을 복사를 요청한 자에게 부담시킬 수 있다."고 덧붙인다. 이 두 문장은 관보 바깥에서 전문에 닿을 수 있는 길을 하나 더 둔다.
결국 예고의 통로는 '하여야 한다'가 붙은 게재와 '하여야 한다'가 붙은 열람·복사 요청 응대를 함께 세어야 외형이 드러난다. 그 두 갈래 가운데 어느 쪽으로 어느 만큼 이 의안에 닿았는지는 이 기록에 적힌 바가 없다. 여기까지가 관보 게재가 취하는 모양에 대한 관찰이며, 그 통로의 폭과 무게를 재는 일은 남는다.
3.4법령에 맡겨진 자리를 표시하기
게재라는 통로를 확인한 뒤에 남는 질문은, 그 통로 옆에 법령이 따로 마련해 둔 자리가 무엇인가이다. 행정절차법 제42조는 예고방법을 규정하면서 공고의 기본 통로를 적고 나서, 그 밖의 수단을 별도로 두고 있다. 그 자리를 표시해 두어야 위임된 내용이 무엇이며 무엇이 비어 있는지 구분할 수 있다.
그 자리를 표시하려면 우선 이 조문이 공고의 수단을 어떻게 나누어 두었는지를 살펴야 한다. 같은 조 제1항은 공고의 기본 통로를 '하여야 한다'로 정하고, 그에 덧붙이는 수단을 '할 수 있다'로 적어 두었다. 예컨대 행정절차법 제42조는 "행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을 다음 각 호의 구분에 따른 방법으로 공고하여야 하며, 추가로 인터넷, 신문 또는 방송 등을 통하여 공고할 수 있다."라고 규정한다. 이 구절은 앞부분을 의무로 묶고 뒷부분을 선택으로 두는 대조를 만든다. 따라서 추가 공고의 수단은 선택의 자리에 놓여 있으며, 어느 매체를 얼마만큼 써야 하는지는 이 조문에 적혀 있지 않다. 이 의안의 신구조문대비표에서 '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀌었다는 기록은 바로 이런 대조의 자리를 겨냥한 것으로 읽힌다. 다만 그 변화가 어느 항에서 어느 구절에 적용되는지는 적혀 있지 않아 미정이다.
선택의 자리 옆에는 준용의 자리도 있다. 같은 조 제4항은 "행정청은 제1항에 따라 예고된 입법안에 대하여 온라인공청회 등을 통하여 널리 의견을 수렴할 수 있다. 이 경우 제38조의2제3항부터 제5항까지의 규정을 준용한다."라고 정한다(행정절차법 제42조). 이 항이 적은 것은 어떤 조항이 옮겨 적용되는가일 뿐이며, 준용되는 조문의 내용은 이 자리에 옮겨 적혀 있지 않다. 온라인공청회의 실제 운영 내용이 무엇인지는 이 항만으로 드러나지 않는다. 이에 따라 조문이 준용으로 비워 둔 자리를 표시할 때, 그 안을 채우는 내용을 밖에서 가져와 적지 않아야 한다. 이 의안에서 절차가 신속해진다는 제안 이유가 누구의 준비 시간을 줄이는지 적힌 자리가 비어 있는 것도 같은 결의 빈 자리이다. 그 빈 자리를 채울 사실이 무엇인지는 미정이다.
이 조문이 위임으로 열어 둔 자리도 있다. 같은 조 제6항은 "행정청은 제5항에 따른 복사에 드는 비용을 복사를 요청한 자에게 부담시킬 수 있다."라고 정한다(행정절차법 제42조). 이 문장은 비용을 누가 얼마큼 부담하는지를 정하지 않고, 부담시킬 수 있다는 선택만 열어 둔다. 구체적인 비용의 범위나 산정 방식은 이 조문에 적혀 있지 않다. 부담을 부과할 수 있다는 틀만 조문에 남고, 그 틀 안에 무엇이 담기는지가 법령에 맡겨진 셈이다. 이 의안에서 '하여야 한다'로 바뀌었다는 기록과 겹쳐 보면, 선택의 틀이 의무의 틀로 바뀌는 자리는 어느 쪽인지를 따로 적지 않았으므로 그 겹침의 범위도 미정이다.
조문이 맡겨 둔 자리를 이렇게 나란히 표시해 두면, 남는 것은 그 자리를 무엇으로 채울 것인가라는 질문이다. 행정절차법 제42조는 제5항에서 열람 또는 복사 요청에 "특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다."라고 정한다. 특별한 사유가 무엇인지는 이 문장에 적혀 있지 않다. 결국 이 조문이 마련한 자리는 비용의 범위, 준용되는 조문의 내용, 특별한 사유의 뜻처럼 밝히지 않고 남겨 둔 것들이다. 그 빈 자리를 조문에 없는 내용으로 대신 채우지 않고 그대로 두는 것이, 조항별 영향 분석을 시작하는 재료로 삼는 데 필요한 태도이다. 이 의안의 신구조문대비표가 적은 것은 '14일'에서 '7일'로의 변화와 '할 수 있다'에서 '하여야 한다'로의 변화라는 절차의 모양이며, 이 기록은 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가가 아니다. 그러므로 위임된 자리를 표시해 둔 것으로, 그 자리를 무엇으로 채울 것인지는 미정으로 남는다.
3.5수범자의 접촉 경로 확인
위임된 자리를 표시한 데서 나아가, 수범자가 법령안 내용에 실제로 닿는 경로가 조문에 어떻게 놓여 있는지 살펴보아야 한다. 행정절차법 제42조는 공고의 방법을 구체적으로 나열하면서, 공고에 덧붙여질 수 있는 경로를 따로 두고 있다. 그 경로가 무엇인지 조문의 순서에 따라 확인한다.
먼저 확정된 경로는 공고다. 행정절차법 제42조제1항 본문은 공고의 대상으로 "행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을 다음 각 호의 구분에 따른 방법으로 공고하여야 하며, 추가로 인터넷, 신문 또는 방송 등을 통하여 공고할 수 있다."고 규정한다. 이 문장은 수범자가 입법안에 닿는 기본 경로가 공고임을 밝히고, 인터넷·신문·방송은 의무가 아니라 추가적인 경로임을 분리해 둔다. 이 사례에서 의안이 입법예고의 대상인지는 미정이나, 대상이 된다면 본문이 정한 공고가 우선하는 경로가 된다.
공고의 장은 각 호가 나눈다. 같은 항 제1호는 "법령의 입법안을 입법예고하는 경우: 관보 및 법제처장이 구축·제공하는 정보시스템을 통한 공고", 제2호는 "자치법규의 입법안을 입법예고하는 경우: 공보를 통한 공고"라고 정한다(행정절차법 제42조). 접수된 의안이 어느 호에 놓이는지 자료에서 확정되지 않았으므로, 수범자가 어느 장에서 공고를 찾을지도 미정으로 남는다.
공고만으로 닿기 어려운 자를 위한 경로도 둔다. 행정절차법 제42조제3항은 "행정청은 입법예고를 할 때에 입법안과 관련이 있다고 인정되는 중앙행정기관, 지방자치단체, 그 밖의 단체 등이 예고사항을 알 수 있도록 예고사항을 통지하거나 그 밖의 방법으로 알려야 한다."고 정하고, 같은 조 제4항은 "행정청은 제1항에 따라 예고된 입법안에 대하여 온라인공청회 등을 통하여 널리 의견을 수렴할 수 있다. 이 경우 제38조의2제3항부터 제5항까지의 규정을 준용한다."고 덧붙인다(행정절차법 제42조). 제3항이 알려지는 대상을 '기관·단체 등'으로 적어 두었으므로, 대리인 없는 신청인이 이 경로로 통지를 받는지는 조문만으로 확정되지 않는다. 제4항의 의견 수렴이 '하여야'가 아니라 '할 수 있다'로 되어 있음에도 주목할 필요가 있다.
마지막으로 열람과 복사가 있다. 행정절차법 제42조제5항은 "행정청은 예고된 입법안의 전문에 대한 열람 또는 복사를 요청받았을 때에는 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다."고 하며, 제6항은 "행정청은 제5항에 따른 복사에 드는 비용을 복사를 요청한 자에게 부담시킬 수 있다."고 정한다. 수범자가 공고를 우연히 만나지 못한 경우에도 전문을 손에 넣는 길이 열려 있다는 뜻이며, 다만 복사 비용이 부과될 수 있다는 단서가 함께 놓여 있다.
이상이 조문이 그려 놓은 접촉 경로의 전부다. 여기에 이름을 올린 경로가 누구의 준비 시간을 늘리고 줄이는지, 비용을 누구에게 넘기는지는 이 자리에서 확정하지 않는다. 신구조문대비표에 적힌 '14일'에서 '7일'의 변화와 '하여야 한다'로의 전환은 이 경로들이 작동하는 시간과 강도를 바꾸는 요인이지만, 그 바뀜으로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지는 미정이다. 이 기록은 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가가 아니라, 조항별 영향 분석을 시작하기 위한 재료일 뿐이다.
3.6기록 양식과 다음 칸
예고 방법을 확인한 데 이어, 그 확인 결과를 어떤 양식에 옮겨 기록할지가 다음 문제이다. 이 기록은 의안에 담긴 조문의 변화를 나중에 조항별로 살필 때 첫 자료가 된다. 그러므로 양식에는 무엇을 어디에 적을지 미리 정해 두어야 한다. 아울러 양식에 채울 칸의 이름과 순서는 앞에서 확인한 예고 방법의 구분을 그대로 따라야 한다.
행정절차법 제42조 제1항은 예고 방법을 공고의 대상에 따라 나누어 적고 있다. 그 문장은 "① 행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을 다음 각 호의 구분에 따른 방법으로 공고하여야 하며, 추가로 인터넷, 신문 또는 방송 등을 통하여 공고할 수 있다. <개정 2019. 12. 10.>"이며, 이어 "1. 법령의 입법안을 입법예고하는 경우: 관보 및 법제처장이 구축·제공하는 정보시스템을 통한 공고"라고 정한다. 이 인용은 법령의 입법안을 예고하는 경우의 필수 공고 수단이 무엇인지 말해 준다. 이 사례에서 접수된 의안이 법령의 입법안에 해당하는지 여부는 미정이나, 해당하는 것으로 확인되면 양식의 공고 수단 칸에는 관보와 법제처장이 구축·제공하는 정보시스템이 함께 적혀야 한다.
같은 항은 추가 공고에 관하여 "① 행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을 다음 각 호의 구분에 따른 방법으로 공고하여야 하며, 추가로 인터넷, 신문 또는 방송 등을 통하여 공고할 수 있다. <개정 2019. 12. 10.>"라고 정하고 있다. 이 문장은 인터넷, 신문, 방송이 필수 수단이 아니라 추가로 쓸 수 있는 수단임을 분명히 한다. 따라서 양식에는 필수 공고와 추가 공고를 별개의 칸으로 나누어 기록하는 편이 좋다. 이 기록 방식은 예고 방법의 확인 결과를 잃어버리지 않고 넘기는 데에 목적이 있다.
한편 제42조는 공고에 더하여 특정된 기관과 단체에 대한 통지까지 예고 방법으로 함께 두고 있다. 동조 제3항은 "③ 행정청은 입법예고를 할 때에 입법안과 관련이 있다고 인정되는 중앙행정기관, 지방자치단체, 그 밖의 단체 등이 예고사항을 알 수 있도록 예고사항을 통지하거나 그 밖의 방법으로 알려야 한다"라고 정한다. 이 문장은 통지의 대상이 누구인지를 행정청의 인정에 맡기고 있다. 다만 이 사례에서 누구에게 통지했는지에 대한 기록은 없으므로, 그 자리는 빈칸으로 남겨 두어야 한다.
예고 방법의 기록을 끝낸 뒤에 밝혀야 할 것은 이 기록이 무엇을 다루지 않는가이다. 신구조문대비표에 적힌 '14일'에서 '7일'로의 변화, 그리고 '할 수 있다'가 '하여야 한다'로의 변화는 여기서 다루지 아니한다. 의견을 제출하는 절차도 이 기록의 범위 밖에 있다. 아울러 이 기록은 확정된 손해나 고의에 관한 평가를 담지 않는다. 다만 조문의 변화와 절차의 모양에 대한 관찰을 모아 두었다는 점에서, 조항별 영향 분석을 시작하는 데에 쓸 수 있는 재료이다.