요약
비용추계 자료와 규제영향분석이 조항별 영향의 무엇을 보여 주고 무엇을 보여 주지 않는지를 묻는다. 비용추계가 적는 항목과 규제영향분석이 묻는 항목을 나란히 놓아 조항별 영향의 어느 자리를 채우고 어느 자리를 비워 두는지를 확인하고, 보완 관계의 경계를 그어 본다. 서류가 없다는 사유의 법적 효과는 별도의 물음으로 남는다.
11.1비용추계가 적는 항목
조항별 영향 기록을 마친 자리에서, 그 변화에 수반되는 비용을 무엇으로 보는지가 남는다. 국회법 제79조의2는 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안에 대해 비용추계 자료의 제출을 요구한다. 동법 제79조의2제1항은 "의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다"라고 정한다. 이에 따르면 적어야 할 항목은 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 것이다.
제출의 시점과 방법은 제안 주체에 따라 갈린다. 동법 제79조의2제2항은 "제1항에 따라 의원이 국회예산정책처에 대한 비용추계요구서를 제출한 경우 국회예산정책처는 특별한 사정이 없으면 제58조제1항에 따른 위원회의 심사 전에 해당 의안에 대한 비용추계서를 의장과 비용추계를 요구한 의원에게 제출하여야 한다"라고 정하면서, "이 경우 의원이 제1항에 따라 비용추계서를 제출한 것으로 본다"라고 덧붙인다. 추계서를 의원이 직접 적는 경우와 국회예산정책처에 요구해 받는 경우가 같은 것으로 취급되는 자리다. 동법 제79조의2제3항은 위원회가 의안을 제안하는 경우 "그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서를 함께 제출하여야 한다"라고 하면서도, "다만, 긴급한 사유가 있는 경우 위원회의 의결로 추계서 제출을 생략할 수 있다"라고 예외를 둔다. 이 단서는 추계서 없이 제안이 가능한 경우를 그대로 둔다.
정부가 의안을 제출하는 경우에는 항목이 한 가지 더 늘어난다. 동법 제79조의2제4항은 "정부가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제출하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하여야 한다"라고 정한다. 즉 정부 제출 의안에는 비용 추계서와 함께 이에 상응하는 재원조달방안 자료가 붙는다. 작성과 제출의 절차는 조문 밖에서 정해진다. 동법 제79조의2제5항은 "제1항부터 제4항까지에 따른 비용추계 및 재원조달방안에 관한 자료의 작성 및 제출 절차 등에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다"라고 위임한다.
이 사례에서 신구조문대비표에 기간이 '14일'에서 '7일'로, '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것으로 적혀 있고, 제안 이유란에는 '절차의 신속'이라고만 쓰여 있다. 그 조항의 변화가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는지에 관하여는 미정이고, 따라서 비용추계 자료의 제출 대상인지도 미정이다. 조문이 요구하는 것은 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 추계서이고, 정부 제출 의안에는 이에 상응하는 재원조달방안 자료까지이다. 조문이 적으라고 한 항목 밖의 금액이나 항목은 여기에 새로 넣지 않으며, 누구의 준비 시간이 얼마나 줄어드는지도 이 자리의 비용 항목으로 확정되지 않는다. 다만 이 기록이 조항별 영향 분석을 위한 재료인 한, 비용추계 자료가 채우는 자리는 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용과 그에 상응하는 재원조달방안이라는 점만 남겨둔다.
11.2규제영향분석이 묻는 항목
비용추계가 적은 항목이 규제영향분석서로 확장되려면, 그 작성 항목이 법문 어디에 적혀 있는지 확인하는 일에서 출발한다.
행정규제기본법 제7조제1항은 분석의 의무와 대상을 먼저 밝히는데, "중앙행정기관의 장은 규제를 신설하거나 강화(규제의 존속기한 연장을 포함한다. 이하 같다)하려면 다음 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여 규제영향분석을 하고 규제영향분석서를 작성하여야 한다"라고 규정한다(행정규제기본법 제7조). 이 사례에서 기간 단축과 의무화는 조문의 변경이므로, 규제를 신설하거나 강화하려는 경우에 해당하는지를 전제로 분석 항목을 읽어야 한다.
분석 항목 중에는 누구의 부담을 직접 문제 삼는 자리가 있다. 같은 조 제1항제4호는 "규제의 시행에 따라 규제를 받는 집단과 국민이 부담하여야 할 비용과 편익의 비교 분석"(행정규제기본법 제7조)을 요구한다. '하여야 한다'로의 전환으로 준비 시간이 줄어드는 집단이 이 호의 '규제를 받는 집단'에 해당하는지는 이 사례에서 미정이다.
같은 항목 가운데 개별 집단을 지정한 호들도 있다. 같은 조 제1항제5호는 "규제의 시행이 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업에 미치는 영향"(행정규제기본법 제7조)을 다루도록 하며, 제6호는 "「국가표준기본법」 제3조제8호 및 제19호에 따른 기술규정 및 적합성평가의 시행이 기업에 미치는 영향"(행정규제기본법 제7조)을 분석 항목으로 둔다. 이 두 호가 이 의안에서 어느 쪽에 관한 것인지는 적혀 있지 않다.
기간의 단축이 남기는 절차의 자리도 분석 항목 안에 있다. 같은 조 제1항제9호는 "규제의 존속기한·재검토기한(일정기간마다 그 규제의 시행상황에 관한 점검결과에 따라 폐지 또는 완화 등의 조치를 할 필요성이 인정되는 규제에 한정하여 적용되는 기한을 말한다. 이하 같다)의 설정 근거 또는 미설정 사유"(행정규제기본법 제7조)를 묻는다. 이 의안에서 바뀌는 기간이 이 호가 말하는 기한에 해당하는지 여부는 미정이다.
절차상의 부담은 별도의 호로 돌아본다. 같은 조 제1항제12호는 "관련 민원사무의 구비서류 및 처리절차 등의 적정 여부"(행정규제기본법 제7조)를 분석 항목으로 정한다. '하여야 한다'로 바뀐 조문이 민원사무의 처리절차에 해당한다면, 대리인 없는 신청인이 준비할 시간이 줄어드는 자리가 이 호의 검토 범위에 들 수 있다. 다만 자료는 그 해당 여부를 정해주지 않는다.
분석의 결과는 입법예고와 맞물려 진행된다. 같은 조 제2항은 "중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 규제영향분석서를 입법예고 기간 동안 국민에게 공표하여야 하고, 제출된 의견을 검토하여 규제영향분석서를 보완하며, 의견을 제출한 자에게 제출된 의견의 처리 결과를 알려야 한다"라고 정한다(행정규제기본법 제7조). 이에 따르면 의견을 낼 수 있는 자를 대리인으로 한정하는 조건은 보이지 않는다.
나아가 분석의 결과는 규제의 내용을 정하는 심사로 이어진다. 같은 조 제3항은 "중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 규제영향분석의 결과를 기초로 규제의 대상·범위·방법 등을 정하고 자체규제심사위원회의 심의를 거쳐 그 타당성에 대하여 자체심사를 하여야 한다. 이 경우 관계 전문가 등의 의견을 충분히 수렴하여 심사에 반영하여야 한다"라고 규정한다(행정규제기본법 제7조). 이 의안의 경우 자체심사위원회가 누구인지, 어느 시점에 심의가 열리는지는 미정이다.
분석과 심사의 구체적 기준은 하위 규정에 맡겨진다. 같은 조 제4항은 "규제영향분석의 방법·절차와 규제영향분석서의 작성지침 및 공표방법, 자체규제심사위원회의 구성, 자체심사의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다"라고 한다(행정규제기본법 제7조). 여기서 대통령령이 정하는 사항의 내용은 자료로 확인되지 않으므로, 이 의안의 예고 기간과 경과규정의 모양은 미정으로 남는다.
11.3두 서류의 항목 나란히
분석 항목을 확인한 다음에는 추계서가 채우는 자리와 규제영향분석서가 채우는 자리를 나란히 놓고 대응시켜야 한다. 두 서류는 같은 의안을 두고 만들어지지만 각각의 규정이 정한 항목의 범위 안에서만 내용을 담는다. 국회법 제79조의2 제1항은 비용추계서가 다루어야 할 대상을 이렇게 한정한다. "의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다"(국회법 제79조의2). 이 조항은 추계서가 의안의 시행에 수반될 비용을 다룬다고 정하고, 그 비용이 누구에게 부담으로 돌아가는지는 항목으로 적시하지 않는다.
규제영향분석서는 이와 달리 부담의 주체를 항목으로 둔다. 행정규제기본법 제7조 제1항 제4호는 분석할 사항으로 다음을 든다. "규제의 시행에 따라 규제를 받는 집단과 국민이 부담하여야 할 비용과 편익의 비교 분석"(행정규제기본법 제7조). 이 항목은 비용과 편익을 함께 묻고, 그 부담이 규제를 받는 집단과 국민에게 돌아간다고 적고 있다. 같은 조항의 다른 호들은 필요성과 실현 가능성, 대체 수단의 존재 여부, 중소기업에 미치는 영향, 행정기구와 인력 및 예산의 소요 등을 따로 묻는다(행정규제기본법 제7조). 따라서 추계서가 다루는 시행 비용의 항목과 규제영향분석서가 다루는 비용과 편익의 항목은 겹치는 부분이 있으면서도 범위가 같지 않다.
위원회가 의안을 제안하는 경우에도 추계서 제출 의무가 있다. 국회법 제79조의2 제3항은 이를 "위원회가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 긴급한 사유가 있는 경우 위원회의 의결로 추계서 제출을 생략할 수 있다"(국회법 제79조의2)고 정한다. 단서가 정한 생략의 길은 추계서 쪽에만 열려 있다. 이 사례에서 의안은 국회에 접수되었고 제안 주체가 의원인지 위원회인지 확정되지 않았다. 어느 쪽이든 추계서의 항목은 의안의 시행에 수반될 비용에 머문다.
절차의 신속이라는 제안 이유는 어느 서류의 항목에서도 그대로 찾아볼 수 없다. 국회법 제79조의2 제2항은 추계서의 제출 시점에 관해 "제1항에 따라 의원이 국회예산정책처에 대한 비용추계요구서를 제출한 경우 국회예산정책처는 특별한 사정이 없으면 제58조제1항에 따른 위원회의 심사 전에 해당 의안에 대한 비용추계서를 의장과 비용추계를 요구한 의원에게 제출하여야 한다. 이 경우 의원이 제1항에 따라 비용추계서를 제출한 것으로 본다"(국회법 제79조의2)고 정한다. 이 조항은 추계서가 위원회의 심사 전에 오도록 시점을 잡을 뿐, 신청인이 준비할 시간의 길이를 항목으로 다루지 않는다.
규제영향분석서 쪽의 절차 항목은 이와 다르게 놓인다. 행정규제기본법 제7조 제2항은 "중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 규제영향분석서를 입법예고 기간 동안 국민에게 공표하여야 하고, 제출된 의견을 검토하여 규제영향분석서를 보완하며, 의견을 제출한 자에게 제출된 의견의 처리 결과를 알려야 한다"고 정한다. 이 항목은 분석서의 공표, 의견의 검토와 반영, 처리 결과의 통지를 절차로 두며, 그 절차가 거치는 기간인 입법예고 기간의 길이는 따로 정하지 않는다. 의안에서 14일이 7일로 줄어든 자리는 이 두 서류 어느 쪽의 항목에도 대응되지 않는다.
두 서류의 항목을 나란히 놓아 보면, 추계서는 의안 시행의 비용을, 규제영향분석서는 부담과 편익의 비교를 포함한 열두 항목을 각각 채운다. 대응은 이 두 규정이 적힌 항목의 범위 안에서만 성립하며, 어느 서류가 어느 서류에 앞선다고 정해지지 않는다. 이 사례에서 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지, 시행일과 경과규정이 어떻게 정어질지는 미정이다. 조문의 변화와 절차의 모양에 대한 관찰만이 남는다.
11.4비워 두는 자리를 확인
조항별 영향의 자리를 대응시킨 다음에는, 서류가 끝내 채우지 못한 자리를 따로 적어 두어야 한다. 신구조문대비표가 적어 놓은 '14일'에서 '7일'로의 축소와 '할 수 있다'에서 '하여야 한다'로의 의무화는 조문의 변화를 밝힐 뿐, 그 변화로 준비 시간이 줄어드는 주체가 누구인지까지는 가리키지 않는다. 제안 이유란에 '절차의 신속'이라고만 적힌 채 남은 공란이 바로 그 자리이다.
그 자리를 무엇으로 채울지 판단할 때 두 규정의 항목이 요구하는 범위를 벗어나지 않아야 한다. 국회법 제79조의2는 의안의 비용에 관한 자료를 요구하면서, 그 작성 항목을 다음과 같이 적고 있다. 국회법 제79조의2제1항은 "의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다."라고 정한다. 추계의 대상이 '비용'으로 한정되어 있음을 이 사례에 적용하면, 준비 시간의 축소가 누구에게 돌아가는지의 자리는 이 조항의 항목으로는 채워지지 않는다. 같은 조 제5항은 "제1항부터 제4항까지에 따른 비용추계 및 재원조달방안에 관한 자료의 작성 및 제출 절차 등에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다."라고 규정할 뿐이다 (국회법 제79조의2). 작성 절차의 위임이 있을 뿐 준비 시간의 주체를 적으라는 요구는 여기에 없다.
행정규제기본법 제7조는 항목을 열두 개로 넓힌다. 그중 네 번째 항목은 규제의 시행에 따라 규제를 받는 집단과 국민이 부담하여야 할 비용과 편익의 비교 분석이고, 열두 번째 항목은 관련 민원사무의 구비서류 및 처리절차 등의 적정 여부이다 (행정규제기본법 제7조). 비용과 편익의 비교가 요구되는 항목이 마련되어 있으므로, 부담과 이익의 주체를 적는 자리는 형식상 마련되어 있다. 다만 그 항목이 채우는 자리는 '규제를 신설하거나 강화하려는 중앙행정기관의 장'이 작성하는 규제영향분석서 안의 자리이다. 국회에 접수된 의안의 제안 이유란에 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적는 자리는 이 항목과 같은 자리가 아니다.
비워 둔 자리를 공란이라는 사실만으로 메우는 것도 삼가야 한다. 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지에 관한 판단은 적힌 자료 안에서 확인되지 않으므로 미정으로 남는다. 축소된 기간과 강화된 의무가 확정된 손해를 뜻한다는 식으로 적는 것도 이 기록의 범위를 넘는다. 조문의 변화를 적어 두고 공란의 위치를 표시하는 것으로 이 기록이 담는 것은 그까지이다.
이 자리에 관한 확인이 끝나면, 남는 것은 두 서류가 서로의 빈 자리를 어떻게 채우는가의 문제이다. 국회법 제79조의2와 행정규제기본법 제7조가 각각 두는 항목의 범위가 다르므로, 어느 서류의 자리를 어느 쪽에서 보완하는지의 관계는 다음 자리에서 따로 정리되어야 한다.
11.5보완 관계의 경계
비어 있는 자리가 적록된 데서 그치지 않고, 이 두 서류가 서로의 빈 자리를 어떻게 채우는지가 뒤이은 문제이다. 국회법 제79조의2는 추계서와 재원조달방안 자료의 제출을 다루고, 행정규제기본법 제7조는 규제영향분석서의 작성과 공표를 규율한다. 두 조문이 겹치지 않는 범위를 먼저 확인해야, 공란이 어느 서류의 몫으로 남는지 판단할 수 있다.
추계 자료를 요구하는 조문은 먼저 제출 의무자를 특정한다. 국회법 제79조의2 제1항은 "의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다"라고 정한다. 이 조항은 제안 주체가 의원인 경우에만 적용되며, 제안 이유란의 공란을 채우지는 않는다. 같은 조 제3항은 위원회가 제안하는 경우를 따로 두고, "위원회가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 긴급한 사유가 있는 경우 위원회의 의결로 추계서 제출을 생략할 수 있다"라고 규정한다. 단서의 예외까지 두어 긴급한 사유가 있을 때는 위원회의 의결로 제출을 면할 수 있다.
정부가 제출하는 의안에 대해서는 재원조달방안까지 함께 요구된다. 국회법 제79조의2 제4항은 "정부가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제출하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하여야 한다"라고 정한다. 비용의 추계에 그치지 않고 재원의 마련까지를 함께 보도록 한 것이다. 작성과 제출의 절차는 국회법 제79조의2 제5항에 따라 "제1항부터 제4항까지에 따른 비용추계 및 재원조달방안에 관한 자료의 작성 및 제출 절차 등에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다"라고 위임되어 있다.
규제영향분석서는 그 작성 항목에서 이익과 부담의 분배를 함께 본다. 행정규제기본법 제7조 제1항은 "중앙행정기관의 장은 규제를 신설하거나 강화(규제의 존속기한 연장을 포함한다. 이하 같다)하려면 다음 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여 규제영향분석을 하고 규제영향분석서를 작성하여야 한다"라고 정하고, 그 제4호에서 "규제의 시행에 따라 규제를 받는 집단과 국민이 부담하여야 할 비용과 편익의 비교 분석"을 요구한다[R7-1-4]. 이 항목은 부담을 지는 집단과 편익을 얻는 자를 함께 적도록 한다. 이 조문이 어느 의안에 적용되는지, 그리고 이번 의안의 공란을 누가 채우는지는 미정이다.
분석서의 보완은 의견 제출과 함께 이루어진다. 행정규제기본법 제7조 제2항은 "중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 규제영향분석서를 입법예고 기간 동안 국민에게 공표하여야 하고, 제출된 의견을 검토하여 규제영향분석서를 보완하며, 의견을 제출한 자에게 제출된 의견의 처리 결과를 알려야 한다"라고 규정한다[R7-2]. 공표와 보완이 예고 기간에 묶여 있어, 예고의 방식이 곧 분석서의 보완 절차가 된다. 두 서류는 이와 같이 서로의 항목을 메우지만, 서류가 없다는 사유가 어떤 법적 효과를 갖는지 판단하지 않았다. 지금 기록된 것은 서류의 항목과 절차의 모양에 대한 관찰이며, 이 관찰이 조항별 영향 분석의 재료가 될 뿐이다.