요약
의견을 누가 어떻게 내고 그 처리가 어떻게 되는지를 묻는다. 조문이 정한 의견 제출의 자리와 요구의 형식, 제출의 방법을 읽고, 접수된 의견의 처리와 처리결과의 귀착을 차례로 살핀다. 의견을 낼 수 있는 사람의 범위는 수범자 식별을 다루는 장에서 넓혀 본다.
5.1의견제출과 처리의 자리
예고된 기간이 값과 흐름으로 기록된 뒤에 남는 문제는, 그 기간 동안 무엇이 오고 가는지이다. 이 물음에 대하여 행정절차법 제44조는 의견제출과 처리를 한 조문에 함께 두고 있다. 그 조문의 이름은 행정절차법 제44조가 정하는 것처럼 의견제출 및 처리이며, 이 제목이 짐작게 하듯 앞뒤 두 자리가 한 조 안에서 맞물린다.
의견을 내는 자리를 먼저 적고 있다. 같은 조 제1항은 제출자의 범위와 대상을 이렇게 정한다. 행정절차법 제44조 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"고 한다. 여기에는 제출할 수 있는 사람의 자격을 가르는 말이 없다. 아울러 예고된 입법안이라는 대상의 한정이 함께 적혀 있으므로, 이 사례에서 접수된 의안이 예고된 입법안인지 여부는 미정이고 그에 따라 이 항이 붙는지도 미정이다.
제출의 장면을 만드는 쪽은 행정청이다. 같은 조 제2항은 행정청이 공고할 사항을 열거한다. 행정절차법 제44조 제2항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"고 정한다. 의견을 받을 기관과 그 기간이 예고의 자리에 함께 놓이므로, 이 사례에서 기간이 14일에서 7일로 바뀐 것은 의견제출기간에 관한 적힌 자리의 변화로 읽힌다. 다만 의견제출기간이 예고기간과 언제나 같은 값인지는 이 항에 적혀 있지 않다.
처리되는 자리는 이어서 두 단계로 나뉜다. 처리의 방향을 두고 같은 조 제3항은 행정절차법 제44조 제3항이 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"고 정한다. 처리결과의 전달을 두고 같은 조 제4항은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다"(행정절차법 제44조)(행정절차법 제44조)고 정한다. 의견을 낸 자리에서 통지를 받는 자리로 이어지는 셈이며, 통지의 상대는 의견을 제출한 자로 적혀 있다. 이 사례에서 의견을 낼 사람이 누구이고 누가 통지를 받을지는 미정이고, 여기 적힌 것은 그 두 자리를 잇는 구조에 대한 관찰뿐이다.
처리방법과 통지의 자세한 모양은 이 조문 안에 있지 않다. 같은 조 제5항은 행정절차법 제44조 제5항이 "제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다"고 위임한다. 그러므로 제1항부터 제4항의 자리가 행정청과 의견제출자 사이에 놓이고, 그 자리를 채울 사항의 일부는 하위 규범으로 정해진다. 이 사례에서 제안 이유란에 절차의 신속이라는 문구가 적혀 있으나, 그 문구가 어느 자리를 좁히는지, 또 누구의 준비 시간이 줄어드는지는 적힌 자리가 비어 있어 미정으로 남는다.
5.2의견제출 요구의 형식
의견을 내는 자리와 처리되는 자리가 조문 하나에 묶여 있다는 관찰에서 나아가, 이번에는 그 요구가 어느 쪽에서 어느 쪽으로 정해지는지 그 형식을 살핀다. 요구의 형식이란 행정청이 의견을 받겠다고 밝힐 때 갖추어야 할 공시의 요소와, 그 공시를 대면하는 사람이 지켜야 할 사항을 가리킨다. 여기서는 요건이나 시기를 조문에 적힌 범위보다 넓게 잡지 않는다.
행정절차법 제44조는 의견제출을 요구하는 쪽에 두 가지 형식을 함께 정한다. 동조 제2항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"고 규정한다(행정절차법 제44조). 의견을 받겠다는 뜻만 밝히는 것으로는 부족하고, 어디로 내며 언제까지 내는지를 함께 공고하여야 한다는 요구이다. 이 사례에서 의안의 신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로 바뀐 것으로 적혀 있으나, 그 기간이 어느 절차의 기간인지는 미정이다. 제안 이유란에 '절차의 신속'이라고만 적힌 채 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리가 비어 있는 점도, 공고에 담겨야 할 "그 밖에 필요한 사항"이 무엇인지 판단하는 자료가 될 뿐 확정된 것은 아니다.
요구를 받는 쪽의 형식은 동조 제1항이 정한다. 같은 법 제44조 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"고 규정한다. 요구받는 자를 특정 자격으로 한정하지 않고, 예고된 입법안에 대한 의견이라는 대상만 특정하는 형식이다. 이 사례에서 의안이 입법예고의 대상인지 여부는 미정이므로, 이 의안에 대하여 의견을 낼 수 있는지 여부 역시 그에 따라 정해질 일이다.
요구가 상대에게 전달되는 모양은 이 두 항의 결합으로 이루어진다. 행정청이 의견접수기관과 의견제출기간을 함께 공고하여야 한다는 제2항의 형식이 갖추어져야, 누구든지 의견을 제출할 수 있다는 제1항의 자리가 실제 작동한다. 의견제출기간은 의견을 내는 쪽에 주어지는 기한이면서, 공고에 함께 실려야 할 항목이라는 두 성격을 함께 지닌다. 이 사례에서 기간이 7일로 줄어든다는 관찰은 공고 항목의 내용이 바뀌는 일이지, 그 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지는 밝혀지지 않았다.
공고에 담길 사항에는 "그 밖에 필요한 사항"이 들어간다. 이 사례에서 제안 이유란이 비어 있는 자리를 두고 어떤 사항이 필요한지 판단할 근거는 조문만으로는 다 주어지지 않았다. 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지, 의견제출 요구가 어느 방식으로 전달되는지는 미정으로 남는다. 요구의 형식이란 공고에 실릴 항목의 나열로 성립하며, 항목의 빈 자리를 채우는 것은 이후 확인할 일이다.
5.3의견제출의 방법
의견제출 요구가 상대에게 전달되는 형식을 확인한 뒤에 남는 물음은, 의견을 낼 때 그 방법이 조문에서 어떻게 정해져 있는지이다. 의안의 신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로, '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것으로 적혀 있고, 제안 이유란에는 '절차의 신속'이라고만 쓰여 있다. 이 기록에서 확인되는 것은 조문의 변화와 절차의 모양뿐이며, 누구의 준비 시간이 줄어드는지는 적힌 자료가 없다. 이 사실을 전제로 조문이 제출의 방법에 관하여 어디까지 말하고 있는지 순서대로 읽는다.
의견을 낼 수 있는 자격부터 조문에 따라 읽는다. 행정절차법 제44조 제1항은 누구를 제출자로 삼는지를 다음과 같이 밝힌다. "① 누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다." (행정절차법 제44조) 이 문장은 제출자를 자격이나 이해관계에 따라 제한하지 않고, 다만 그 대상을 '예고된 입법안'에 대한 의견으로 한정한다. 제출 방법을 논하기에 앞서 낼 수 있는 자가 누구인지를 먼저 정하는 까닭은, 방법의 요건이 자격의 범위를 좁히지 않는지 살피기 위해서이다. 이 사례에서 의안이 입법예고의 대상인지는 미정이므로, 누가 의견을 낼 수 있는지의 문제도 역시 미정이다.
제출 방법과 관련된 사항을 행정청이 정하여 공고한다는 내용이 뒤를 잇는다. 같은 조 제2항은 공고의 내용을 이렇게 적는다. "② 행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다." (행정절차법 제44조) 이에 따르면 제출의 방법을 포함한 '그 밖에 필요한 사항'은 조문 자체에 정해진 것이 아니라, 행정청이 예고할 때 함께 공고할 내용이다. 의견접수기관은 의견이 도착할 자리를 뜻하고, 의견제출기간은 그 자리를 열어둘 시각의 폭을 뜻한다. 제출의 형식은 이 두 가지와 나란히 놓일 '그 밖에 필요한 사항' 안에 있을 뿐, 따로 항을 이루지 아니한다. 이 공고가 이 의안에서 어떻게 이루어질지는 미정이며, 여기에 어떤 제출 수단이 담길지도 미정이다.
조문이 제출 수단을 하나로 정하지 않은 만큼, 제출 수단을 여기에 더하여 적지 아니한다. 서면·전자우편·구두 가운데 어느 것을 허용하는지, 별지 서식을 요구하는지 여부는 미정으로 남긴다. 서식을 요구하는 경우 그 요구가 제출을 가르는 요건이 되는지도 역시 미정이다. 대리인 없이 신청인이 의견을 낼 때 그 처리가 어떠할지도 미정이다. 조문은 제출자를 '누구든지'로 열어두었으므로, 그 문장만으로는 대리의 유무가 제출의 자격에 영향을 미친다고 읽히지 아니한다. 그러나 대리인이 없는 제출이 접수와 처리 단계에서 어떤 모습을 보일지는 여기서 정하지 못한다. 의견제출 요구의 형식이 요구하는 쪽과 요구받는 쪽의 모습을 그린 것과 마찬가지로, 여기서도 조문이 적어놓은 자리만을 읽는다.
조문은 제출 방법에 관해 행정청이 공고할 사항을 열거하는 데 그치고, 제출을 무효로 하는 사유나 보정 절차를 두지 아니한다. 같은 조 제4항은 처리결과의 통지를 다음과 같이 요구한다. "④ 행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다." (행정절차법 제44조) 이 문장은 제출된 의견을 낸 자에게 통지하여야 한다고만 정하고, 통지의 수단이나 형식을 제출 방법과 함께 묶어 두지 아니한다. 그 때문에 의안의 의견제출 방법이 어떻게 정해질지, 대리인 없는 신청인의 제출이 접수와 처리에서 어떤 모습을 보일지, 의견을 받는 자리가 어디로 지정될지에 관한 판단은 미정이다. 조문이 정한 것은 '누구든지' 낼 수 있다는 자격의 개방성과, 방법과 기간을 예고할 때 함께 공고하여야 한다는 요구의 형태이다. 조문이 그 자리에 적어두지 않은 것은 이 기록에 미정으로 남는다.
5.4접수된 의견의 처리
의견을 내는 방법을 읽었다면, 이제 그 의견이 접수된 뒤 어떻게 다루어지는지 살펴볼 차례이다. 「행정절차법」 제44조는 제출된 의견의 처리에 관하여 다음과 같이 정한다. 같은 조 제3항은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"라고 규정한다(행정절차법 제44조). 이 문장은 처리의 방향을 존중에 두되, "특별한 사유가 없으면"이라는 단서를 함께 둔다. 단서의 구체적인 내용은 조문에 적혀 있지 않다. 처리하여야 한다는 의무 문형이 놓였지만, 존중의 정도와 존중하지 않는 경우의 요건은 조문에서 더 찾아볼 수 없다.
처리에 앞서 행정청이 지켜야 할 절차의 틀도 같은 조에 있다. 「행정절차법」 제44조 제2항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"라고 정한다. 의견을 받을 기관과 기간을 예고할 때 함께 밝히는 것이므로, 접수된 의견이 어디서 어느 동안 모이는지는 공고에서 드러난다. 의견제출기간이 함께 공고되는 항목으로 적힌 점은, 접수된 의견의 범위를 가르는 시점이 공고에서 정해짐을 뜻한다. 다만 이 의안에서 의견접수기관과 의견제출기간이 어떻게 공고되는지는 미정이다.
의견이 접수되는 자격의 자리도 같은 조에 있다. 「행정절차법」 제44조 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"라고 규정한다. 누구라는 문구가 놓였으므로, 접수된 의견을 낸 사람은 그 자격을 따로 묻지 않고 들어온다. 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지의 물음은 이 항의 문구 앞에서 다시 적어 둘 일이며, 이 의안에 적용되는 결론은 여전히 미정이다.
접수된 의견을 어떻게 처리할지는 「행정절차법」 제44조 제5항이 형식을 정한다. 그 항은 "제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다"라고 규정한다(행정절차법 제44조). 처리방법의 자세한 내용이 조문 본문에 있지 않고 하위 법령으로 이어지는 구조이므로, 여기서 처리가 진행되는 형식의 자세한 모습은 정해진 자리에서 찾아보아야 한다. 처리방법과 처리결과의 통지가 나란히 위임된 항목이라는 점은, 처리의 형식과 그 형식이 남기는 결과가 같은 자리에서 정해질 수 있음을 보여 준다.
이 기록에서 기간이 14일에서 7일로 줄어들고 "할 수 있다"가 "하여야 한다"로 바뀐 조항에 대한 의견이 접수된다면, 그 처리는 「행정절차법」 제44조 제3항에 따라 특별한 사유가 없는 한 존중되어야 한다. 다만 존중하여 처리한다는 것이 어떤 결론을 내려야 한다는 뜻인지는 조문에 적혀 있지 않다. 의견을 받아 적은 뒤 그 채택 여부를 적는 형식으로 처리가 진행된다고 하더라도, 그 형식이 곧 의견의 실질적 타당성을 평가한 것은 아니다. 여기서는 처리가 형식으로 진행된다는 관찰만을 남기며, 의견의 실질적 타당성을 따져 보는 일은 이 자리의 밖에 남긴다. 접수된 의견이 처리된 뒤 그 결과가 어떻게 되돌아오는지는 다음 자료가 다루는 범위이다.
5.5처리결과의 귀착
접수된 의견이 처리되는 형식을 살핀 뒤에는, 처리된 의견이 신청인에게 어떤 모습으로 되돌아오는지 살펴보아야 한다. 의안 신청인과 대리인의 자리가 드러난 곳은 처리의 형식이 아니라 처리 결과의 귀착에 있다.
처리 결과를 돌려주겠다는 약속은 조문에 두 번 등장한다. 행정절차법 제44조 제4항은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다"라고 정한다. 이 구문에서 통지를 받는 주체는 '의견을 제출한 자'로 한정되고, 통지를 보낼 주체는 행정청으로 적혀 있다. 이 사례에서 의견을 낸 사람이 신청인이고 대리인이 없다면, 처리 결과의 귀착처는 신청인 본인의 자리로 정해진다. 같은 조문이 행정청에 '하여야 한다'의 의무를 지우는 만큼, 처리 결과가 신청인에게 오는 것은 행정청의 재량에 맡겨진 자리가 아니다. 다만 처리 결과를 받아야 할 사람이 의견을 제출한 자로 한정되어 있으므로, 의견을 내지 않은 사람이 처리 결과의 통지를 요구하는 자리는 이 구문에 담겨 있지 않다.
통지의 의무는 처리의 의무와 나란히 놓인다. 같은 조 제3항은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"라고 정한다. 이 두 단서는 서로 다른 자리를 가리킨다. 제3항은 의견을 존중하여 처리하라는 요구이고, 제4항은 처리 결과를 통지하라는 요구이다. 이 사례에서 신청인은 처리 자체가 어떻게 되었는지 알리는 통지를 받는 자리에 놓여 있다. 처리 결과가 내용면에서 만족스러운지와 무관하게, 통지의 의무는 제출된 의견에 대하여 처리가 있었음을 알리는 데까지 미친다.
그 통지의 내용과 방식은 조문에서 더 들여다보아야 한다. 행정절차법 제44조 제5항은 "제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다"라고만 쓰고 있다. 여기에 처리 결과가 '어떤 모양으로' 오는지, 서면인지 구두인지, 어느 날짜까지 오는지에 대한 답은 적혀 있지 않다. 이 사례에서 의견이 반영되었는지, 반영되지 않았는지, 어느 조항에 얼마만큼 반영되었는지가 신청인에게 어떻게 전해질지는 미정이다. 조문상으로 확정된 것은 처리방법과 통지의 사항을 정할 권한이 대통령령에 맡겨져 있다는 점뿐이다.
통지의 대상은 의견 제출의 자리와 맞물려 정해진다. 행정절차법 제44조 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"라고 정하고, 제2항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"라고 정한다. 의견을 낼 수 있는 자리를 넓게 열어 놓고, 의견을 받는 기관과 기간을 함께 공고하도록 한 것이다. 이 사례에서 대리인 없이 신청인이 의견을 낸다면, 그 의견이 어느 기간 안에 어느 기관에 접수되었는지는 공고된 사항에 따라 가려진다. 처리 결과의 통지 역시 의견을 제출한 자에게 돌아가므로, 의견 제출의 절차가 정해진 자리와 통지의 귀착처는 나뉘지 않는다.
처리의 결과가 바뀐 조문에 새겨지는 자리는 조문의 구조로도 가려지지 않는다. 이 사례의 신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로, '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것으로 적혀 있고, 제안 이유란에는 '절차의 신속'이라고만 쓰여 있다. 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리는 비어 있는데, 의견의 처리 결과가 신청인에게 통지된다고 하여 그 빈 자리가 채워지지는 않는다. 처리 결과의 통지는 처리된 의견의 귀착을 알릴 뿐, 조문 변화의 이익과 부담이 누구에게 가는지를 밝혀 주지 않는다. 통지에 담길 설명이 어느 정도일지, 어느 날짜에 이를지 역시 미정이다.
따라서 처리 결과가 되돌아오는 자리를 행정절차법 제44조 제4항과 제5항의 문구로 한정하여 기록하는 것이 타당하다. 통지의 의무는 의견을 제출한 자에게 처리 결과를 돌려주는 데까지 미치고, 통지의 내용과 방식을 정할 권한은 대통령령에 위임된 것으로 남아 있다. 이 사례에서 통지의 시기나 형식, 그리고 처리 결과에 담길 설명의 정도는 미정으로 남는다. 처리 결과의 귀착처는 신청인 본인으로 적히되, 그 통지가 언제 어떻게 올지는 적힌 자료 안에서 정해지지 않았다.
5.6이 장의 기록과 넘김
처리결과가 제출자에게 돌아오는 자리까지를 살핀 뒤에는, 이 장이 세워둔 항목을 기록으로 묶고 다음 장으로 건네야 한다. 그 묶음 안에 무엇이 담겼고 무엇이 남았는지를 밝히는 일이 이 자리의 일이다. 남은 자리는 확인되지 않은 채로 두어도 좋다.
먼저 요구의 자리를 적는다. 행정절차법 제44조 제1항은 의견 제출을 원하는 자에게 조건을 두지 않고, "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"고 선언한다. 이 선언은 신청인의 자격이나 대리인의 유무를 문제 삼지 않는 문장이다. 제한의 말이 붙지 않은 이 문장은 대리인 없는 신청인이 혼자 의견을 내는 일을 막지 않는다고 읽힌다. 다만 이 문장이 무엇을 요구하는지, 즉 예고된 입법안의 범위를 무엇으로 잡아야 하는지는 이 장에서 정하지 않았다. 의안 한 건이 접수되었다는 사실만으로 그 의안이 곧 예고된 입법안에 드는지조차 아직은 열려 있다.
다음으로 제출의 자리를 적는다. 행정절차법 제44조 제2항은 행정청이 "의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"고 정한다. 이 문장에서 의견제출기간은 공고의 항목으로 붙는다. 의견을 내려는 자가 준비할 시간은 공고된 기간에 맞추어 정해진다. 그 기간을 며칠로 볼지, 신구조문대비표에 적힌 '14일'에서 '7일'로의 변화가 예고 기간에까지 미치는지는 여기서 확정되지 않는다. 제안 이유란에 '절차의 신속'이라고만 적혀 있고 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리가 비어 있으므로, 그 자리를 채울 근거는 이 장에 들어 있지 않다.
그다음 처리의 자리를 적는다. 행정절차법 제44조 제3항은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"고 이른다. 존중의 의무와 특별한 사유의 예외는 한 문장 안에 함께 놓인다. 의견이 제출되었다는 사실이 처리를 시작하는 까닭이고, 존중이 처리의 방향이며, 특별한 사유가 그 방향에서 벗어나는 자리를 가른다. 이 사례에서 제출된 의견이 어떤 내용이고 누가 냈는지, 그리고 특별한 사유가 무엇인지 는 기록되지 않았다. '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 자리를 두고 어떤 처리 의무가 새로 붙는지도 이 자리에서 단정하지 않는다.
끝으로 전달의 자리를 적는다. 행정절차법 제44조 제4항은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다"고 정하고, 같은 조 제5항은 "제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다"고 덧붙인다. 통지의 대상은 처리결과를 받을 자로 정해지고, 처리방법과 통지의 형식은 하위 규정이 맡는다. 처리결과가 제출자에게 돌아가는 시점이나 모습을 더 이르거나 다른 방식으로 읽어 넣을 근거는 여기에 없다.
이 장이 넘기는 자료는 요구·제출·처리·전달의 네 항목과 그 항목에 붙은 조문의 문구이다. 의안의 신구조문대비표에 적힌 '14일'에서 '7일'로의 변화와 '할 수 있다'가 '하여야 한다'로의 변화는 그대로 남는다. 이 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지도 미정이다. 이 의안이 입법예고의 대상인지, 예고 기간은 얼마로 되는지, 시행일과 경과규정이 어떻게 정해질지도 미정이다. 수범자 식별과 예고 기간의 확정은 이 장의 결론에 넣지 않고, 다음 장에서 다룰 국회 안의 예고 자리를 기다린다.