요약
조항이 의무를 지우거나 권리를 주는 대상을 어떻게 식별하는지를 묻는다. 조문에 이름 붙은 호칭과 이름 붙은 당사자, 이름 없는 이해관계인을 가르고, 두 범주의 경계선과 의견 제출의 절차가 전제하는 주체의 범위를 대어 본다. 그 주체가 입게 되는 부담의 크기를 계산하는 일은 이어지는 장에서 다룬다.
9.1조문이 붙인 호칭
범위의 기록을 조항별 영향 분석의 재료로 넘긴 뒤에 남는 물음은, 그 안에 든 자를 무엇이라 부르는지이다. 행정절차법 제44조는 예고된 입법안을 둘러싼 자를 하나의 호칭으로 묶지 않는다. 대신 각 단에서 그 자를 서로 다른 방식으로 적는다. 그러므로 이 조문이 붙인 호칭을 읽는 일은, 각 단에 쓰인 표현이 어느 자리에서 누구를 가리키는지 살피는 일에서 시작한다.
제출 주체를 적은 첫 단부터 확인한다. 동법 제44조 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다."고 선언한다. 이 문장은 자격을 붙이지 않은 채 제출 주체를 '누구든지'로 넓게 열어 놓았다는 점에서 호칭의 바깥 경계를 먼저 보여 준다. 한편 이 단은 그 자에게 의견을 '제출할 수 있다'고 권한을 줄 뿐, 누구라는 이름이나 자격을 붙여 부르지는 않는다.
제출 주체의 바깥 경계를 넓게 열어 놓은 조문이 그 자를 어떻게 부르는지를 보기 위하여, 의견이 접수된 뒤의 처리 의무를 둔 단을 함께 읽는다. 동법 제44조 제3항은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다."고 정한다. 이 단에서 조문은 의견을 낸 자를 가리키지 않고, '의견이 제출된 경우'라는 사태를 적는다. 처리 의무의 대상이 사람이 아니라 사태로 놓여 있다는 점이 이 단의 특징이다.
그 사태에서 조문이 그 자를 직접 부르는 자리는 뒤에 있다. 동법 제44조 제4항은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다."고 하여, '의견을 제출한 자'라는 표현을 쓴다. 이 표현은 제1항의 '누구든지'와 같은 바깥 경계 위에 놓인다. 이 사례에서 의견을 낸 자가 통지를 받는 자리는 이 표현으로 적혀 있다.
이 호칭에 '당사자'라는 이름이 붙는지 여부는 조문의 글자에서 확인되지 않으므로 미정이다. 동법 제44조는 제1항에서 '누구든지', 제3항에서 '의견이 제출된 경우', 제4항에서 '의견을 제출한 자'라는 표현을 각각 쓰면서, 이 표현들을 하나로 묶는 정의 규정을 두지 않았다. 이 사례에서 호칭에 이름을 붙여 부르는 일은, 조문이 적어 놓지 않은 자격이나 요건을 만들어 붙이는 일이 된다. 그러므로 이 기록은 호칭의 정의를 만들지 않는다.
호칭이 붙일 이름과 붙이지 않을 이름을 가르는 일도 이 자리에서 하지 않는다. 앞 장의 범위 변화를 조항별 영향 분석의 재료로 넘길 때 남겨 둔 물음 가운데, 이름 붙은 자와 붙지 않은 자를 나누는 일은 이 호칭의 글자만으로는 정해지지 않는다. 이 기록에 남는 것은 조문이 '누구든지'로 넓게 열어 놓은 자리를, 뒤에서 '의견을 제출한 자'로 다시 부르고 있다는 관찰뿐이다. 이 관찰이 확정된 법적 평가나 호칭의 정의로 이어지지는 않으며, 그 자를 무엇이라 부를지는 미정으로 남는다.
9.2이름 붙은 당사자
조문이 붙인 호칭의 바깥으로 눈을 옮길 필요는 없으므로, 이제 그 호칭 안에서 이름이 붙은 자가 조문의 어느 자리에 놓이는지만을 가른다. 호칭의 정의가 아니라 조문의 배치가 이 물음의 자료이다.
이 의안이 다루는 사정을 직시하면, 신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로, '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것으로 적혀 있다. 제안 이유란에는 '절차의 신속'이라고만 쓰여 있고, 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리는 비어 있다. 조문의 변화와 절차의 모양에 대한 관찰만이 손에 잡히고, 그 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지는 미정이다. 다만 이 관찰은 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가가 아니라, 조항별 영향 분석을 시작하기 위한 재료일 뿐이다.
행정절차법 제44조는 의견제출의 문을 누구에게든 열어 놓는다. 같은 조 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"고 선언한다(행정절차법 제44조). 이 문장은 대리인의 유무나 자격의 유무를 묻지 않으므로, 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지는 이 문장만으로 가려지지 않고 미정으로 남는다. 대리인의 유무에 따라 의견 제출의 자격이 달라진다는 취지는 이 항에서 읽어 내기 어렵다.
의견을 제출한 자를 특정된 자리에 놓아 두는 대목은 그 아래 항에서 확인된다. 행정절차법 제44조 제3항은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"고 정하고, 같은 조 제4항은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다"고 정한다. '당사자'라는 이름이 붙은 자리가 조문 안에 따로 마련되어 있지 않다는 점이 여기서 드러난다. 조문은 의견을 낸 자를 받는 자리만 만들어 두었을 뿐, 그 자를 어떤 요건을 갖춘 당사자로 선별하는 절차는 두지 않았다.
절차의 얼개는 같은 조 제2항이 잡는다. 그 항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"고 명한다(행정절차법 제44조). 예고의 대상 여부와 예고 기간의 정함이 이 항의 공고 사항에 달렸다. 의안에서 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄어든 점이 어느 절차의 기간인지도 이 항의 공고 틀 안에서 확인되어야 한다. 시행일과 경과규정의 정함은 지금으로서는 미정이다.
결국 이 의안에서 이름이 붙어 부를 만한 당사자는 특정되어 있지 않다. 조문은 '누구든지'와 '행정청', '의견을 제출한 자'라는 자리를 놓았을 뿐이고, 그 자격 요건이나 성립 요건을 밖에서 만들어 붙일 자리가 없다. 대리인 없는 신청인의 의견 제출 가능 여부도, 예고 기간의 확정치도, 그 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지도 이 기록만으로는 미정이다. 확정된 손해나 고의의 유무에 관한 법적 평가는 이 기록에 담기지 않았다.
9.3이름 없는 이해관계인
당사자로 이름이 붙은 자의 자리가 정해진 뒤에도, 조문에는 이름 없이 이해관계 속에 놓인 자들이 남는다. 행정절차법 제44조는 그 자들을 누구로 특정하지 않고 다만 '누구든지'라고 불러 놓았으니, 그 호칭이 실제로 무엇을 담는지부터 읽어야 한다.
의견을 낼 수 있는 자를 가리켜 같은 조 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"고 하였다(행정절차법 제44조). 이 문장은 자격을 붙이지 않았고, 이해관계의 유무를 조건으로도 삼지 않았다. 그러므로 이 의안을 놓고 이름 없는 이해관계인이라 불릴 자가 누구인지를 이 항에서 따로 찾아낼 필요는 없으며, 의견을 낼 문은 그의 이해관계 여부를 묻지 않고 열려 있다.
다만 그 문 앞의 절차 사정은 행정청이 정한다. 같은 조 제2항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"고 규정하였다(행정절차법 제44조). 이 사례에서 신구조문대비표에 기간이 '14일'에서 '7일'로 바뀐 것으로 적힌 점을 함께 놓고 보면, 이름 없는 이해관계인은 그 공고된 기간 안에만 자기 말을 낼 수 있는 형편에 놓인다.
그리고 그가 낸 말의 무게는 조문이 어떻게 정해 두는가에 달렸다. 같은 조 제3항은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"고 하였다(행정절차법 제44조). 존중하여 처리하여야 한다는 의무는 붙어 있으나, '특별한 사유가 없으면'이라는 단서가 그 의무에 한정을 둔다. 이 단서의 구체적 내용은 이 조문에서 더 알려 주지 않으므로, 이 사례에서 누가 어느 이익을 어느 이유로 주장했는지도 미정으로 남는다.
한편 이름 없는 이해관계인이 별도의 대리인 없이 홀로 신청하는 모습이 이 사례에 놓일 수 있다. 같은 조 제4항은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다"고 하고(행정절차법 제44조), 제5항은 "제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다"고 한다(행정절차법 제44조). 통지하여야 한다는 의무는 '의견을 제출한 자'를 향하니, 대리인이 없는 자라도 제출만 하면 통지의 대상이 된다. 그러나 처리방법과 통지의 자세한 모양은 대통령령에 맡겨져 있어, 그 자가 어떤 형식으로 언제 통지를 받는지는 여기서 미정으로 남는다.
이 사례에서 이름 없는 이해관계인에 담기는 주체는 이에 붙여 이름이 정해진 자가 아니다. '누구든지'라는 문구가 그의 범위를 자격으로 가르지 않았고, 다만 공고된 기간과 존중의 단서, 통지의 의무가 그가 절차에 놓이는 자리를 표시할 뿐이다. 조문의 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지는 별도로 밝혀지지 않았으므로, 이 기록은 확정된 손해나 고의 같은 법적 평가가 아니라 조항별 영향 분석을 시작하기 위한 재료로만 남는다.
9.4절차가 전제하는 범위
이름 없는 이해관계인을 조문이 어디까지 담는지 살핀 뒤, 이번에는 의견을 내는 자와 처리 결과를 통지받는 자가 절차 안에서 어떻게 겹치는지를 본다. 여기서는 통지의 시기나 방식을 정하지 않은 자리를 비어 있는 그대로 두고, 조문이 전제하는 범위의 모양만 관찰한다.
행정절차법 제44조는 우선 의견을 낼 수 있는 자를 넓게 잡는다. 동조 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"(행정절차법 제44조)라고 정한다. 이 문장은 제출자를 자격으로 가르지 않으므로, 앞에서 본 이름 없는 이해관계인도 이 자 안에 들어온다.
반면에 통지를 받는 자는 그보다 좁게 정해진다. 같은 조 제4항은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다"(행정절차법 제44조)라고 정한다. 통지의무가 붙는 자는 예고를 읽은 사람이 아니라 의견을 실제로 제출한 자이다.
두 규정을 겹쳐 놓으면 절차가 전제하는 범위는 이렇게 갈린다. 의견을 낼 수 있는 자의 범위는 넓고, 처리 결과를 들을 자의 범위는 제출이라는 행위를 한 자로 좁아진다. 이 사례에서 의안이 접수되고 신구조문대비표가 공개되었다고 해도, 거기에 의견을 내지 않은 자는 이 통지의 상대가 되지 않는다.
다만 의견을 낸 자가 누구인지에 대해서는 공고의 내용이 함께 작동한다. 동조 제2항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"(행정절차법 제44조)라고 정한다. 의견을 제출한 자를 특정하려면 의견이 어느 기관으로, 어느 기간 안에 들어와야 하는지가 먼저 밝혀져야 한다.
그리고 제출된 의견은 그대로 묻히지 않는다. 동조 제3항은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"(행정절차법 제44조)라고 정한다. 처리의무는 제출된 의견에 붙으므로, 통지를 받는 자와 처리되는 대상은 같은 자리에서 만난다.
통지가 어떤 방식으로, 언제 이루어지는지는 이 조문에서 정해져 있지 않다. 동조 제5항은 "제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다"(행정절차법 제44조)라고 정할 뿐이다. 이 사례에서 대리인 없는 신청인이 처리 결과를 언제 어떻게 받는지는 여기서 확정되지 않는다.
결국 이 조문이 절차의 범위를 정하는 방식은 두 겹이다. 의견을 낼 자는 열어 두고, 처리 결과를 들을 자는 제출이라는 행위에 묶어 둔다. 이름 붙은 자와 이름 없는 자가 절차 안에서 만나는 자리는 바로 이 제출의 자리이다.
9.5두 범주의 경계선
의견을 내는 자와 통지를 받는 자가 겹치는 범위를 본 뒤에, 그 경계를 이 조문 안에서 어디에 그어 두어야 하는지가 남는다. 이름 붙은 자와 이름 없는 자를 갈라 놓는 선이 조문 어디에서 드러나는지를 살펴보면, 이 장이 다루지 않는 문제를 이 자리에서 확정하지 않고 미정으로 남기는 선도 함께 분명해진다.
경계의 출발점은 행정절차법 제44조 제1항에 놓인다. 그 항은 누구든지 의견을 제출할 수 있는 자격을 넓게 열어 두되, 그 자격을 이름과 묶어 두지 않았다. 조문은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"(행정절차법 제44조)라고만 적는다. 이에 따라 이 조문이 세우는 첫 범주는 예고된 입법안에 대해 의견을 내는 자 전부이며, 신청인이라 부를 만한 자리가 따로 마련되어 있지 않다.
자격이 열려 있는 쪽과 달리 절차의 짐은 행정청에 지워진다. 행정절차법 제44조 제2항은 예고의 방식을 규정하면서 필요한 사항을 함께 공고하게 한다. 조문은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"(행정절차법 제44조)라고 정한다. 이 구절은 공고의 의무가 어느 쪽에 있는지를 가르는 자리이고, 여기에 이름이 등장하는 자와 그렇지 않은 자가 나뉘지 않는다.
이름이 붙는 자리는 처리의 끝에 있다. 행정절차법 제44조 제4항은 처리결과의 통지 대상을 정하면서 의견을 낸 자를 한정한다. 조문은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다"(행정절차법 제44조)라고 적는다. 이 규정이 이 장의 범주를 나누는 경계선이고, 제1항이 열어 둔 자격과 달리 통지의 자리는 제출 사실에 붙는다.
그렇다 하여 제출 사실에 따라 이름이 붙는 자가 가지는 지위의 내용이 정해지는 것은 아니다. 행정절차법 제44조 제3항은 처리의 기준을 두고, 조문은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"라고 선언한다. 존중의무가 누구에게 어떻게 작용하는지는 이 항에서 다루어지지 아니한다.
남는 자리는 조문이 열어 둔 자리이다. 행정절차법 제44조 제5항은 처리방법과 통지의 구체를 위임한다. 조문은 "제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다"(행정절차법 제44조)라고 적는다. 대리인 없는 신청인의 절차적 지위는 위임된 자리에 남고, 이 장의 자료는 그 자리를 다루지 아니하므로 미정이다. 이 조항이 세운 경계는 의견을 낸 자와 그렇지 않은 자 사이에 있을 뿐, 그 이름이 붙은 자가 무엇을 요구할 수 있는지까지 가르지 않는다.
9.6주체 식별의 기록
경계가 갈리는 자리를 확인한 다음에는, 그 자리를 각 조문에 적힌 이름과 이름 없는 자리로 옮겨 적는 일이 남는다. 이 기록은 조항별로 누가 식별되는지의 형식만 담으며, 누가 얼마의 부담을 받는지의 계산은 여기에 끌어오지 않는다. 나아가 이 사례의 의안이 누구에게 어떤 변화를 끼치는지의 평가 역시 이 기록의 몫이 아니다.
행정절차법 제44조 제1항은 의견을 낼 자를 먼저 적었다. 그 조항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"라고 하였다(행정절차법 제44조). 이 구절에서 '누구든지'는 자격이나 지위의 이름을 붙이지 않은 채 사람의 범위만을 가리킨다. 이름 붙은 자와 이름 붙지 않은 자를 나누는 표지가 이 항에는 없다. 따라서 의견을 낼 자의 범위를 좁히거나 넓히는 판단은 이 항의 문구만으로는 정해지지 않는다.
그다음 자리에 등장하는 이름은 한정적이다. 행정절차법 제44조 제2항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"라고 하였다. 이 구절에서 '행정청'은 공고를 할 주체로, '해당 입법안'은 공고의 대상으로 각각 적혀 있다. 공고를 받을 사람의 이름은 이 항에 없으며, 공고의 형식만 정해져 있다. 의견접수기관과 의견제출기간은 공고의 내용으로 지정되지만, 그 기간을 누구의 시간으로 볼지는 이 항에서 정해지지 않았다.
의견이 접수된 뒤의 처리에서도 식별되는 자리는 제한되어 있다. 행정절차법 제44조 제3항은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"라고 정하였다. 이 구절에서 처리의 주체는 '행정청'이고, 의견을 낸 사람의 이름은 '제출된 의견' 뒤에 사라진다. 처리의 상대가 의견인지 그 의견을 낸 사람인지는 이 항의 문구만으로는 분명히 가려지지 않는다. 특별한 사유가 있을 때 존중하지 않을 수 있다는 단서도 함께 적혀 있다.
통지의 자리에서 비로소 이름이 다시 나타난다. 행정절차법 제44조 제4항은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다"라고 하였다. '의견을 제출한 자'는 행위로 사람을 가리키는 표현이다. 제1항의 '누구든지'가 범위를 열어 둔 데 비하여, 이 항은 그 열린 범위 안에서 실제로 의견을 낸 사람만 통지의 상대로 붙잡는다. 의견을 내지 않은 사람은 이 항의 문구 안에 들어오지 않는다.
그 처리와 통지의 방식은 별도의 자리로 옮겨 간다. 행정절차법 제44조 제5항은 "제출된 의견의 처리방법 및 처리결과의 통지에 관하여는 대통령령으로 정한다"라고 하였다. 이 구절은 처리의 절차와 통지의 절차를 하위 규정에 맡긴다. 다만 하위 규정이 누구를 당사자로 삼을지, 어떤 형식으로 통지할지는 이 항에 적혀 있지 않다. 그 자리는 미정이다.
한편 이 사례의 의안에는 신구조문대비표에 '14일'에서 '7일'로, '할 수 있다'에서 '하여야 한다'로의 변화만 적혀 있다. 제안 이유란에는 '절차의 신속'이라고만 쓰여 있고, 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리는 비어 있다. 이 기록을 조항과 견주어 보면, 조문이 이름 붙인 자리는 '행정청'과 '의견을 제출한 자'로 나뉘고, 이름 붙지 않은 자리는 '누구든지'와 공고를 받을 사람으로 남는다. 의견을 내지 않는 자나 대리인 없는 신청인의 자리는 이 기록에 없다. 누가 이 변화로 이익을 보고 누가 부담을지는 미정이다. 조항별로 식별된 주체의 형식은 이와 같으며, 그 주체가 지는 부담의 크기나 이익의 유무는 확정되지 않는다.