요약
조항별 영향 분석이 어떤 꼴의 기록으로 남아야 하는지를 묻는다. 조항마다 바뀐 글자를 적는 순서, 변화의 갈래 나누기, 닿는 사람을 찾는 칸, 빈자리의 표시, 남는 물음을 남기는 항목을 정해 기록표의 형식을 만든다. 시행일과 경과규정이 정하는 영향의 시작점은 참고로 짚는다.
13.1바뀐 글자를 적는 순서
비교를 마치고 남은 평가의 자리가 무엇인지를 밝힌 뒤에는, 이제 바뀐 글자를 어느 자리에 어떤 순서로 옮겨 적을지가 문제로 남는다. 국회에 접수된 의안의 신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄어들었고, '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것으로 적혀 있다. 기록표의 첫 항목에 이 두 변화를 조문 순서대로 옮겨 적으려면, 조문의 어디를 먼저 읽고 어디를 따라 적을지 미리 정해 두어야 한다. 그 순서를 정하는 일은 조문의 배열에 맞추어 이어 가는 방식과, 첨부된 자료의 모양에서 단서를 얻는 방식을 함께 검토해야 한다.
조문을 읽는 순서를 정할 때는 의안의 첨부 자료 가운데 국회법 제79조의2가 말하는 자료의 모양을 함께 살펴볼 수 있다. 국회법 제79조의2 제1항은 의원 발의 의안의 비용추계 자료에 관하여 "의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다."고 정하고 있다. 이 조문은 자료를 함께 제출할 의무를 말할 뿐, 바뀐 글자를 적는 순서를 정하지는 않는다. 조문이 요구하는 자료의 성질은 의안의 시행에 수반될 비용에 관한 것이므로, 비용추계의 대상이 되는 시점이나 절차가 의안에서 어떻게 표시되는지 살피는 일은 자료를 놓는 자리에서 그쳐야 한다.
같은 조 제3항은 위원회 제안 의안에 관하여 "위원회가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 긴급한 사유가 있는 경우 위원회의 의결로 추계서 제출을 생략할 수 있다."고 정하고 있다 (국회법 제79조의2). 단서에 따른 생략의 여지까지 함께 옮겨 적어야 하므로, 앞의 제1항과 나란히 놓고 읽어야 한다. 단서를 빠뜨리면 생략이 예외라는 사실이 사라지기 때문에, 두 항을 한 덩어리로 묶어 읽는 습관이 기록의 정확도를 높인다.
같은 조 제5항은 "제1항부터 제4항까지에 따른 비용추계 및 재원조달방안에 관한 자료의 작성 및 제출 절차 등에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다."고 하여 (국회법 제79조의2), 작성과 제출 절차의 구체적 기준을 국회규칙에 맡긴다. 이에 따라 제1항부터 제4항까지의 자료가 어떤 모양으로 마련되는지는 국회규칙에서 확인할 일이 남아 있고, 그 모양이 조문의 배열 순서를 알려 주는 것은 아니다. 국회법 제79조의2는 비용추계 자료와 재원조달방안 자료를 말할 뿐, 신구조문대비표의 항목 순서나 기록의 방식은 다루지 않는다.
따라서 이 조문에서 바뀐 글자를 적는 순서를 끌어낼 수는 없고, 순서는 신구조문대비표에 적힌 조문의 배열을 그대로 따라 정할 일이다. 신구조문대비표에는 기간의 바뀜과 의무 표현의 바뀜이 함께 적혀 있으므로, 조문의 순서에 맞추어 먼저 기간의 자리를 찾고 그다음에 의무 표현의 자리를 찾는 방식이 자연스럽다. 제1항과 제3항을 나란히 읽는 방식과 마찬가지로, 두 변화를 한 덩어리로 섞지 말고 조문의 자리가 가리키는 순서를 그대로 따라 적는 것이 바뀐 글자를 잃지 않는 방법이 된다.
이렇게 적힌 '14일'에서 '7일'로의 바뀜은 조문의 글자 차이를 옮긴 것에 그친다. 제안 이유란에 '절차의 신속'이라고만 적혀 있고 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힌 자리는 비어 있으므로, 그 빈 자리를 메울 말을 기록에 보태어서는 안 된다. 비용추계 자료가 다루는 대상이 시행에 수반될 비용인 것을 환기하는 것으로 그치고, 그 바뀜을 어느 주체의 부담으로 읽어야 하는지 적는 일은 피해야 한다. 이 기록은 조문의 변화를 조항별로 적어 두는 재료일 뿐이고, 그 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지는 미정으로 남는다.
13.2변화의 갈래 나누기
바뀐 글자를 조문 순서대로 옮겨 적는 방법을 정한 데서 나아가, 이제는 그 바뀜을 갈래별로 가르는 항목을 정할 차례이다. 기록표에 적힌 변화는 두 가지이다. 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄어든 것과 '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것이 그것이다. 이 둘은 조문에서 차지하는 자리도 다르고, 읽는 방식도 달라야 하므로 한 줄에 함께 두어서는 아니 된다.
먼저 기간의 줄어듦을 다루는 갈래를 정한다. 신구조문대비표에는 기간이 '14일'에서 '7일'로 바뀐 것으로 적혀 있다. 이 항목에는 숫자의 바뀜만 옮기고, 그 줄어듦이 누구에게 무엇을 뜻하는지는 더하지 않는다. 제안 이유란에 '절차의 신속'이라고만 적혀 있는 사실은 그대로 옮기되, 신속이 누구의 편의인지, 누구의 준비 시간을 줄이는지에 관한 자리는 비어 있다. 그 자리는 채우지 않은 채 남겨둔다.
다음으로 조동사의 바뀜을 다른 갈래로 둔다. '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것은 선택의 허용에서 의무의 부과로의 옮김이라는 표시만으로 적는다. 이 항목에 손해·고의·책임 같은 법적 평가를 덧붙이지 않아야 한다. 국회법 제79조의2는 비용추계 자료의 제출에 관해 정하면서 의무 조항과 선택 조항을 함께 두고 있다. 의원이 의안을 발의하는 경우에 관하여는 "의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다"라고 정하고 있다(국회법 제79조의2). 반면 위원회가 의안을 제안하는 경우의 예외에 관하여는 "다만, 긴급한 사유가 있는 경우 위원회의 의결로 추계서 제출을 생략할 수 있다"라고 정하고 있다(국회법 제79조의2). 이처럼 같은 조문 안에서 '하여야 한다'와 '할 수 있다'가 각자의 자리를 차지하는 모습은, 두 갈래를 나누어 적어야 할 까닭을 가르쳐 준다.
두 갈래의 나눔 항목에는 각각 아홉 칸을 둘 수 있다. 기간 갈래에는 '조문', '기존 기간', '바뀐 기간', '기간을 세는 기점', '제안 이유란의 설명', '누구의 준비 시간인지', '확인된 바', '확인되지 않은 바', '표기 근거'를 적는 칸을 둔다. 조동사 갈래에는 '조문', '기존 조동사', '바뀐 조동사', '선택에서 의무로', '예외 단서의 유무', '제안 이유란의 설명', '확인된 바', '확인되지 않은 바', '표기 근거'를 적는 칸을 둔다. '누구의 준비 시간인지'와 '확인된 바' 칸은 지금 비워 둔다. 앞서 확인한 대로 그 자리를 채울 만한 내용은 적혀 있지 않다.
이렇게 갈래를 나누어 적어 두면, 다음에 확인할 사실이 생겼을 때 어느 칸에 무엇을 보탤지가 분명해진다. 그러나 지금 이 시점에서 두 갈래가 각각 어떤 법적 효과를 낳는지, 그 변화로 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지는 정하여 적지 아니한다. 국회법 제79조의2에 관한 자료는 비용추계 자료의 제출 절차만을 다룰 뿐, 기간의 단축과 조동사의 바뀜이 낳는 효과에 관하여는 말하고 있지 아니하다. 그러므로 두 갈래 항목은 변화의 모양만 적어 두는 자리로 남겨 둔다.
13.3닿는 사람을 찾는 칸
갈래를 나눈 기록을 마무리한 뒤에는, 각 갈래의 변화가 실제로 어느 자리에 닿는지를 적을 차례이다. 이 기록은 조항별로 준비 시간이 줄어드는 사람이 누구인지 적는 항목을 두기로 한다. 다만 적는 대상의 범위는 추측으로 넓히지 않는다. 참여자는 행정절차법 제44조의 의견제출 및 처리 조항에서 확인되는 이들로 한정한다. 확정된 평가나 법적 결론은 여기서 다루지 않는다.
행정절차법 제44조는 의견을 낼 수 있는 사람을 넓게 열어 둔다. 그 조항 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"고 정한다(행정절차법 제44조). 따라서 의견을 낼 자격은 예고된 입법안에 관해 열려 있다. 이 사례에서 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄어드는 변화는, 그 문언만으로는 의견을 낼 수 있는 자격의 범위를 바꾸지 않는다. 자격의 범위와 준비 시간의 길이는 서로 다른 문제이다.
행정절차법 제44조 제2항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"고 정한다. 의견제출기간은 공고하여야 할 사항으로 분류되어 있다. 공고하여야 한다는 문언은 예고할 때 채워야 할 자리를 뜻한다. 이 사례에서 그 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄어드는 것은, 공고되어야 할 기간의 길이가 달라진다는 뜻이다. 그리고 그 길이가 짧아지는 자리는 준비 시간을 쓰는 사람에게 닿는다.
의견을 낸 뒤의 처리 절차도 함께 적어 둘 필요가 있다. 행정절차법 제44조 제3항은 "행정청은 해당 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없으면 이를 존중하여 처리하여야 한다"고 정한다. 존중하여 처리하여야 한다는 의무는 의견이 제출된 경우에 붙는다. 같은 조 제4항은 "행정청은 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하여야 한다"고 정한다(행정절차법 제44조). 처리결과를 통지하여야 한다는 의무는 의견을 제출한 자를 받는 자리로 둔다. 두 단서와 의무의 주체가 다르므로, 항목의 칸에 적을 때도 이를 나누어 둔다.
'할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀌는 갈래도 같은 기준으로 기록한다. 이 사례에서 바뀌는 조항의 문언이 어느 주체를 기준으로 하는지는 미정이다. 따라서 항목의 '닿는 사람' 칸은 행정절차법 제44조에서 의견을 제출한 자와 의견을 처리하여야 하는 행정청을 적는 자리로 둔다. 누구든지 의견을 제출할 수 있다는 자격의 문언은 이 자리에 참여자의 범위만 밝히고, 준비 시간이 줄어드는 자리를 함께 밝히지는 않는다.
손해나 고의 같은 법적 평가는 여기에 미리 적지 않는다. 이 기록에 남아야 할 것은 조항이 두는 자리와, 그 자리에 서 있는 사람이 누구인지의 관찰이다. 확정된 평가 없이 조항별로 닿는 자리를 표시하는 것만이 이 항목의 역할이다. 행정절차법 제44조가 보여 주는 참여자의 범위를 기준으로 삼는 한, 항목의 칸은 추측으로 채워지지 않는다.
13.4빈자리의 표시
조항별 영향 분석의 자리를 마련한 뒤에는 그중 채워지지 않은 칸을 드러내 두어야 한다. 국회에 접수된 의안에서 신구조문대비표에 적힌 변화는 분명하되, 제안 이유란에는 '절차의 신속'이라는 한 구절만 놓여 있다. 누구의 준비 시간이 줄어드는지 적힐 자리가 비어 있으므로, 그 빈자리가 빈자리로 남아 있음을 표시하는 항목을 따로 둔다. 표시의 목적은 채울 내용을 찾아내는 것이 아니라, 확정되지 않은 사실을 확정된 것처럼 옮기지 않으려는 데 있다.
빈자리를 확인하는 기준은 의안과 함께 제출되어야 하는 자료의 항목이다. 국회법 제79조의2는 제출 자료를 조항마다 나누어 두고 있다. 의원의 발의에 대하여는 "의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다"고 정한다(국회법 제79조의2). 이 조항이 요구하는 자료는 비용추계서 또는 추계요구서에 그친다. 제안 이유란에 누구의 시간이 줄어드는지 쓰도록 요구하는 항목은 여기에 없다.
위원회의 제안과 정부의 제출에 대하여도 자료의 항목이 각각 정해져 있다. 국회법 제79조의2 제3항은 "위원회가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 긴급한 사유가 있는 경우 위원회의 의결로 추계서 제출을 생략할 수 있다"고 규정한다(국회법 제79조의2). 같은 조 제4항은 "정부가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제출하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하여야 한다"고 규정한다(국회법 제79조의2). 두 항 모두 비용과 재원의 자료를 다룰 뿐이며, 조항별로 준비 시간이 줄어드는 사람이 누구인지 쓰는 항목은 아니다.
따라서 제안 이유란의 빈자리는 국회법 제79조의2가 정한 제출 자료의 항목으로는 채워지지 않는다. 그 자리는 법률이 요구한 적이 없는 내용을 묻는 자리에 가깝다. 그렇다고 빈자리를 지우면 안 된다. 비어 있음의 표시는 그 항목에 확정된 내용이 없음을 기록하는 일이며, 제출 요구에 없는 자료 항목을 새로 만들어 그 빈자리를 메우는 일과는 구별된다.
이 표시를 항목으로 옮길 때는 제안 이유란에 들어갈 자리만을 비어 있음으로 적는다. 누구의 준비 시간이 줄어드는지에 관한 항목은 앞 단계에서 정한 참여자 목록에 기대어 둘 수 있으되, 그 참여자와 빈자리를 잇는 설명은 추가하지 않는다. 국회법 제79조의2의 제출 자료 항목과 견주어 확인한 사실은 이 의안에 그 항목이 요구되지 않았다는 것 하나이다. 그 이상의 내용은 미정으로 남는다.
그 결과 이 의안의 기록에서 확정된 것은 조문의 변화와 함께 제출 자료의 항목에서 확인된 사실뿐이다. 제안 이유란에 적히지 않은 자리는 비어 있음으로 남고, 그 빈자리가 무엇을 뜻하는지에 관한 판단은 기록에 담지 않는다. 빈자리를 표시한 항목은 이렇게 해서 그 구실을 마친다.
13.5남는 물음을 남기는 항목
빈자리를 표시하는 항목까지 정리한 다음에 남는 것은 그 빈자리로도 해결되지 않는 물음이다. 신구조문대비표에 기간과 의무 표현의 변화가 적혀 있어도, 그 변화가 어떤 절차를 거쳐 언제 세상에 나올지는 표 밖의 일이다. 그러므로 이 물음들은 답을 붙이는 자리가 아니라 그대로 남겨 두는 항목으로 옮겨 적는다.
가장 먼저 옮길 물음은 이 의안이 입법예고의 대상인지이다. 행정절차법 제44조는 예고된 입법안을 전제로 의견 제출을 규정한다. 그 제1항은 "누구든지 예고된 입법안에 대하여 의견을 제출할 수 있다"(행정절차법 제44조)고 선언한다. 이 문장은 예고가 이미 이루어진 뒤에야 누구에게나 문이 열린다는 뜻이므로, 예고 자체가 이루어질지는 이 문장에서 확인되지 않는다. 이 사례에서 의안이 예고를 거치는 대상인지는 미정으로 남는다.
예고가 이루어진다고 해도 그 기간은 자료의 글자로 정해지지 않았다. 같은 조 제2항은 "행정청은 의견접수기관, 의견제출기간, 그 밖에 필요한 사항을 해당 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 한다"(행정절차법 제44조)고 정한다. 이는 기간을 함께 공고할 의무를 정한 것이지 며칠로 정하라는 규칙이 아니다. 신구조문대비표의 '14일'과 '7일'은 조문 안의 기간이므로 예고 기간과는 별개이며, 예고 기간은 얼마가 될지 미정 항목에 둔다.
대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지도 마찬가지로 남는 물음이다. 제44조 제1항의 "누구든지"라는 낱말은 대리인의 유무를 가르지 않고 예고된 입법안에 대한 의견 제출을 허용한다. 다만 이 조문은 그 의견을 제출한 자에게 처리결과를 통지하여야 한다고 정할 뿐이므로, 이 사례에서 대리인 없는 신청인이 실제로 어느 절차를 통해 의견을 낼지는 자료로 확인되지 않는다. 물음은 답 없는 자리에 그대로 둔다.
시행일과 경과규정도 미정으로 남긴다. 국회법 제79조의2는 의안의 제출 자료에 관한 조항으로, 시행일의 정함이나 경과조치를 규율하는 문장이 들어 있지 않다. 자료에서 확인되는 제출 의무는 "의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 함께 제출하여야 한다"(국회법 제79조의2)는 제1항의 문장이다. 이 문장도 이 의안의 시행 시점을 정하는 규정은 아니므로, 시행일과 경과규정은 남는 물음 항목에 옮겨 적는다.
결국 남는 물음 항목에는 예고 대상 여부, 예고 기간, 대리인 없는 신청인의 의견 제출, 시행일과 경과규정이 차례로 놓인다. 행정절차법 제44조와 국회법 제79조의2의 글자로는 이 네 자리가 모두 미정이다. 확인되지 않은 절차를 이미 정해진 것처럼 적지 않는 것이 이 항목의 임무이며, 그 물음들은 다음 항목으로 이어질 때까지 열린 채로 남는다.
행정절차법 제44조 제1항 행정절차법 제44조 제2항 국회법 제79조의2 제1항