요약
국회 절차의 예고와 행정 절차의 예고가 무엇이 같고 무엇이 다른지를 묻는다. 두 예고 조문을 나란히 배치하고 주체를 대조하며, 예고 대상의 겹침과 공백, 예고 방식의 항목을 비교한다. 어느 절차가 더 넓은 보장을 주는지에 대한 평가는 남는 물음으로 남긴다.
12.1두 예고 조문의 나란한 배치
보완 관계를 확인한 다음에는 두 절차의 예고를 나란히 놓고 각 조문의 규율 범위를 살핀다. 국회에 접수된 의안은 신구조문대비표에서 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄고 '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 모습을 보이는데, 이 변화가 어느 절차의 예고 아래 놓이는지 물으려면 우선 두 예고 조문이 각자 무엇을 규율하는지 틀부터 확인해야 한다. 한 조문에 적힌 규정을 다른 조문에 없는 자리까지 옮겨 적지 않는 것이 이 나란한 배치의 첫 규칙이다.
행정절차법 제41조는 법령등의 제정·개정·폐지를 맡는 예고를 규율한다. 그 조문은 예고의 의무와 예외를 함께 두는데, 의무의 문장은 "제41조(행정상 입법예고) ① 법령등을 제정·개정 또는 폐지(이하 “입법”이라 한다)하려는 경우에는 해당 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다."이다(행정절차법 제41조). 이 문장은 예고 대상이 되는 행위를 법령등의 입법으로 한정하고, 의무의 주체를 입법안을 마련한 행정청에 두고 있으며, 예외가 생기는 자리를 "다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우"로 표시한다. 나란히 놓은 두 조문 중 이쪽은 예고를 하지 아니할 수 있는 사유를 다섯 호에 걸쳐 두는 틀이다.
국회법 제82조의2는 회부된 법률안을 대상으로 하는 예고를 규율한다. 그 조문은 "제82조의2(입법예고) ① 위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안(체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다)의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로 입법예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원장이 간사와 협의하여 입법예고를 하지 아니할 수 있다."라고 선언한다(국회법 제82조의2). 이 문장은 예고 대상이 되는 서류를 회부된 법률안으로 두고, 예고의 방식으로 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등의 게재를 적고 있으며, 예고를 하지 아니할 수 있는 사유를 두 호로 줄여 둔다. 예고 대상과 예외 사유의 폭에서 두 조문의 틀이 갈린다.
기간에 관한 자리는 국회법 쪽 조문에만 열려 있다. 국회법 제82조의2 제2항은 "② 입법예고기간은 10일 이상으로 한다. 다만, 특별한 사정이 있는 경우에는 단축할 수 있다."라고 적는다(국회법 제82조의2). 이 문장은 기간의 하한을 10일로 두면서도 "특별한 사정"이라는 단서로 단축의 여지를 남겨 둔다. 대비표에서 기간이 '14일'에서 '7일'로 줄어든 표기가 무엇을 가리키는지 확정하려면 이 단서가 어디에 붙는 자리인지 더 살펴야 하는데, 지금 확인한 것은 이 기간 규정이 국회법의 예고 조문에만 적혀 있고 행정절차법 제41조 본문에는 그 자리가 보이지 않는다는 사실이다.
예고의 세부를 정하는 자리는 두 조문이 각자의 위임처로 나누어 둔다. 국회법 제82조의2 제3항은 "③ 입법예고의 시기·방법·절차, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다."라고 위임한다. 반면 행정절차법 제41조 제5항은 "⑤ 입법예고의 기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."라고 위임한다. 두 문장은 나란히 놓으면 위임의 대상이 겹치면서도 위임을 받는 규범이 서로 다르다는 점이 드러난다. 이 위임의 자리가 이 사례에서 어떻게 채워질지는 미정이다.
행정절차법 제41조는 예고를 다시 하는 자리까지 함께 두고 있다. 같은 조 제4항은 "④ 입법안을 마련한 행정청은 입법예고 후 예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다. 다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다."라고 적는다(행정절차법 제41조). 국회법 제82조의2에는 이에 대응하는 재예고의 자리가 보이지 않는다. 이 나란한 배치로 확인된 것은 두 예고 조문이 각자 무엇을 규율하는 틀의 차이뿐이며, 접수된 의안이 어느 쪽 예고 아래 놓이는지, 예고 기간은 얼마로 되는지는 이 단계에서 미정으로 남는다.
12.2예고의 주체를 대조하기
두 예고 조문의 틀을 확인한 뒤에는, 예고를 실제로 맡은 자리가 어디에 놓여 있는지를 본다. 국회법 제82조의2는 위원장에게 예고를 맡기고 있다. 같은 조 제1항은 예고의 방법과 예외 사유까지 위원장의 판단에 붙여 두었는데, 그 문장은 다음과 같다. 국회법 제82조의2 제1항은 "위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안(체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다)의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로 입법예고하여야 한다"라고 예고 의무의 주체를 위원장으로 못 박는다. 이어지는 단서는 "다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원장이 간사와 협의하여 입법예고를 하지 아니할 수 있다"라고 하여, 예고를 생략하는 판단까지도 위원장과 간사의 협의에 맡긴다. 국회 회부 법률안의 예고가 누구의 손에서 시작하고 누구의 협의를 거치는지는 이 두 문장 안에 모두 들어 있다.
행정절차법 제41조는 예고의 주체를 다른 자리에 둔다. 동조 제1항은 "법령등을 제정·개정 또는 폐지(이하 “입법”이라 한다)하려는 경우에는 해당 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다"라고 선언한다. 이 문장에서 예고 의무를 지는 자는 입법안을 마련한 행정청이다. 국회법의 위원장이라는 자리가 여기에는 등장하지 않고, 대신 입법안을 만든 기관이 예고의 책임을 진다. 이 기록의 의안이 국회에 접수된 것이라면 두 조문 가운데 어느 쪽 주체가 적용되는지 여부는 미정이다.
행정절차법 제41조 제3항은 예고의 주체를 한정 더 둔다. 동항은 "법제처장은 입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사 요청을 받은 경우에 입법예고를 하는 것이 적당하다고 판단할 때에는 해당 행정청에 입법예고를 권고하거나 직접 예고할 수 있다"라고 규정한다. 법제처장이 권고를 하거나 직접 예고를 맡는 자리는 예고가 없었던 경우에 한정되어 있다. 국회법 제82조의2에는 이와 겹치는 주체가 보이지 않는다. 한쪽 조문에만 등장하는 주체를 다른 쪽에 끌어와 채울 수는 없다.
예고를 다시 하는 경우의 주체도 같은 방식으로 읽는다. 행정절차법 제41조 제4항은 "입법안을 마련한 행정청은 입법예고 후 예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다"라고 하며, 같은 항 단서는 "다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다"라고 예외를 붙인다. 재예고의 주체는 다시 입법안을 마련한 행정청이다. 국회법 제82조의2에는 재예고를 규율하는 문장이 자리하지 않는다. 그러므로 신구조문대비표에 적힌 기간과 의무 표현의 변화가 예고 주체에 어떤 영향을 주는지는 두 조문 어디에도 답이 적혀 있지 않다. 예고의 주체를 항목별로 겹쳐 놓으면, 위원장의 협의 절차와 행정청의 단독 의무가 서로 다른 자리에 서 있다는 것만 확인될 뿐이다.
12.3예고 대상의 겹침과 공백
예고 주체의 자리를 나란히 놓은 데서 나아가, 이번에는 무엇을 예고하고 누구의 의견을 받는지를 두 조문이 각각 어떻게 잡는지 겹쳐 놓는다. 앞 절에서 어느 한쪽에 없는 자리를 끌어와 채우지 않기로 한 태도는 대상을 읽을 때도 그대로 이어진다.
행정절차법 제41조는 예고의 대상으로 법령등을 제정·개정 또는 폐지하려는 경우를 둔다. 같은 조 제1항은 "법령등을 제정·개정 또는 폐지(이하 “입법”이라 한다)하려는 경우에는 해당 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다"고 정한다. 이 문장은 예고 대상을 입법의 형태로 잡고 있다. 다만 조문은 예고를 하지 아니할 수 있는 경우를 함께 두어, 예고의 빈자리를 조항 안에 남겨 두었다.
국회법 제82조의2는 예고의 대상으로 회부된 법률안을 둔다. 같은 조 제1항은 "위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안(체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다)의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로 입법예고하여야 한다"고 정한다. 회부된 법률안이 그 범위이고, 체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 괄호 안에서 빠진다. 이 구분은 대상의 자리를 좁히는 표시로 조문에 직접 적혀 있다.
두 조문에서 겹치는 자리는 제정·개정·폐지와 법률안 사이에서 놓인다. 국회에 접수된 의안이 법률안이고 회부된 절차를 밟는다면 두 조문이 각각 말하는 대상의 형태는 조문 문면상 서로 붙어 있다. 다만 그 의안이 체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안에 해당하는지는 국회법 제82조의2 제1항의 괄호를 적용하는 일이고, 두 대상을 하나로 합쳐 읽는 일은 아니다.
예고를 하지 아니할 수 있는 사유는 두 조문이 따로 둔다. 행정절차법 제41조 제1항 각 호는 "1. 신속한 국민의 권리 보호 또는 예측 곤란한 특별한 사정의 발생 등으로 입법이 긴급을 요하는 경우"부터 "5. 예고함이 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있는 경우"까지 다섯 자리를 둔다. 국회법 제82조의2 제1항 각 호는 "1. 긴급히 입법을 하여야 하는 경우"와 "2. 입법 내용의 성질 또는 그 밖의 사유로 입법예고가 필요 없거나 곤란하다고 판단되는 경우"의 두 자리를 둔다. 사유의 낱개 수가 다른 만큼 사유의 뜻을 서로 끌어와 대응시키지 않아야 하며, 어느 자리를 좁다고 평가하지도 않는다.
의견을 낼 사람이 누구인지는 두 조문의 문장에 적혀 있지 않다. 국회법 제82조의2는 "입법예고기간은 10일 이상으로 한다"고 정하면서 기간의 아래선을 둔다. 행정절차법 제41조는 "입법예고의 기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다"고 위임한다. 대리인 없는 신청인이 의견을 낼 수 있는지의 자리는 이 두 조문 어디에도 적혀 있지 아니하다. 이 사례에서 의안의 신구조문대비표에 "14일"이 "7일"로 바뀌었고 "할 수 있다"가 "하여야 한다"로 바뀌었다는 기록은 조문의 변화에 관한 관찰일 뿐이며, 그 변화로 누구의 준비 시간이 줄어드는지 그 자리는 비어 있다. 예고 대상의 겹치는 자리는 확인하되, 공백의 자리는 공백으로 둔다.
12.4예고 방식의 항목 비교
예고 대상의 겹침과 공백을 확인한 자리에서, 이제 예고를 알리는 방식 자체가 두 조문에서 어떻게 적혀 있는지 살필 차례다. 국회법 제82조의2는 방식의 예로 몇 가지를 함께 적고 있는데, 그 첫 단락에서 위원장에게 부과하는 행위를 다음과 같이 밝힌다. "위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안(체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다)의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로 입법예고하여야 한다" (국회법 제82조의2). 이 문장에 담긴 것은 예고의 매체와 그 매체에 실릴 내용의 범위다. 게재의 장소로 국회공보와 국회 인터넷 홈페이지가 함께 열려 있고, 실을 내용으로는 입법 취지와 주요 내용이 열려 있다.
행정절차법 제41조는 같은 자리에서 무엇을 말하고 있을까. 제1항은 예고의 의무를 두면서, 예고할 대상으로 법령등의 제정·개정·폐지, 즉 입법을 예고 대상으로 삼는다. 여기서는 예고의 매체나 게재의 장소가 조문에 열려 있지 않다. 대신 이 조문이 방식에 관해 남긴 자리는 제5항이다. "입법예고의 기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다" (행정절차법 제41조). 따라서 예고를 어떤 방식으로 알릴지는 이 조문 자체로는 확정되지 않고, 대통령령에 맡겨진 채로 남는다.
반면 국회법은 그 자리를 규칙에 맡긴다. 제82조의2 제3항은 "입법예고의 시기·방법·절차, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다" 라고 적는다. 나란히 놓으면, 두 조문 모두 예고의 방식을 각기 하위 규범에 위임하고 있다는 점에서 같은 자리에 놓인다. 그러나 위임의 상대가 다르다. 한쪽은 대통령령이고, 다른 쪽은 국회규칙이다. 위임의 범위에도 차이가 있다. 국회법은 시기까지 함께 위임하지만, 행정절차법은 제5항에서 기준과 절차만을 열어 둔다.
예고의 내용에 관한 항목도 함께 비교된다. 국회법이 "입법 취지와 주요 내용 등"을 게재의 대상으로 적은 것에 비추어, 이 기록상의 의안인 신구조문대비표가 게재의 대상이 되는지, 그리고 제안 이유란에 적힌 '절차의 신속'이라는 표현이 어디까지 입법 취지와 주요 내용으로 함께 실리게 되는지는 미정이다. 이 항목은 국회규칙에서 정해질 방식에 따라 달라질 수 있다.
마지막으로, 예고를 다시 하는 절차의 모양이 두 조문에서 어떻게 갈리는지 보아야 한다. 행정절차법 제41조 제4항은 "입법안을 마련한 행정청은 입법예고 후 예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다. 다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다" (행정절차법 제41조)라고 적는다. 이에 비해 국회법 제82조의2에는 예고 후 변경이 발생한 경우에 다시 예고한다는 항목이 적혀 있지 않다. 이 기록에서 확인되는 것은 예고 방식의 항목들이 서로 어긋나는 자리와 맞닿는 자리다. 그 어긋남이 어느 절차의 보장이 넓다는 뜻인지는 여기서 정해지지 않는다.
12.5남겨진 평가의 자리
예고 방식의 항목을 나란히 놓고 비교한 데까지 나아가면, 남는 것은 어느 쪽이 더 넓은 보장을 주는지이다. 그러나 이 물음은 두 예고 조문의 글자만으로는 답이 정해지지 않는다. 이 절에서는 겹친 자리와 갈린 자리를 정리한 뒤, 우열을 가리는 판단이 어디에 남는지 살핀다.
두 조문이 같은 방향을 가리키는 자리는 예고의 의무와 생략이다. 행정절차법 제41조는 입법을 하려는 경우 예고를 원칙으로 삼되, 예외를 둔다. "① 법령등을 제정·개정 또는 폐지(이하 “입법”이라 한다)하려는 경우에는 해당 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012. 10. 22.> 1. 신속한 국민의 권리 보호 또는 예측 곤란한 특별한 사정의 발생 등으로 입법이 긴급을 요하는 경우 2. 상위 법령등의 단순한 집행을 위한 경우 3. 입법내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우 4. 단순한 표현·자구를 변경하는 경우 등 입법내용의 성질상 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우 5. 예고함이 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있는 경우" (행정절차법 제41조) 국회법 제82조의2도 같은 결을 보인다. "① 위원장은 간사와 협의하여 회부된 법률안(체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다)의 입법 취지와 주요 내용 등을 국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로 입법예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원장이 간사와 협의하여 입법예고를 하지 아니할 수 있다. 1. 긴급히 입법을 하여야 하는 경우 2. 입법 내용의 성질 또는 그 밖의 사유로 입법예고가 필요 없거나 곤란하다고 판단되는 경우" (국회법 제82조의2) 예고를 원칙으로 삼고 생략을 예외로 두는 구도는 같으나, 예외의 줄이는 각각 다르다. 행정절차법은 예외를 다섯 항목으로 나누어 적고, 국회법은 두 항목으로 묶는다. 항목의 수가 다르다는 것은 보호의 범위가 그만큼 다르다는 뜻으로 이어지지 않는다. 항목이 적다고 예외가 좁은지, 항목이 많다고 예외가 넓은지는 각 항목의 글자가 적은 범위 안에서만 읽힌다.
기간의 자리는 갈린다. 국회법 제82조의2 제2항은 "입법예고기간은 10일 이상으로 한다. 다만, 특별한 사정이 있는 경우에는 단축할 수 있다." (국회법 제82조의2) 아울러 제3항은 "입법예고의 시기·방법·절차, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다." (국회법 제82조의2) 행정절차법 제41조에는 기간을 적은 자리가 없고, "⑤ 입법예고의 기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다." 는 위임만 놓여 있다. 국회법에 적힌 10일이 행정절차법의 위임에서 오는 기간보다 긴지 짧은지는 이 글자만으로 드러나지 않는다. 또한 국회법의 단축 조항은 어떤 사정이 특별한지 적지 않고, 행정절차법 제41조 제4항은 예고 뒤에 "예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다. 다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다." (행정절차법 제41조)고 하여 다시 예고하는 자리를 둔다. 국회법에는 이에 견줄 자리가 보이지 않는다. 이 차이가 어느 쪽을 넓게 보호하는지에 관한 판단은 여기서 하지 않는다.
예고의 방법을 적는 자리에도 간격이 남는다. 국회법은 "국회공보 또는 국회 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법 등으로" (국회법 제82조의2) 예고하는 모양을 적어 두었다. 행정절차법 제41조는 예고를 하여야 한다고만 정하고, 기준과 절차를 대통령령에 맡긴다. 따라서 국회법이 적은 방식이 행정절차법이 허용하는 방식보다 넓은지 좁은지, 아니면 겹치는 자리가 얼마인지는 조문만으로 가려지지 않는다. 이 장의 비교는 조문에 적힌 항목을 같은 자리에 놓고 겹침과 차이를 표시한 것으로, 어느 한 예고가 다른 예고보다 더 나은 보호를 준다는 결론을 담지 않는다.
앞에서 확인한 겹침과 차이가 조문 비교의 결과라면, 두 예고의 우열과 보호 수준은 평가의 자리에 남는다. 예외 항목의 수가 다르고, 기간이 어느 쪽에 적혀 있는지가 다르고, 방법이 한쪽에만 적혀 있다는 관찰은 그대로다. 그러나 관찰은 비교의 재료일 뿐이고, 누가 이익을 보고 누가 부담을 지는지에 관한 물음은 여기서 열린 채로 남는다. 국회에 접수된 의안의 신구조문대비표에 기간이 '14일'에서 '7일'로, '할 수 있다'가 '하여야 한다'로 바뀐 것으로 적혀 있다는 사실도, 이 비교를 거쳐 평가로 이어지지는 않는다. 두 절차의 예고를 나란히 놓은 데까지가 이 장이 한 일이며, 우열을 가리는 자리는 비어 있다.