요약
직접 상대방이 아니어도 법률상 보호되는 이익이 침해되면 원고적격이 문제 될 수 있다.
2.1통로가 열리는 기준
처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A는 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다. 다른 사람에게 한 처분이 내 권리를 움직일 때도 있다. 앞서 취소를 구할 법률상 이익을 피해의 크기나 불만의 강도와 구별하기로 했으므로, 이제는 그 이익이 처분 상대방 밖의 사람에게도 인정될 수 있는지 살핀다. A가 서 있는 자리에서 이 구제의 입구가 열리는 기준이 무엇인지가 먼저 문제 된다.
대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결은 판결요지 [1]에서 원고적격의 기준을 이렇게 밝힌다. "행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다. 여기에서 말하는 법률상 이익이란 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가리키고, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 않는다." 이 문언은 판시사항·판결요지의 범위에서 확인한 것으로, 판결이유에 적힌 세부 사실은 여기에 끌어들이지 않는다.
이 문언과 앞의 구별을 이어 보면 판단 순서가 분명해진다. 먼저 취소를 구할 법률상 이익이 있는지를 묻고, 그 이익이 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 것인지 가른다. 제삼자의 원고적격이란 처분 상대방 밖의 보호 이익에 기초한 소송 자격을 뜻하며, 상대방 여부와 보호 이익의 유무는 서로 다른 판단 단계다. 다만 이번 단계는 소의 종류에 따른 신청 등 요건까지 함께 갖추고, 요구하는 급부·당사자·조건이 청구취지에 특정되어 선택한 소에서 권리를 방어할 수 있을 때에만 그 입구를 연다.
이 기준을 넓게 잡으면 행정의 안정성이 흔들린다는 반론이 뒤를 짓누른다. 이해관계가 얽힌 사람들이 줄지어 달라붙어 처분의 확정을 기다리는 당사자에게 예측할 수 없는 부담을 지우고, 행정처분을 둘러싼 관계가 한층 복잡해진다는 걱정이다. 그 걱정은 현실적인 불편을 가리키므로 지워서는 안 된다. 그래도 그 염려만으로 처분 상대방이 아니라는 이유를 들어 원고적격을 부정할 수는 없고, 보호되는 이익의 직접성과 구체성으로 범위를 가르는 방식으로 답한다.
합성 장면으로 돌아와 보면, A는 B의 처분을 다투려는 직접 상대방이 아니며 자기 생활상 이익이 침해된다고 주장한다. 이 사실만으로는 A의 이익이 그 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익인지 가려지지 않는다. 보호 법규가 무엇인지, 처분이 A에게 미치는 영향이 어떤지, A의 지위가 그 보호 범위에 드는지, 처분 효과가 소멸한 뒤에도 회복할 이익이 남는지는 기록으로 확인해야 할 대상이다. 따라서 이 장면으로는 결론을 확정할 수 없고, 확인되지 않은 연결은 미확정으로 남는다.
그럼에도 하나는 분명하다. 처분 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정하면 안 된다는 점이다. 동시에 그 반대쪽 끝인 일반적·간접적 공익 관심만으로는 법률상 이익이 생기지 않는다. 이 두 경계 사이에서 해당 처분 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익을 찾고 소송유형별 요건을 함께 확인할 때, 이 구제의 통로가 열린다.
2.2구제가 막히는 조건
주민 A는 직접 상대방이 아니면서도 행정청 B의 처분이 자기 생활상 이익을 침해한다며 소송을 제기하려 하며, 취소를 구할 법률상 이익은 피해의 크기나 불만의 강도와 구별된다는 점을 전제로 한다. 앞 단계에서는 취소를 구할 법률상 이익을 피해의 크기나 불만의 강도와 구별하였다. 이제 구제의 통로가 닫히는 조건, 즉 처분 상대방이 아니면 소송할 수 없는지의 물음을 좁혀 살핀다. 제삼자의 원고적격, 곧 처분 상대방 밖의 보호 이익에 기초한 소송 자격이 문제되는 지점이다.
이 물음에 해당하는 원문은 다음과 같다. 대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결은 “[1] 행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다”고 선언한다. 그에 따르면 이 문언에서 말하는 주체는 처분 상대방인지 여부와 무관하게 법률상 이익을 주장하는 사람이고, 행위는 그 처분의 취소를 구하는 것이며, 조건은 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부이다. 문언상 상대방성 자체가 원고적격의 기준이 아니라는 점만 여기서 정한다.
같은 문언은 이어 “여기에서 말하는 법률상 이익이란 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가리키고, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 않는다”고 한다 (대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결). 이 근거를 앞의 결론과 잇는다. 상대방성과 보호 이익을 나누어 보아야 하는 까닭은, 전자를 기준으로 삼으면 소송 자격의 유무가 한 번에 정해지는 것처럼 보이지만 후자를 기준으로 삼아야 그 취소로 회복될 이익이 무엇인지 확인할 수 있기 때문이다. 따라서 일반적 간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않는 경우, 법정 요건 중 하나라도 충족되지 않으면 구제의 통로는 닫힌다. 여기에 새 요건이나 예외를 더 붙이지 않는다.
이 결론에 가장 강하게 붙는 반론은 행정의 안정성을 걱정하는 쪽에서 나온다. 간접 이해관계자가 늘어나면 이미 확정된 처분이 뒤늦게 무너지거나 행정청 B가 여러 사람을 상대로 같은 처분을 방어해야 하므로 처분의 실효성이 흔들린다는 것이다. 그 불편은 작지 않다. 그러나 반대편의 손실도 함께 둔다. 법률상 이익을 너무 좁게 잡으면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 아무도 다투지 못하는 상태가 생긴다. 저자의 답은 명료하다. 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정할 수는 없다. 다만 보호 이익 없는 관심만으로 통로를 여는 것은 아니다.
합성 장면으로 돌아가 보자. 주민 A는 행정청 B의 처분이 자기 생활상 이익을 침해한다며 소송을 제기하려 한다. 장면에는 연도, 금액, 기산일, 판결 결과가 정해져 있지 않다. 앞의 조건과 대조할 수 있는 것은 A가 처분의 직접 상대방이 아니라는 사실, 그리고 자기 생활상 이익을 침해한다고 주장하고 있다는 두 점뿐이다. 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익을 확인할 기록도 장면에는 없다. 따라서 피해와 근거 법률의 보호 대상 사이 연결은 이 장면만으로 확인되지 않으므로 A의 원고적격은 미확정으로 남는다. 장면은 문언의 적용 대상을 보여 줄 뿐 승패를 가리지 않는다.
이 절에서 확정되는 것은 좁다. 처분 상대방이 아니라는 사실만으로 원고적격이 부정되지는 않는다는 것, 그리고 일반적·간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 없으면 이 구제의 통로가 닫힌다는 것이다. 이 범위를 넘어 A가 이길지, 혹은 회복할 이익이 얼마인지는 여기서 정하지 않는다. 다만 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다.
2.3자료가 없을 때 남는 경계
행정청 B가 다른 사람을 상대로 한 처분이지만 주민 A는 그 처분이 자기 생활상 이익을 침해한다고 보고 다투려 한다. 그런데 이 장면만으로는 A가 처분의 직접 상대방인지 아닌지만 알 수 있고, 어떤 법률이 그 생활상 이익을 보호하는지까지는 밝혀져 있지 않다.
대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결은 이 물음에 대한 기준 문언을 제시한다. 그 판례의 판결요지 [1]은 "행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다"고 말한다. 여기서 말하는 주체는 취소소송을 제기하려는 사람이고, 판단되는 행위는 그가 그 취소를 구한다는 것이며, 조건은 법률상 이익의 존재다. 이 문언은 원고적격의 판단 기준을 상대방 지위가 아니라 보호 이익의 유무에 둔다.
이 기준과 이 절의 결론이 이어지는 지점은 판단의 단계가 다르다는 데 있다. 첫 단계는 상대방인지의 여부를 법률상 이익의 유무와 구별하는 것이고, 두 번째 단계는 그 이익이 보호되는지 확인할 자료가 갖추어졌는지를 묻는 것이다. 앞 절은 법률상 이익을 피해의 크기나 불만의 강도와 구별해 두었다. 자료가 없어 확정할 수 없는 경계에 이르렀을 때, 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 사항은 판단 재료가 특정되지 않은 것이므로 불능으로 단정하지 않고 미확정으로 남긴다. 미확정은 확인 자료가 채워질 여지를 남겨 둔 상태이고, 불능은 그 이익이 애초에 보호되지 않는다는 판단이다.
가장 강한 반론은 다른 데를 겨눈다. 간접 이해관계자가 늘면 행정의 안정성이 약해진다. 너무 많은 사람이 B의 처분 하나를 끌고 와 다투게 되면 행정의 효과가 흔들리고, 그 부담은 처분의 직접 상대방과 나머지 모두가 함께 감당하게 된다. 아울러 법률상 이익을 좁게 읽으면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못하게 되므로, 피해가 큰데도 다툴 길이 막힌다는 불이익이 생긴다. 이 두 손실을 함께 보아야 한다. 반론이 들어올 불리함은 그대로 남겨 둔 채, 상대방 지위가 판단 기준이라는 식으로 되돌아가는 것은 허용되지 않는다.
합성 장면에서 이 물음과 관련된 사실만 꺼내 보면, A는 처분의 직접 상대방이 아니고 자기 생활상 이익이 침해된다고 주장하며, 그 판단 기록으로는 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익이 지정되어 있다. 그런데 장면은 어떤 법률이 그 생활상 이익을 보호 대상으로 삼는지, 처분이 A의 생활에 미친 영향이 어느 크기인지 알려 주지 않는다. 보호 법규도 처분의 영향도 이 장면의 사실로 확인된 바 없다. 따라서 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결은 확인되지 않았고, 이 사항은 미확정으로 남는다. 장면으로 판정할 수 없는 대목은 확정하지 않는 채로 두어도 이 절의 결론은 달라지지 않는다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 처분의 직접 상대방이 아니라는 사정만으로 A의 원고적격이 곧바로 부정되는 것은 아니며, 대신 그가 그 취소를 구할 법률상 이익을 가졌는지가 판단 기준이 된다는 것이다. 이와 구별해, 자료가 없어 확정할 수 없는 대목까지 불능으로 몰아 가는 것은 이 절이 허용하지 않는 결론이다. 미확인 상태로 남은 연결을 확인 자료로 채우기 전에는 불능과 미확정을 구별해 두어야 한다. 반대로, 아직 확인되지 않은 연결이 실제로 보호되는 이익을 가리킨다고 단정하는 것도 이 절이 허용하지 않는다.
2.4판단에 필요한 기록
보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익에 기록된 자료만으로 단계를 판정한다. 단계 판정은 정해진 기록으로만 한다. 없는 기록을 추정으로 메우지 않는다. 처분 상대방이 아니면 소송할 수 없는가? 지금 이 자리에서 물음은 그렇게 받은 전제 위에서, 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A가 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 할 때 그가 원고로 서는 자격을 판단하려면 무엇을 기록해 두어야 하는가 하는 점이다. (대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결)
이 물음에 해당하는 원문 구절은 대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결의 판결요지 [1]에 놓여 있다. 그 구절은 "행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다."라고 선을 긋고, 이어서 법률상 이익이란 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가리키며 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계에 그치는 경우는 들어가지 않는다고 밝힌다. 이 문언이 정하는 주체는 취소를 구하는 청구인이고, 가리키는 행위는 원고적격의 판단이며, 조건은 근거 법률이 보호하는 직접적이고 구체적인 이익의 존재다.
기록은 보호 법규, 처분이 미치는 영향, 신청자 지위, 그리고 처분 효과가 소멸한 뒤에도 회복할 이익이 남는지에 관한 자료다. 여기서 두 가지를 나누어 보아야 한다. 하나는 처분의 직접 상대방인지 여부이고 다른 하나는 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부다. 판례의 문언은 앞의 것이 아니라 뒤의 것이 기준이라고 못 박으므로, 상대방 여부를 묻는 기록과 보호 이익을 묻는 기록을 섞지 않아야 한다. 뒤의 기록에서 확인되는 것은 법률상 이익의 정의에 닿는 사실이고, 앞의 기록만으로는 단계를 넘길 수 없다.
이 기준이 노리는 불편은 따로 적어둘 만하다. 처분의 파급이 넓을수록 이해관계자의 수가 늘고, 그마다 행정처분의 안정을 흔드는 소를 열어주는 셈이 될 수 있다는 걱정이다. 간접 이해관계자가 늘어나는 것을 막아야 한다는 요구는 실질적이다. 그래도 결론은 정해진 자리에 머문다. 반론이 말하는 안정의 값어치를 지운 채 답하는 것은 아니다. 다만 원고적격의 기준을 상대방 지위가 아니라 보호되는 이익에 두는 이상, 상대방 여부는 결정적이지 않다는 점은 그대로 남는다.
합성 장면으로 돌아가 보면, 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니면서 자기 생활상 이익이 침해된다고 주장하고, 그가 다투려는 것은 행정청 B의 처분이다. 이 사실만으로 회복할 법률상 이익이 확인된다고 할 수는 없다. 확인할 것은 보호 법규가 무엇을 보호 대상으로 두는지, 그 처분이 A의 이익에 어떤 영향을 주는지, A의 지위가 무엇인지, 그리고 처분 효과가 끝난 뒤에도 남을 이익이 있는지다. 이 가운데 연결이 확인되지 않으면 미확정으로 둔다. 장면이 판정하지 못한 사항은 추정으로 메우지 않는다.
이 절이 닫는 경계는 이러하다. 취소를 구할 법률상 이익이 피해의 크기나 불만의 강도와 다른 것인 이상, 그 차이를 가르는 근거는 정해진 기록에 있어야 한다. 없는 기록을 세워 추정하면 단계 판정을 흘려보내는 셈이고, 그로는 이 절이 허용하지 않는 결론에 이른다. 직접 상대방이 아니라는 사정만으로 청구를 가로막는 것도 같은 방식으로 배척된다. 남는 것은 기록으로만 단계를 보는 태도다. 공익에 관심이 많으면 법률상 이익이 생기는가?
2.5판정을 바꾸는 사정
앞 단계에서 취소를 구할 법률상 이익을 피해의 크기나 불만의 강도와 구별한 데 이어, 이번에는 그 구별이 처분의 직접 상대방 밖에 있는 사람에게도 그대로 작동하는지를 묻는다. 이때 A가 소송에 나설 수 있는지 여부는 처분의 상대방인지 묻는 방식으로는 답할 수 없다. 그보다 A의 이익이 그 처분의 근거 법률에 의해 보호되는 이익인지, 그리고 그 이익이 직접적이고 구체적인지에 따라 판단이 갈린다. 앞 단계가 피해의 크기와 불만의 강도를 기준으로 삼은 것과 같은 맥락에서, 여기서도 주어진 지위나 관계가 아니라 보호되는 이익의 성질이 자격을 가른다.
이 물음에 대한 해당 원문은 명료하게 적혀 있다. [1] 행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다. 이 문언은 원고적격의 기준을 상대방 여부가 아니라 법률상 이익의 존재로 옮긴다. 문언이 가리키는 주체는 처분의 직접 상대방이 아닌 제삼자이며, 요구되는 행위는 그 처분의 취소를 구하는 소의 제기다. 조건은 두 겹이다. 첫째, 그 이익이 해당 처분의 근거 법률로 보호되어야 하고, 둘째, 그 이익이 직접적이고 구체적이어야 한다. 간접적 이해관계에 그치거나 사실적·경제적 이해관계에 불과한 경우는 이 문언의 보호 대상이 아니다.
이 조건의 구분은 왜 필요한가. 법률상 이익과 사실적 이해관계를 나누지 않으면 처분의 영향을 받는 사람을 모두 소송에 내보내는 결과가 되고, 그 반대 방향으로 나누면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못하게 된다. 두 극단 사이에서 직접적이고 구체적인 보호 이익이라는 기준이 경계를 만든다. 이 기준은 처분 상대방 여부와는 별개의 단계다. 상대방이 아니라는 사실 자체가 자격을 빼앗지 않고, 상대방이 아니므로 그가 가진 이익이 자동으로 사실적 이해관계가 되는 것도 아니다. 이 절의 결론은 이 구분을 지킨다. 처분의 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정할 수는 없으며, 대신 그 이익이 근거 법률로 보호되고 직접적이고 구체적인지를 살핀다. 여기서 보호 이익의 확인이 곧 승소 확인이 아니라는 점도 함께 둔다. 원고로 행정구제를 요구할 자격은 해당 처분의 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익이 있고 소송유형별 신청 등 요건도 충족한 경우에 인정되며, 그 판정은 자격의 문제에 머무른다.
이 기준이 반대편에서 어떤 불편을 만드는지 분명히 해야 한다. 간접 이해관계자가 늘면 행정의 안정성이 약해진다는 반론은 실질적인 걱정이다. 처분마다 그 영향이 주변으로 퍼지고, 그 퍼진 범위의 사람이 모두 법원에 갈 수 있게 되면 이미 내려진 행정의 효과가 한동안 흔들리며, 당국이 상대방을 정할 때 예상하지 못한 제삼자가 끼어드는 부담이 생긴다. 그 불이익을 지우지 않으면서 이 절의 답을 유지하려면, 반론이 겨냥한 범위를 구체적으로 적는 편이 정확하다. 여기서 걱정되는 대상은 일반적·간접적 공익 관심에 그치는 경우다. 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않는 경우 원고로 행정구제를 요구할 자격은 생기지 않고, 이는 행정의 안정을 지키는 장치로 작동한다. 다만 그 경계를 상대방 여부 자체로 옮기면, 처분의 효과가 피해자의 생활 이익을 직접 움직이는 경우까지 함께 막게 된다. 그래서 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정할 수는 없다는 답이 유지된다.
합성 장면에 나타난 사실만으로 이 물음에 닿는 부분을 대조한다. 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니고, 자신이 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 생활상 이익을 침해받았다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다. 이 장면에서 확인되는 사실은 이뿐이며, 연도나 금액이나 기산일 같은 값은 정해져 있지 않다. 대조할 조건은 두 가지다. A의 이익이 그 처분의 근거 법률로 보호되는 이익인지, 그리고 그 이익이 직접적이고 구체적인지다. 이 두 조건이 확인되면 A가 상대방이 아니라는 사실은 자격 판단에서 배제 요소가 되지 않고, 그렇지 않다면 일반적·간접적 관심에 그친다는 점에서 자격이 생기지 않는다. 한편 만약 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남는 것으로 확인되면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다. 다만 그 회복할 이익이 무엇인지 장면이 정하지 않았으므로, 이 항목은 미확정으로 남는다.
이 절이 허용하는 결론과 허용하지 않는 결론을 구별해 놓는다. 허용되는 것은 처분의 직접 상대방이 아닌 사람도 그 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 침해되면 원고적격을 문제 삼을 수 있다는 판단이다. 이 판단은 상대방 여부가 아니라 보호 이익의 성질로 자격을 가르며, 일반적·간접적 공익 관심만 있는 경우에는 자격이 생기지 않는다는 경계를 함께 가진다. 허용되지 않는 것은 상대방이 아니라는 사실 한 가지로 원고적격을 부정하는 결론이다. 또한 이 절은 원고적격의 성립만을 다루므로, 자격이 인정된다고 해서 처분의 취소나 확인이 바로 확정되거나 회수가 성사된다고 말하지 않는다. 만약 회복할 법률상 이익이 남는 것으로 확인되면 기존의 판단은 다시 검토되어야 하며, 이는 같은 조건의 확인에 묶여 있다.
2.6가장 강한 반론과 답
처분 상대방이 아니면 소송할 수 없는가라는 물음에 앞서 확보한 구별은, 취소를 구할 법률상 이익과 피해의 크기나 불만의 강도를 나누어 본다는 것이었다. 지금 문제는 간접 이해관계자가 늘어나면 행정의 안정성이 약해진다는 반론 앞에서 제삼자의 원고적격을 얼마나 넓게 열어 두어야 하는가이다. 이 장면에서 A의 소송 자격을 막는 사유로 ‘직접 상대방이 아니다’만 내세울 수 있는지가 남은 쟁점이다.
해당 원문은 이 물음의 기준을 이렇게 적는다. “[1] 행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다.” (대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결) 이 문언은 원고적격의 판단 주체를 ‘그 취소를 구할 법률상 이익’에 두고, 처분 상대방이라는 지위 자체를 기준으로 삼지 않는다. 즉 문언이 가리키는 것은 취소를 구하는 사람과 그가 회복하려는 이익의 결합이지, 처분문에 기재된 상대방 명단이 아니다. 따라서 ‘A가 B의 처분 상대방인가’라는 사실만으로 소송 자격의 유무가 정해지지 않는다.
위 문언과 이 절의 결론을 이으면, 원고적격 판단에서 상대방 지위와 법률상 이익이 서로 다른 단계임이 드러난다. 전자는 처분 형식이 누구를 겨냥했는지를 가리키고, 후자는 그 처분의 취소로 회복되는 이익이 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 것인지를 묻는다. 이 둘은 구별되어야 한다. 상대방이 아니라는 사실이 이미 후자의 판단을 대신한다면, 보호 이익의 유무를 별도로 확인할 필요가 사라지기 때문이다. 다만 이 결론은 보호되는 이익이 있다는 전제를 떠나 성립하지 않는다.
가장 강한 반론은 안정성의 손실을 겨냥한다. 처분에 이해관계를 느끼는 사람이 많아질수록 취소소송의 상대방 범위가 넓어지고, 행정청 B의 처분이 언제 다퉈질지 예측하기 어려워진다. 그 불편은 집행된 규제나 계획을 다시 세워야 하는 비용, 이미 이행된 효과를 되돌리는 번거로움, 같은 처분을 두고 복수의 소를 감당해야 하는 부담으로 이어진다. 반론은 법률상 이익을 좁히면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못한다고도 지적한다. 그러나 그 불리한 부분을 지운 채 답할 수는 없다. 반론의 요구를 그대로 받아들이면 안정성이 커지는 대신 보호 이익이 침해된 사람의 구제 문이 닫히기 때문이다. 이 손실을 함께 두고 보아도, 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정할 수는 없다.
합성 장면에서 확인할 수 있는 것은 제한적이다. A는 처분의 직접 상대방이 아니고, 자기 생활상 이익이 침해된다며 B의 처분을 다투려 한다. 앞의 조건과 대조하면, 이 장면만으로는 A가 다투려는 이익이 B의 처분 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익인지, 또는 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계에 그치는지가 정해지지 않는다. 확인해야 할 것은 보호 법규, 처분의 영향, 신청자 지위, 효과 소멸 뒤 회복할 이익이다. 따라서 A의 자격 인정 여부는 미확정으로 남는다. 다만 미확정이 곧 구제 불능인 것은 아니며, 확인되지 않은 연결을 메우는 방식으로 결론을 앞당길 수 없다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 처분 상대방 밖에 있다는 사실 하나로 원고적격을 부정하지 않는다는 것, 그리고 제삼자의 원고적격을 처분 상대방 밖의 보호 이익에 기초한 소송 자격으로 이해한다는 것이 그 경계이다. 반대로 일반적·간접적 공익 관심만 가지고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 확인되지 않으면 그 자격을 인정하지 않는다. 그 밖의 요건 충족이나 실제 회복 성과는 이 절의 문밖에 있다.
2.7신청·주문과의 연결
그런데 처분 상대방이 아니면 소송할 수 없는가. 앞 절에서 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정할 수는 없다는 전제를 받았으므로, 이번에는 그 전제를 그대로 놓고 살필 차례다. 이 물음에서 다루는 제삼자의 원고적격이란 처분 상대방 밖의 보호 이익에 기초한 소송 자격을 뜻한다. 처분의 상대방이 아닌 자의 자격을 정할 때 무엇이 기준이 되는지를 정리한다.
대법원 (대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결) 판결요지 [1]은 이렇게 말한다. “행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다. 여기에서 말하는 법률상 이익이란 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가리키고, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 않는다.” 이 문언은 주체를 취소소송의 원고가 되려는 자로, 행위를 그 처분의 취소를 구하는 것으로, 조건을 근거 법률이 보호하는 직접적이고 구체적인 이익의 침해로 삼는다. 상대방이라는 지위 대신 보호 이익이 판단의 자리에 놓인다.
그 문언에서 정해진 기준은 처분의 상대방 여부를 물음의 문턱에서 먼저 가리는 작업이 아니다. 원고적격 판단을 두 단계로 나누어 읽어야 하는 까닭이 여기에 있다. 제삼자의 원고적격은 처분 상대방 밖의 보호 이익에 기초한 소송 자격이므로, 상대방이 아니라는 사정이 그 자체로 종결짓지 않고, 근거 법률이 직접적이고 구체적으로 보호하는 이익이 침해되었는지가 다음 자리를 차지한다. 그래서 A가 상대방 밖의 주민이라는 점만으로 원고적격이 바로 문제가 되지는 않고, 취소를 구할 법률상 이익의 존재 여부가 문제 된다.
간접 이해관계자가 늘면 행정의 안정성이 약해진다는 반론은, 넓게 열린 소송 자격이 처분이 만든 관계를 다시 흔들고 행정이 붙잡아 둔 질서를 느슨하게 만들 수 있다는 우려를 담는다. 그 불편을 지워서는 안 된다. 그래도 같은 기준이 남기는 손실은 더 크다. 법률상 이익을 좁히면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못한다. 따라서 이 반론에 대해서도 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정할 수는 없다는 답이 유지된다. 안정성은 개별적으로 보호되는 이익의 범위를 정하는 작업과 함께 조정될 문제이지, 상대방 여부만으로 앞서 닫는 근거가 아니다.
합성 장면에서 확인되는 사실은 A가 B의 처분을 직접 받은 당사자가 아니라는 점과, 자기 생활상 이익이 침해된다며 다투려 한다는 점이다. 이를 앞의 조건에 견주면, 처분의 직접 상대방이 아니라는 사정만으로는 A의 원고적격이 아직 정해지지 않는다. 취소를 구할 법률상 보호 이익이 있고 소송유형별 신청 등 요건도 충족한 경우 원고로 행정구제를 요구할 자격이 문제 될 수 있다. 다만 보호 법규와 처분의 영향, 신청자 지위, 효과 소멸 뒤에 회복할 이익 가운데 무엇이 어떻게 연결되는지는 확인되지 않았으므로 미확정으로 남는다. 장면만으로는 판정할 수 없다.
이 절이 허용하는 결론은, 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정할 수는 없으며, 법률상 보호되는 이익이 침해되면 원고적격이 문제 될 수 있다는 범위에 머문다. 반대로 일반적·간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않는 경우까지 소송 자격이 열린다고 말하지는 않는다. 단, 그 판단은 뒤의 별도 논의로 넘기고 여기서 마무리한다.
2.8이 절이 맡는 범위
취소를 구할 법률상 이익은 피해의 크기나 불만의 강도와 구별된다는 점을 전제로 한다. 처분 상대방이 아니면 소송할 수 없는가, 지금 이 물음에서 판정해야 할 것은 B의 처분을 받은 당사자인지 여부가 아니라 A가 그 처분의 취소를 구할 수 있는 자격을 갖추는지이다.
이 물음에 답하는 문언을 대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결이 놓았다. 그 판결요지는 "행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다"고 선을 그었다. 여기서 원고적격이란 취소소송을 원고로 제기하여 다툴 수 있는 소송상 지위를 뜻하고, 판단의 준거는 처분 상대방이라는 외형적 지위가 아니라 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익의 유무이다. 처분 상대방인지 여부는 이 판단의 출발점이 될 뿐 결론을 대신하지 않는다.
같은 판결요지는 법률상 이익의 내용도 함께 특정하였다. "여기에서 말하는 법률상 이익이란 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가리키고, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 않는다"는 문언이 바로 그것이다. 이 구절에서 두 가지 판단 단계가 갈린다. 첫째, 처분 상대방이 아닌지도 묻지 않은 채로 곧바로 소송 자격을 부정할 수 없다는 소송 자격의 판단 기준이 있고, 둘째 그 자격을 인정할지는 근거 법률의 보호 대상에 속하는 직접적이고 구체적인 이익인지에 따라 갈린다. 이 둘은 섞을 수 없다. 전자가 후자의 심사를 시작할 문을 열어 주는 것이지 후자의 요건을 완화해 주는 것은 아니기 때문이다. 제삼자의 원고적격은 이 두 단계가 함께 놓일 때, 처분 상대방 밖의 보호 이익에 기초한 소송 자격으로 정의된다.
그럼에도 이 판단 기준을 넓히는 데서 오는 불편은 지우기 어렵다. 간접 이해관계자가 늘면 행정의 안정성이 약해진다는 우려가 그대로 남는다. 한 건의 처분에 이해관계를 주장하는 사람이 여럿으로 늘어나면, 그 처분으로 정리된 법률관계가 다시 흔들리고 처분을 한 행정청 B의 후속 조치도 기다려야 한다. 처분 상대방에게만 소송 자격을 허용하면 이러한 불편을 피할 수 있다는 점에서, 이 반론은 진정한 대가를 지적한다. 이 답은 반론의 비용을 없애는 대신 그 비용을 법문이 요구하는 보호 이익의 확인이라는 관문으로 되돌린다. 일반적·간접적 공익 관심만으로는 그 관문을 넘지 못하므로, 안정성에 대한 우려는 문언이 정한 요건에서 그 한계를 찾는다.
이 대조를 합성 장면에 놓고 보면, 주민 A는 B의 처분을 받은 상대방이 아니므로 상대방의 지위로는 원고적격을 세울 수 없다. 다만 A는 자기 생활상 이익의 침해를 주장하므로, 그 침해된 이익이 B의 처분 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익에 해당하는지가 다음 확인 대상이 된다. 기록으로 살펴야 할 것은 보호 법규, 처분의 영향, 신청자 지위, 그리고 효과 소멸 뒤 회복할 이익이다. 단 장면에는 연도·금액·기산일이 설정되지 않았고, 처분의 근거 법률이 무엇인지, 그 법률이 A의 이익을 보호 대상으로 삼는지도 확인되지 않았다. 따라서 이 장면만으로 A의 원고적격을 인정하거나 배척할 수는 없으며, 판정은 미확정으로 남는다.
정리하면 이 절이 허용하는 것은 처분 상대방이 아니라는 사정만으로 소송 자격을 미리 잘라 내지 않는 것이고, 허용하지 않는 것은 그 사정만으로 곧바로 원고적격을 인정하는 것이다. A의 생활상 이익이 침해되었다는 호소만으로는 부족하고, 그 이익이 근거 법률의 보호를 받는 직접적이고 구체적인 이익인지에 따라 갈린다. 그 확인이 끝나지 않은 지금, A의 자격을 논하기 위한 문은 열려 있으되 판단은 유보된다.
2.9조문과 판례 요지의 적용
취소를 구할 법률상 이익은 피해의 크기나 불만의 강도와 구별된다. 이 장면에서 A의 소송 자격을 정하는 데 쓸 판정 근거의 범위가 문제다. 즉 원고로 행정구제를 요구할 자격을 판단할 때 어느 문언까지를 근거로 삼을 수 있는지가 문제이다.
해당 원문은 대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결요지 [1]이다. 그 문언은 "행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다"고 정한다. 여기서 주체는 취소소송의 원고가 되려는 사람이고, 행위는 그 처분의 취소를 구하는 청구이며, 조건은 그 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가지는 것이다. 같은 문언은 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계만 가진 경우가 그 이익에 포함되지 않음을 함께 밝힌다.
이 문언과 이 절의 결론을 잇는 줄은 판정 근거의 범위다. 해당 원문 문언만을 원고적격의 판정 근거로 쓰고, 그 범위 안의 문언만을 적용한다. 따라서 판결이유와 다른 항으로 판단을 넓히지 않는다. 이 구별은 법률상 이익과 피해의 크기나 불만의 강도를 나누는 앞의 단계와 같은 맥락에 있다. 피해를 크게 느끼는지와 그 이익이 근거 법률로 보호되는지는 서로 다른 물음이므로, 앞 단계의 구별은 뒤 단계의 문언 적용에서 흔들리지 않는다.
한편 가장 강한 반론은 행정의 안정성이다. 간접 이해관계자가 늘어날수록 처분마다 다툼이 잦아지고, 행정청 B의 처분이 끝없이 흔들려 결국 다수의 기대가 함께 무너진다는 걱정이다. 이 불안은 사라지지 않는다. 다만 원고적격은 그 자체로 처분의 존부를 결정하지 않고, 다툼을 시작할 자격의 문턱이므로 안정성 우려가 직접 상대방이 아니라는 사정만으로 자격을 거절하는 이유가 되지는 않는다.
합성 장면에서 확인할 수 있는 것은 A가 처분의 직접 상대방이 아니라는 점, B의 처분이 A의 자기 생활상 이익에 영향을 준다는 주장, 그리고 A가 다투려 한다는 사실뿐이다. 앞의 조건은 처분 상대방 밖의 보호 이익에 기초한 소송 자격을 인정할 수 있는지이고, 이는 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 A에게 있는지에 달렸다. 그러나 어떤 보호 법규가 존재하는지, 그 법규의 보호 대상에 A가 드는지는 이 장면에서 정해지지 않았다. 따라서 연결이 확인되지 않은 지금 단계에서 A의 자격은 미확정으로 남는다.
이 절에서 허용되는 결론은 좁다. 원고적격은 처분 상대방인지가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지에 따라 정해지며, 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 자격을 부정해서는 안 된다. 허용되지 않는 결론은 이 문언만으로 A의 자격을 이미 확정했다고 말하는 것이다. 소송유형별 신청 요건의 충족 여부나 기록상의 확인 내용은 이 범위 밖에 있다.
2.10단계 안의 세부 구분
처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A는 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 할 때, 원고로 행정구제를 요구할 자격 안에서 다시 나누어 판정할 부분은 무엇인가. 이 물음은 자격의 존재 유무를 통째로 묻지 않고, 그 안에서 얼마만큼을 따로 가를 수 있는지를 묻는다. 처분 상대방 밖의 보호 이익에 기초한 소송 자격을 뜻하는 제삼자의 원고적격이라는 같은 용어가 이 물음의 틀을 이룬다.
이 물음에 해당하는 문언은 「(대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결)」의 판결요지 [1]에 있다. 여기서 결정의 기준이 되는 주체는 처분의 상대방인지 아닌지가 아니라 취소를 구할 법률상 이익을 가진 자이고, 가려야 할 행위는 그 처분에 대한 취소소송의 제기이며, 필요한 조건은 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익의 침해이다.
이 문언은 앞 단계가 세운 구별과 이어진다. 취소를 구할 법률상 이익은 피해의 크기나 불만의 강도와 구별되며, 같은 판례는 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우에는 법률상 이익에 포함되지 않는다고 밝힌다(「대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결」). 두 판단을 구별해야 하는 이유는 명확하다. 앞의 것은 보호 이익이 무엇인지를 정하고 뒤의 것은 그 이익을 무엇과 혼동하지 않을지를 정한다. 이 두 단계를 나누지 않으면, 큰 불만을 가졌다는 사정이 곧바로 법률상 이익으로 바뀌는 오류에 빠진다.
이 구별에 가장 강하게 붙는 반론은 행정의 안정성이다. 간접 이해관계자가 늘어나면 하나의 처분에 대해 다툴 사람이 그만큼 늘어나고, 행정청 B로서는 언제 어느 주민이 처분을 다시 문제 삼을지 예측하기 어려워지며, 처분에 기대어 이어진 생활 관계가 흔들릴 수 있다. 그러나 이 불이익을 들어도 결론은 흔들리지 않는다. 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정할 수는 없고, 대신 보호 이익이 무엇인지 가려내는 작업이 그 자리를 대신한다.
이 장면에서 지금 다룰 사실은 두 가지이다. 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A가 자기 생활상 이익의 침해를 주장한다는 것, 그리고 그 상대가 행정청 B의 처분이라는 것. 이 사실만으로는 판정이 끝나지 않는다. 판정 기록에는 보호 법규, 처분의 영향, 신청자 지위, 그리고 효과 소멸 뒤에 회복할 이익이 들어가야 하고, 지금 장면에서는 그 내용이 비어 있다. 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다는 조건은, 기록에 남길 항목의 하나로만 참작할 수 있다.
따라서 이 자격 안에서 나눌 수 있는 부분은 조건에 따라 정해진다. 처분 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익이 있고 소송유형별 신청 등 요건도 충족한 경우가 하나의 갈래이고, 일반적·간접적 공익 관심만 있어 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않는 경우가 다른 갈래이며, 피해와 법규의 보호 대상 사이의 연결이 확인되지 않은 경우는 미확정으로 남는다. 이 세 갈래 밖에 단계를 새로 만들어서는 안 된다.
2.11실효·차단·미확정의 종합
여기서는 제삼자의 원고적격을 둘러싼 실효·차단·미확정의 구별이 드러난다. 취소를 구할 법률상 이익을 피해의 크기나 불만의 강도와 구별해야 하는 까닭이 여기에 있다.
판결요지 [1]은 이 물음을 직접 다룬다. 대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결은 “행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다”고 말한다. 이 문언이 가리키는 주체는 취소소송의 원고가 되려는 사람이고, 판단 대상은 처분 상대방이라는 지위가 아니라 취소를 구할 법률상 이익이다. 대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결에 따르면 그러한 이익은 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이며, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계는 포함되지 않는다.
이 문언과 이 절의 결론이 만나는 자리에서 두 판단 단계가 갈린다. 첫째, 회복할 법률상 보호 이익이 있고 소송유형별 신청 등 요건도 충족하면 자격은 열린다. 둘째, 일반적·간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않으면 막힌다. 이 구별은 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익을 기록으로 살펴 판정된다. 앞 절의 결론에 더해, 직접 상대방인지 묻는 자리와 보호 이익이 있는지 묻는 자리를 나란히 두지 않는 이유가 바로 이 때문이다.
간접 이해관계자가 늘면 행정의 안정성이 약해진다는 반론이 가장 큰 부담을 건다. 다툼의 문이 넓어지면 같은 처분을 두고 이해관계가 얽힌 다수가 달려들 수 있고, 행정청으로서는 언제 확정되는지 가늠하기 어렵다는 불편이 남는다. 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못하게 되는 결과가 올 수 있으므로, 보호 이익의 유무로 좁히되 상대방 지위로 막지는 않는다. 법적 통로가 열려 있다는 뜻이며, 실제 지급·인도·회수 성과가 보장된다는 말은 아니다.
합성 장면에서 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니면서도 자기 생활상 이익이 침해된다고 주장한다. 이 장면으로 확정되는 사실은 그 주장과 다툼의 방향뿐이며, A가 보호 법규에 따라 개별적으로 보호되는 이익을 가졌는지, 처분의 영향이 그 생활상 이익에 직접 닿는지는 미확인이다. 연결이 확인되지 않으면 판정은 미확정으로 남는다. 자료가 모자라는 상태를 곧바로 구제 불능으로 옮기지 않는 점도 같은 태도에서 나온다.
이 절이 허용하는 결론은 조건부 구별이다. 회복할 법률상 보호 이익과 소송유형별 신청 등 요건이 함께 갖추어져 자격이 열리고, 일반적·간접적 공익 관심에 그쳐 개별적 보호 이익이 없으면 차단되며, 피해와 법규의 보호 대상 사이의 연결이 확인되지 않으면 미확정으로 남는다. 다만 판결이유와 상세 사실은 읽은 근거 밖에 있어 실제 사건의 승패나 회수 결과까지 여기서 단정할 수 없다.
2.12다음 절로 넘기는 결론
앞선 분석 단계의 결론이 한 문장으로 넘어오는 자리에서 이 이야기는 시작된다. 앞 단계에서 둔 결론은, 취소를 구할 법률상 이익을 피해의 크기나 불만의 강도와 구별한다는 것이다. 그 구별을 염두에 둔 채 지금 보아야 할 물음은, 처분 상대방이 아니면 정말로 소송할 수 없는가 하는 것이다. 제삼자의 원고적격이라는 말은 처분 상대방 밖의 보호 이익에 기초한 소송 자격을 뜻한다. 그런데 이 자격이 생기는 기준이 개인이 실제로 얻는 이익의 크기인지 아니면 다른 무엇인지, 지금부터 확인해 둘 필요가 있다. 그렇게 확인한 뒤에야 이 자격이 다음 논의로 무엇을 넘기는지 말할 수 있다.
확인해야 할 원문은 (대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결) 판결요지 [1]이다. 이 요지는, "행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다"고 밝힌다. 그 다음 문장이 지금의 물음에 더 직접적이다. 같은 요지는, "여기에서 말하는 법률상 이익이란 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가리키고, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 않는다"고 덧붙인다. 이 문언이 다루는 주체는 처분의 직접 상대방이 아니라 그 밖의 사람이다. 그 사람이 겨냥하는 행위는 행정처분에 대한 취소소송을 제기하는 것이고, 문언이 요구하는 조건은 그 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있다는 것이다. 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계에 그치는지는 이 문언이 따로 구별해 놓은 경우다.
위의 문언을 지금의 물음에 대조해 보자. 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니지만, 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부는 원고적격의 축이 된다. 단순히 처분의 상대방이 아니라는 사실만으로 소송 자격이 곧바로 사라지는 것은 아니라는 뜻이다. 그렇다면 왜 상대방 여부와 법률상 이익을 굳이 나누어 보아야 할까. 앞 단계에서 피해의 크기나 불만의 강도를 법률상 이익과 구별한 것과 같은 맥락에서, 여기서도 한 단계 더 구별이 필요하다. 처분의 영향을 직접 받는지 아닌지는 원고적격의 출발점이지 끝이 아니다. 끝은 그 처분의 근거 법률이 신청자의 어떤 이익을 보호하느냐에 닿는다. 그래서 판단 기록에는 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익을 담는다. 이 기록의 항목들은 판정을 위한 자료의 종류이지, 어느 한 항목만으로 자격이 생기거나 사라지는 요건이 되는 것은 아니다.
이 구분에는 반론이 붙는다. 법률상 이익을 넓게 잡아 원고적격의 문턱을 낮추면, 그 처분에 간접 이해관계를 가진 사람까지 행정을 상대로 다툼을 걸 수 있어 행정의 안정성이 약해진다는 걱정이다. 이 걱정은 피해를 느끼는 사람과 그 처분의 근거 법률이 보호하려는 사람 사이 거리가 멀어질수록 커진다. 하지만 반대편에는 또 다른 손실이 있다. 한 사람의 생활상 이익이 움직였다는 사실과 그 이익이 법적으로 보호된다는 사실이 서로 닿아 있지 않으면, 아무도 처분의 적법성을 다툴 수 없는 상태가 된다. 이 양쪽의 불편을 모두 끌어안은 채 유지할 결론은 한 가지다.
이 장면으로 돌아와 보자. 이 장면에 정해진 것은 신청자 A의 지위가 처분 상대방이 아니라는 것과, 그가 다투려는 처분이 행정청 B의 처분이라는 것, 그리고 자기 생활상 이익이 침해된다고 주장한다는 것까지다. 이 사실들을 앞의 판정 기준에 놓으면, 처분의 근거 법률이 보호하는 직접적이고 구체적인 이익에 해당하는지 여부가 남는다. 장면만으로는 보호 법규가 무엇인지, 처분의 영향이 어디까지 미치는지, 신청자 A의 지위가 그 보호 범위에 닿는지가 확인되지 않는다. 그래서 이 항목들은 미확정으로 남는다. 자료가 없다는 사실이 곧바로 구제 불능을 뜻하는 것도 아니다. 다만 장면으로 확정할 수 없는 것은 확정하지 않은 채로 두어야 한다.
이 절에서 말할 수 있는 결론과 말할 수 없는 결론의 경계는 이렇게 정해진다. 처분의 직접 상대방이 아니라는 이유만으로 원고적격을 부정해서는 안 된다. 법률상 이익이란 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 뜻하며, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계에 그치는 경우는 그 범위 밖에 있다. 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익을 함께 따져 보아야 하고, 그 연결이 확인되지 않으면 미확정으로 남는다. 다만 일반적·간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않는 경우, 원고로 행정구제를 요구할 자격은 막힌다. 이렇게 상대방 밖의 자격 기준을 정해 놓은 뒤 남는 물음은 하나다.