요약
해당 판례의 평가대상 지역 안팎에 따른 이익 침해 판단 구조를 사용하되 대상 사업의 사실을 합성하지 않는다.
4.1통로가 열리는 기준
같은 오염 우려도 법이 설정한 영향권과 주장 자료에 따라 문턱이 달라진다. 판례가 구분한 개별적·직접적·구체적 이익과 일반적·간접적·추상적 이익의 경계를 유지할 때, 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A는 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다. 이런 장면에서 환경상 피해를 주장하는 사람이 모두 같은 부담을 지는지, 이 구제의 통로가 열리는 기준이 무엇인지가 문제 된다. 여기서 영향권과 입증은 법정 평가 범위와 피해 자료에 따른 자격 판단 구조를 뜻하며, 이 두 축이 문턱의 높낮이를 만든다.
해당 판례는 그 판단 구조를 두 지역으로 나누어 서술한다. 먼저 평가대상 지역 안의 주민에 대해서는 "공유수면매립과 농지개량사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이" 보호되는 개별적 이익을 갖는다고 본다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 이 문언이 가리키는 주체는 예상되는 직접적·중대한 환경피해의 영향권 안에 선 주민이고, 보호 대상은 쾌적한 환경에서 생활할 개별적 이익이다.
판례는 같은 문단에서 그 이익을 "주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익"으로 규정한 뒤, 이들에게 특단의 사정이 없는 한 침해가 사실상 추정된다고 본다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 이 구절이 고정 결론과 맞닿는 지점은 추정의 배분이다. 영향권 안 주민은 자료로 침해를 새로 증명할 필요 없이 입구에 이르고, 영향권 밖 주민은 침해 사실을 입증해야 같은 자리에 선다. 두 단계를 구별하지 않으면 사실상 추정이라는 법원의 배려가 전 주민에게 자동으로 확장되거나, 반대로 영향권 밖 주민의 입증 통로가 처음부터 닫힌 것으로 읽힌다.
그러나 이 구별이 만드는 손실도 분명하다. 구역 밖 실제 피해자가 더 큰 입증 부담을 질 수 있다. 피해가 가장 넓게 퍼진 오염일수록 평가대상 지역이라는 선 밖의 주민이 자료를 모으고 인과를 설명하기 어렵고, 그 부담이 곧 적격의 실질적 장벽이 될 수 있다. 저자는 이 불이익을 지운 채 결론을 말하지 않는다. 다만 판례가 열어 둔 경로는 남겨 두는데, 평가대상 지역 밖의 주민이라 할지라도 수인한도를 넘는 피해를 받거나 받을 우려가 있으면 침해를 입증함으로써 원고적격을 인정받을 수 있다고 본다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 따라서 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정할 수는 없다.
이 장면에 놓으면 A의 위치는 아직 확정되지 않는다. A가 평가대상 지역 안에 있는지 밖에 있는지, B의 처분이 어떤 평가 범위를 기준으로 하는지, A가 수인한도를 넘는 피해의 자료를 갖추었는지는 장면이 정하지 않았다. 다만 A가 처분의 직접 상대방이 아니라는 점만은 확정되어 있고, 그 경우에도 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익이 있는지부터 살핀다. 영향권 안이면 추정이 도와주고, 밖이면 입증이 요구되는 차이만이 확인될 뿐, A의 실제 적격은 미확정으로 남는다.
따라서 이 구제의 입구는 단일한 문턱이 아니라 조건의 묶음으로 열린다. 해당 처분 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익이 있고 소송유형별 신청 등 요건도 충족한 경우 통과한다. 반대로 일반적·간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않으면 문은 닫힌다. 여기에 평가대상 지역 안팎의 차이는 입증의 배분일 뿐, 밖이라는 사실 그 자체가 자격이 부정되는 사유는 아니다.
4.2구제가 막히는 조건
그 결론은 개별적·직접적·구체적 이익과 일반적·간접적·추상적 이익의 경계를 그대로 유지한 채, 같은 환경상 피해를 주장하는 사람이라도 모두 같은 부담을 지는 것은 아니라는 점을 전한다. 이제 그 경계 안에서, 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A가 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 할 때, 구제가 허용되지 않는 조건이 무엇인지 살펴본다.
이 물음에 해당하는 원문은 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결의 판결요지 [2]이다. 위 요지는 공유수면매립면허처분 등에 관련된 규정의 취지가 "직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에" 있다고 보았다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 이 문언이 가리키는 주체는 평가대상 지역 안의 주민이고, 보호되는 이익은 주민 개개인에 대한 개별적·직접적·구체적 환경상 이익이다. 한편 요지는 평가대상 지역 밖의 주민에 대해서는 별도의 조건을 붙인다.
그 조건은 바로 입증의 문제이다. 평가대상 지역 안의 주민에 대해서는 "특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어" 원고적격이 인정되지만(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결), 평가대상 지역 밖의 주민은 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 것을 입증함으로써 원고적격을 인정받는다. 추정과 입증, 이 두 단계가 구별되어야 하는 까닭은 같은 환경상 이익이라도 법이 설정한 영향권 안에 들어오느냐에 따라 침해 여부를 누가 보여야 하는가가 달라지기 때문이다. 이 구별에서 이 절의 결론은, 일반적 간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않는 경우 법정 요건 중 하나라도 충족되지 않으면 구제의 통로가 닫힌다는 점이다.
이 결론에는 뚜렷한 불편이 따라붙는다. 법이 설정한 평가 범위를 좁게 잡으면, 가장 넓게 퍼진 환경 피해일수록 오히려 아무도 다툴 수 없게 될 위험이 있다. 평가대상 지역 밖에 사는 주민은 예상된 직접 피해의 범위에서 제외된 채, 자기가 받는 침해를 자료로 보여야 한다는 더 큰 부담을 짊어진다. 이 손실을 지우지 않고서도 결론을 유지할 수 있는 근거는, 판례가 지역 밖 주민에게 자동 부정이 아니라 입증의 길을 열어 두었다는 데 있다. 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정할 수는 없고, 오히려 침해 또는 침해우려를 입증하면 적격을 인정받을 수 있다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결).
이 장면에서 이 물음에 속하는 사실은, 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A가 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다는 점뿐이다. A가 평가대상 지역 안에 있는지 밖에 있는지, 수인한도를 넘는 피해 자료를 가졌는지는 이 장면에서 정해지지 않았다. 그러므로 A의 위치에 따라 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결의 추정 경로와 입증 경로 중 어느 쪽이 적용될지, 그리고 그 요건이 실제로 충족되었는지는 미확정으로 남는다. 확인할 수 있는 것은 판단 구조의 형태뿐이다. 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익이 기록되어야 할 항목이라는 점도 앞의 조건이다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 장면으로 판정할 수 없는 나머지는 그대로 미확인이다.
이 절이 허용하는 결론은, 영향권 안의 주민과 밖의 주민에게 같은 문턱이 적용되지 않으며, 법이 보호하려는 개별적 이익이 인정되지 않는 경우 법정 요건이 하나라도 비면 구제가 허용되지 않는다는 좁은 판단이다. 반대로 허용하지 않는 것은, 평가대상 지역 밖이라는 지리적 사실만으로 주민 전체의 적격을 자동으로 부정하는 결론이다. 여기에 법률상 이익의 유무를 넘어 취소의 이익이 남는지까지 확정한 것은 아니므로, 다른 조건의 문제로 넘기지 않는다. 기간이 끝났으면 취소의 이익도 반드시 사라지는가?
4.3자료가 없을 때 남는 경계
처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A는 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다. A가 다투는 대상은 B의 처분이며, A가 말하는 침해는 자기 생활상 이익의 침해이다. 그런데 법이 그 이익을 개인에게 보호하는 것으로 삼는지는 자료에 따라 드러나기도 하고 드러나지 않기도 한다. 이 경우 A와 법규 사이의 연결이 확인되지 않았다는 이유만으로 A의 주장을 바로 기각할 수 있는가, 아니면 판단 재료를 더 모아 둔 상태로 남겨야 하는가. 환경상 피해를 주장하는 사람은 모두 같은 부담을 지는가? 여기서 영향권과 입증은 법정 평가 범위와 피해 자료에 따른 자격 판단 구조를 뜻한다.
대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 평가대상 지역 안팎을 나누어 두 문턱을 제시한다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 관련 법규의 취지가 “환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에” 있다고 본 뒤, 그 주민들의 환경상 이익을 “주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익”으로 규정한다. 이 문언에서 보호의 주체는 주민 개개인이며, 보호되는 행위는 공유수면매립면허처분 등에 따른 환경상 이익의 침해이고, 문턱은 수인한도를 넘는 환경침해의 수령 또는 우려이다. 평가대상 지역 안 주민에 대해서는 “특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정”되어 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다고 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 덧붙인다. 같은 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 구 환경정책기본법 시행령(1992. 8. 22. 대통령령 제13715호로 개정되기 전의 것) 등 옛 법령명을 그대로 인용하며 판단한다.
위 근거와 결론 사이에는 판정 단계가 하나 놓인다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 평가대상 지역 밖의 주민이라 할지라도 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있으면, 그 침해 또는 침해우려를 “입증함으로써” 무효확인을 구할 원고적격을 인정받을 수 있다고 본다. 이 문턱은 자동 부정이 아니라 입증을 통한 인정이며, 앞 문단의 사실상 추정과 대비되어야 한다. 그런데 A의 기록에 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위가 들어오지 않아 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 경우, 이 사항은 판단 재료가 특정되지 않은 미확정이다. 자격이 없는 것으로 확정된 불능과 미확정은 구별된다. 이 절의 결론은, 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 경우, 판단 재료가 특정되지 않은 사항은 불능과 구별해 미확정으로 남긴다는 것이다.
가장 설득력 있는 반론은 구역 밖 실제 피해자가 더 큰 입증 부담을 질 수 있다는 점을 겨냥한다. 법률상 이익을 좁히면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못한다는 것이다. 이 반론이 지적하는 손실은 구체적이다. 평가대상 지역 경계선 바깥에 사는 주민도 같은 수인한도를 넘는 환경침해를 받으면서, 오히려 자료를 더 갖추어야 하는 역설이 생긴다. 그렇더라도 이 반론의 불리한 부분을 지울 수는 없다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 구역 밖 주민에 대해 입증을 요구하면서도, 동시에 침해를 입증하면 원고적격을 인정받을 수 있다고 열어 둔다. 이 답은 반론의 우려를 없애지 않으며, 다만 자동 부정이라는 더 가혹한 결론을 허용하지 않는다.
합성 장면에서 확인되는 사실은 A가 처분의 직접 상대방이 아니라는 점, A가 자기 생활상 이익의 침해를 주장한다는 점, 다투는 처분이 B의 처분이라는 점뿐이다. 장면에 평가대상 지역 안팎의 구분이 설정되지 않았고, 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익의 기록도 수집되지 않았다. 그러므로 A가 평가대상 지역 안 주민인지, 아니면 구역 밖 주민으로서 수인한도 초과를 입증해야 하는지는 이 장면만으로 확정할 수 없다. 다만 장면 밖 연도·금액·기산일·판결 결과를 끌어와 채울 권한은 없다. 다만 이미 정해진 좁은 결론은 남는다. 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 경우 그 사항은 불능으로 확정하지 않고 미확정으로 남긴다. 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정해서는 안 된다.
이 절이 허용하는 결론은 분명하다. 평가대상 지역 안 주민의 환경상 이익은 주민 개개인에게 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 침해가 사실상 추정되고, 평가대상 지역 밖 주민은 침해 또는 침해우려를 입증하면 원고적격을 인정받을 수 있다. 여기서 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 대상 사업의 사실을 합성하지 않는다. 이 절이 허용하지 않는 결론도 분명하다. 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정하거나, 연결이 확인되지 않은 사항을 자격 불능으로 확정하거나, 미확정을 실제 지급·인도·회수의 실패로 바꾸어 서술하는 것은 이 밖의 일이다. 자료 부족은 미확정이며 곧바로 구제 불능이 아니다.
4.4판단에 필요한 기록
앞 단계까지는 개별적·직접적·구체적 이익과 일반적·간접적·추상적 이익의 경계를 그대로 이어받는다. 그 경계 위에서 환경상 피해를 주장하는 사람은 모두 같은 부담을 지는가? 이 물음에 답하려면 처분의 직접 상대방이 아닌 주민 A가 자기 생활상 이익이 침해된다며 행정청 B의 처분을 다투려 한다는 장면을 놓고, 그 적격을 판정하는 데 어떤 자료가 기록에 남아야 하는지 살핀다.
대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 평가대상 지역 안팎의 주민을 나누어 말한다. 지역 안 주민에 대해서는 “환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로”라 하였고, 그 이익을 “주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익”으로 보았다. 이 문언은 보호하려는 주체, 보호되는 행위의 영향, 그리고 보호 대상인 생활상 이익의 범위를 함께 적시한다. 같은 구절은 지역 안 주민에게 침해를 사실상 추정하되, 지역 밖 주민의 경우는 다른 전제를 둔다.
위 문언은 지역 안 주민에게 침해가 “사실상 추정되어” 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다고 하였다. 반면 환경영향평가 대상지역 밖의 주민이라 할지라도 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우, “환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 것을 입증함으로써 그 처분 등의 무효확인을 구할 원고적격을 인정받을 수 있다”고 하였다. 두 판단 단계는 추정이 서는 자료와 직접 입증할 자료를 구별한다는 점에서 함께 읽어야 한다. 단계 판정은 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익에 기록된 자료만으로 하며, 없는 기록을 추정으로 메우지 않는다.
이 점은 가장 넓게 퍼진 환경 피해일수록 오히려 누구도 다투지 못하는 결과를 낳을 수 있다는 불안과 맞닿는다. 기록을 좁게 읽으면 생활권이 넓은 주민의 손실이 법정 문턱 앞에서 지워지는 것처럼 보인다. 그렇더라도 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정할 수는 없다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결이 지역 밖 주민에게도 입증으로 적격을 인정받을 길을 남겨 둔 이상, 위치 자체는 기록을 대신하지 못한다. 다만 그 주민이 실제로 더 많은 자료를 준비해야 한다는 부담은 지워지지 않고 그대로 남는다.
장면에서 확인되는 사실은 A가 직접 상대방이 아니라는 점과, 그가 자기 생활상 이익의 침해를 주장하며 B의 처분을 다투려 한다는 점이다. 이 사실만으로는 A가 어느 지역에 속하는지, 어떤 보호 법규가 그의 이익을 보호 대상으로 삼는지, 처분 전후의 영향이 기록에 남아 있는지 알 수 없다. 그에 따라 A의 적격은 지금 단계에서 미확정으로 남는다. 기록에 보호 법규와 처분의 영향, 신청자 지위가 확인되면 판정이 가능해진다. 반대로 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않으면 단계를 넘길 수 없다. 이 장면만으로 승패를 정할 수 없다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 정해진 기록이 있는 경우에 한정하여 단계를 판정할 수 있다는 것이고, 그 기록을 넘는 사실을 추측으로 보태어 적격을 정할 수는 없다. 반대로 기록이 없다는 사실만으로 곧바로 구제 불능으로 돌릴 수도 없다. 자료가 부족한 상태는 미확정이며, 보호 법규가 보호하는 이익에 침해나 침해우려가 연결되는 자료가 모이는지 살펴야 한다.
4.5판정을 바꾸는 사정
개별적 직접적 구체적 이익과 일반적 간접적 추상적 이익을 나눈 경계를 전제로 한다. 이 장면에서 남는 물음은 영향권 안팎의 주민이 모두 같은 입증 부담을 지는가 하는 점이다. 이 구조는 같은 처분을 다투는 사람이라도 자기가 서 있는 자리에 따라 보여야 할 것이 달라진다는 뜻이다. 이번 단계는 그 차이가 어디에서 오는지 그대로 둔 채, 어떤 변경이 이미 내려진 단계 판정을 뒤집는지를 묻는다.
판례 요지 [2]는 공유수면매립면허처분과 농지개량사업 시행인가처분의 근거 또는 관련 법규가 되는 구 공유수면매립법, 구 농촌근대화촉진법, 구 환경보전법, 구 환경정책기본법 및 각 시행령의 관련 규정 취지를 두 갈래로 설명한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 먼저 환경영향평가 대상지역 안의 주민은 공유수면매립과 농지개량사업시행으로 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 사람이다. 그 주민들이 비교 대상으로 삼는 생활 이익은 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익이다. 이 문언은 보호하려는 주체를 주민 개인으로, 보호 대상을 그 개별적 이익으로, 보호의 취지를 직접적이고 중대한 피해 예상의 배경으로 삼는다.
그 문언이 가리키는 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이다. 판례는 이 이익에 대해 특단의 사정이 없는 한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정된다고 하면서 무효확인을 구할 원고적격을 인정한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 여기서 추정과 인정은 서로 다른 판단 단계를 뜻한다. 추정은 침해 사실을 따로 밝히지 않아도 그 자리에서 이어지는 데 반해, 인정은 그 추정 아래에서 원고적격이라는 법적 자격을 확인하는 절차이다. 이 둘을 한 단계로 뭉개면 지역 안 주민이 무엇을 보여야 하는지가 지워지고, 결국 모든 주장자가 같은 자료를 내야 하는 것처럼 보인다. 영향권과 입증의 구별이 바로 이 지점에서 작동한다.
판례는 평가대상 지역 밖의 주민이라 할지라도 처분으로 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우, 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려를 입증함으로써 원고적격을 인정받을 수 있다고 본다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 이 부담은 부인되지 않으며 그대로 남는다. 자동 부정은 그 주민에게 침해 입증의 문을 아예 닫아 버리는 결과를 낳고, 가장 넓게 퍼진 환경 피해일수록 아무도 다투지 못하는 공백이 생긴다.
이 장면에서 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니므로 그 지위만으로 자격이 곧바로 주어지지는 않는다. 다만 A가 서 있는 자리가 평가대상 지역 안인지 밖인지는 장면에서 정해지지 않았다. 지역 안이라면 특단의 사정이 없는 한 침해 추정이 이어지고, 지역 밖이라면 수인한도를 넘는 침해 또는 그 우려를 A가 입증해야 한다. 어느 쪽인지 확정되지 않았으므로 이 장면만으로 단계 판정의 결과를 특정할 수 없다. 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않는다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 환경상 피해를 주장하는 사람이 모두 같은 부담을 진다는 해석과, 지역 밖이라는 이유만으로 자격이 자동으로 사라진다는 해석은 이 문언에서 나지 않는다. 반대로 지역 안 주민의 추정이 무한정 이어진다거나 어떤 자료도 더 보일 필요가 없다는 뜻도 아니다. 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익이 확인되지 않은 채 남으면 그 부분은 미확정으로 두되, 미확정은 곧 구제 불능이 아니다.
4.6가장 강한 반론과 답
평가대상 지역 안팎에 따라 달라지는 것은 이익의 종류만이 아니라 그것을 보여 주는 방식이기도 하다. 판례가 구분한 개별적·직접적·구체적 이익과 일반적·간접적·추상적 이익의 경계를 유지할 때, 지금 겨냥된 물음은 그 경계에서 구역 밖 주민이 짊어지는 몫이 얼마나 되는지에 관한 것이다.
해당 판례는 구 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것) 등 각 관련 규정의 취지에 관해 말하면서, 환경영향평가 대상지역 밖의 주민이라 할지라도 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우에는 그와 같은 침해 또는 침해우려를 「입증함으로써」 그 처분 등의 무효확인을 구할 원고적격을 인정받을 수 있다고 설시한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 여기서 문언이 가리키는 주체는 평가대상 지역 밖의 주민이고, 그 행위는 자기가 받는 침해를 사실로 보여 주는 입증이며, 조건은 처분 전후 비교에서 수인한도를 넘는 피해 또는 그 우려판단이다.
이 문언은 구역 밖이라는 사정 자체가 자격을 없애는 것이 아니라 입증할 대상을 정한다는 뜻을 담는다. 대상지역 안 주민에 대하여는 침해가 「사실상 추정」되어 특단의 사정이 없는 한 자격이 인정되지만, 밖 주민에게는 그 추정이 작동하지 않으므로 침해가 있다는 점을 직접 증명해야 한다. 이 차이는 자격의 유무를 갈라놓기에 앞서 무엇을 보여야 하는지에 관한 차이고, 이 절의 결론은 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정할 수 없다는 것이다. 동일한 결과를 두고 확증할 일이 남았다는 말과 아예 자격이 없다는 말을 함께 놓을 수 없는 것은 이 때문이다.
그렇다고 구역 밖 주민의 형편이 가벼워지는 것은 아니다. 수인한도를 넘는 피해라는 기준은 개연적 우려만으로는 닫히지 않고, 처분 전과 비교한 정도까지를 밝혀야 하므로 가장 넓게 퍼진 피해일수록 오히려 누구도 다투지 못하게 될 위험이 있다. 그 손실을 지우지 않은 채 법원의 문언을 읽으면, 추정의 부재가 부정의 선언이 아니라 증명 부담의 이전에 해당한다는 것이 드러난다. 대상지역 안팎 모두 같은 형식적 문턱을 지나는 대신, 밖 주민은 자료로 그 자리를 채워야 한다.
합성 장면에서 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니고 자기 생활상 이익의 침해를 주장하며, 행정청 B의 처분이 그 생활에 어떤 영향을 미치는지도 함께 제시되어야 한다. 다만 A가 대상지역 안에 드는지, 수인한도를 넘는 정도가 실제로 확인되는지, 관련 법규가 그 이익을 개인에게 보호 대상으로 두는지는 정해져 있지 않다. 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익을 기록의 항목으로 삼되, 이 가운데 어느 항목이 충족되었다고 단정할 수 없으므로 현재 자격 판단은 미확정으로 남는다.
이 절이 허용하는 것은 구역 밖이라는 표시만으로 주민 개개인의 자격을 일괄로 지워 버리지 않는 태도이고, 허용하지 않는 것은 자격이 곧바로 선언된다는 해석이다. 반론이 말한 더 큰 부담은 줄지 않은 채 남고, 다만 그 부담을 자료로 진 사람이 넘어서면 자격에 도달할 길이 열리는 것이다.
4.7신청·주문과의 연결
평가대상 지역 안팎이라는 기준에 따라 환경상 피해의 입증 부담이 달라진다. 앞 절에서는 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정할 수 없다고 보았다. 이 물음은 피해의 크기가 아니라 피해를 어떻게 보여 주느냐의 차이를 다룬다.
해당 판례는 구 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것), 구 농촌근대화촉진법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 개정되기 전의 것), 구 환경보전법(1990. 8. 1. 법률 제4257호로 폐지), 구 환경보전법 시행령(1991. 2. 2. 대통령령 제13303호로 폐지), 구 환경정책기본법(1993. 6. 11. 법률 제4567호로 개정되기 전의 것), 구 환경정책기본법 시행령(1992. 8. 22. 대통령령 제13715호로 개정되기 전의 것)의 각 관련 규정의 취지를 밝힌다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 그 문언은 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데 있다고 본다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 문언상 보호의 주체는 환경영향평가 대상지역 안과 밖의 주민으로 나뉘고, 행위는 처분 전후의 환경침해 수준의 비교이며, 조건은 수인한도를 넘는 피해의 발생이나 우려다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결).
이 문언과 이 절의 결론을 잇는 것은 보호 대상의 종류와 입증의 위치가 함께 움직인다는 점이다. 판례는 대상지역 안 주민의 환경상 이익을 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로 보고, 특단의 사정이 없는 한 침해나 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정된다고 설명한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 대상지역 밖 주민은 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우 침해 또는 침해우려를 입증함으로써 원고적격을 인정받을 수 있다고 본다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 따라서 판단은 두 단계로 갈린다. 먼저 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해라는 요건을 맞춘 뒤, 그 사실을 추정에 맡길 것인지 주장 자료로 직접 보여 줄 것인지가 달라진다.
구역 밖 실제 피해자가 더 큰 입증 부담을 질 수 있다는 반론은 현실의 손실에 눈을 돌린다. 피해가 넓게 퍼질수록 자료를 모으기 어려운 주민은 소송의 문 앞에서 멈추고, 가장 큰 피해는 오히려 아무도 다투지 못하는 결과일 수 있다. 그러나 그 불이익을 지우지 않으면서도 결론을 유지할 수 있는 이유는 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정할 수 없기 때문이다. 판례는 구역 밖 주민에게도 침해의 입증이라는 열린 통로를 남겨 두고, 판정은 보호 법규의 취지와 처분의 영향을 맞대 보아 법률상 보호 이익이 남는지를 확인하는 단계에서 이루어진다.
합성 장면에서 A는 처분의 직접 상대방이 아니면서 자기 생활상 이익의 침해를 주장하며 B의 처분을 다투려 한다. A가 평가대상 지역 안에 있는지 밖에 있는지, 처분 전후로 수인한도를 넘는 환경피해를 받는지, 그 사실을 어떤 자료로 보여 줄 수 있는지는 정해져 있지 않다. 판결요지 [2]의 문언에 따르면 안에 있다면 추정의 이점을 받고, 밖에 있다면 침해 또는 침해우려를 입증해야 한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 다만 A의 지위와 처분의 영향은 기록으로 확인되지 않으므로 자격 판단은 이 구별 구조를 적용하는 데 그치고, 실사건의 사실은 판단하지 않는다.
이 절이 허용하는 결론은 환경상 피해를 주장하는 사람이 모두 같은 부담을 진다는 말이 아니며, 판례의 구별은 피해의 크기보다 법이 정한 영향권과 주장 자료의 위치를 기준으로 삼는다는 것이다. 허용하지 않는 결론은 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정하는 것과, 대상 사업의 사실을 장면에 덧붙여 판정하는 것이다. 미확인 항목이 남아도 이미 정해진 좁은 결론, 즉 구역 밖 주민에게도 입증의 길이 열려 있다는 판단은 유지된다.
4.8이 절이 맡는 범위
앞 절에서는 해당 판례의 평가대상 지역 안팎에 따른 이익 침해 판단 구조를 사용하되 대상 사업의 사실을 합성하지 않았다는 전제를 받았다. 이 경우에 법이 정한 평가 범위 안에 있는지 밖에 있는지에 따라 무엇이 달라지는지가 이 절의 물음이다.
대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 해당 규정들의 취지에 대하여 이렇게 말한다. “공유수면매립과 농지개량사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로” (대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 이 문언은 보호하려는 주체를 평가대상 지역 안의 주민으로, 보호되는 이익을 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익으로 특정하고 있다.
같은 요지의 앞뒤 구절은 두 단계의 판단 기준을 구별한다. 먼저 “위 주민들이 … 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익”(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결)으로 보고, 침해 또는 침해우려가 사실상 추정된다고 본다. 그다음 환경영향평가 대상지역 밖의 주민에 대해서는 “그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우”(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결)로 조건을 달아, 침해 또는 침해우려를 입증하는 경우 원고적격을 인정받을 수 있다고 말한다. 앞 절에서 받은 전제가 개별적·직접적·구체적 이익과 일반적·간접적·추상적 이익의 경계를 유지하라는 이유가 바로 이 구별에 있다.
법이 설정한 영향권 밖에서 사는 주민은 자료를 직접 모아 수인한도를 넘는 환경피해를 보여야 하므로, 평가대상 지역 안 주민이 누리는 사실상 추정의 편익을 잃는다. 같은 피해를 입었다고 느껴도 소를 준비하는 데 쓰는 힘이 달라질 수 있다는 점은 부정하지 않는다. 다만 그렇더라도 판례는 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정할 수는 없다고 못 박는다. 밖에 있다는 사실 자체가 자격을 막는 것은 아니며, 입증으로 치우친 부담이 문제라면 그 부담을 푸는 방식이지 자격의 전면 부정이 해법이 아니다.
합성 장면으로 돌아가면, 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니므로 자신의 생활상 이익이 침해된다고 주장하는 방식으로만 나아갈 수 있다. 이때 A가 법정 평가 범위 안에 사는 주민인지 밖에 사는 주민인지는 설정하지 않았다. A가 지역 안에 속한다면 개별적·직접적·구체적 이익이 인정되어 침해가 사실상 추정되고, 지역 밖에 속한다면 수인한도를 넘는 피해를 입증해야 한다는 두 길 중 어느 쪽인지는 자료가 확인되어야 정해진다. 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익 같은 기록이 판단에 필요하다. 판정에 필요한 사실이 보이지 않으면 미확정으로 남긴다.
이 절이 허용하는 결론은 좁다. 평가대상 지역 안팎이 입증의 문턱을 나눌 뿐, 지역 밖이라는 이유만으로 적격을 자동으로 부정해서는 안 된다는 것이다. 영향권과 입증이라는 말이 법정 평가 범위와 피해 자료에 따른 자격 판단 구조를 가리키는 이유도 이 판정 구조를 지키기 위한 것이지, 어떤 사업에서 실제로 어떤 피해가 있었는지 확정하려는 것이 아니다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결의 문언은 이 결론을 어떻게 뒷받침하는가?
4.9조문과 판례 요지의 적용
환경상 피해를 주장하는 사람이 모두 같은 부담을 지는지에 관한 경계를 유지한 채, 이제는 그 경계가 원고로서 행정구제를 요구할 자격을 판단하는 근거로 어떻게 작용하는지 살핀다. 영향권과 입증은 법정 평가 범위와 피해 자료에 따른 자격 판단 구조를 뜻하며, 이 구조는 A의 사정을 읽는 잣대로 쓰인다. 전 단계가 남긴 관계 구별을 되풀이하지 않고, 해당 문언이 자격 판단에 어떤 한정을 두는지만 확인한다.
해당 문언은 두 경우를 나란히 둔다. 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결의 판결요지 [2]는 관련 규정의 취지에 따라, "직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민"이 "전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익"을 가지며, 그 이익은 "주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익"이라고 설명한다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 여기서 주체는 평가대상 지역 안의 주민이고, 행위는 공유수면매립면허처분 등의 무효확인을 구하는 것이며, 조건은 침해 또는 침해우려가 사실상 추정되는 경우다.
같은 문언은 평가대상 지역 밖의 주민에게 다른 조건을 둔다. "환경영향평가 대상지역 밖의 주민이라 할지라도" 처분으로 "그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우"에는, "환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 것을 입증함으로써" 원고적격을 인정받을 수 있다고 본다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 두 경우는 모두 같은 자격 판단에 들어가지만, 지역 안은 추정이 보태지고 지역 밖은 입증으로 열리는 구조라는 점이 구별된다. 이 구별은 자격을 주느냐 떼느냐의 문제가 아니라, 자격을 인정할 근거를 어떤 자료로 채우느냐의 차이다. 같은 오염 우려를 말하더라도 문언이 정한 위치에 따라 필요한 자료가 달라지므로, 두 단계를 합치면 문언이 만든 한정이 사라진다.
문언은 그 부담을 인정한 채로 자격의 문을 닫지 않았고, 부정하는 쪽에 답을 옮기지 않았다. 이 답은 입증 부담의 불리를 지우지 않으면서, 지역 밖이라는 사정 하나만으로 A의 주장을 들어보지도 않고 물리치는 것을 막는다. 저자의 적용에 따르면 자격 판단은 개별적 직접적 구체적 이익과 일반적 간접적 추상적 이익의 경계를 전제로 하며, 문언은 그 경계 위에서 지역 안팎의 자료 요구만을 달리한다. 문언이 정한 바깥을 넓히거나 판결이유로 확장하면 이 한정을 잃는다.
합성 장면으로 돌아오면, A가 처분의 직접 상대방이 아니라는 점과 자기 생활상 이익의 침해를 주장한다는 점만 정해져 있다. 문언의 구별을 여기에 놓으면, A가 환경영향평가 대상지역 안에 있는지 밖에 있는지에 따라 필요한 자료가 달라진다. 지역 안이라면 침해 또는 침해우려가 사실상 추정되어 문언이 요구한 자료가 줄고, 지역 밖이라면 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 피해나 그 우려를 입증해야 한다. 그러나 장면은 A의 위치, 처분의 내용, 보호 법규, 처분의 영향, 신청자 지위, 효과 소멸 뒤 회복할 이익을 정하지 않았으므로, 이 가운데 무엇이 확인되었는지는 미확정으로 남는다. 따라서 이 장면만으로 A의 적격이 인정된다고도 부정된다고도 할 수 없다. 확인된 것은 판단 구조뿐이고, 자료가 채워지는 방향에 따라 결과가 갈린다.
이 절이 허용하는 것은, 해당 문언이 정한 지역 안팎의 자료 요구를 원고가 행정구제를 요구할 자격의 판정 근거로 삼는 것, 그리고 지역 밖이라는 사정 하나로 적격을 자동 부정하지 않는 것이다. 허용되지 않는 것은, 문언 밖의 판결이유나 다른 항으로 판단을 넓히거나, 미확인 자료를 채워 A의 적격을 단정하는 것이다. 해당 처분 취소·확인으로 회복할 법률상 보호 이익이 있고 소송유형별 신청 등 요건도 충족한 경우에 자격 판단의 문이 열리고, 일반적·간접적 공익 관심만 있고 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않으면 닫히며, 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않으면 미확정으로 남는다.
4.10단계 안의 세부 구분
판례가 구분한 개별적·직접적·구체적 이익과 일반적·간접적·추상적 이익의 경계를 유지한다는 전제 아래, 원고로 행정구제를 요구할 자격 안에서 실제로 다시 나누어 판정할 부분이 무엇인지가 이번 물음이다. 앞 절은 환경상 피해를 주장하는 사람마다 부담이 같은 것은 아니라는 점만 확인했고, 그 구분이 어떤 조건에서 작동하는지는 여기서 따진다.
대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결은 판결요지 [2]에서 평가대상 지역 안팎의 주민을 나누어 설명한다. 인용한 관련 규정의 취지가 환경영향평가 대상지역 안의 주민이 쾌적한 환경에서 생활할 개별적 이익까지 보호하려는 데 있다고 본 뒤, 그 주민들의 환경상 이익을 "주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익"으로 지명한다. 이 문언은 보호 대상인 이익의 성격과 그 이익을 가진 주체를 함께 정한다. 반면 대상지역 밖의 주민은 "수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우"와 같은 조건이 붙으며, 침해 사실의 입증이 요구된다.
이 근거가 고정 결론으로 이어지는 방식은 조건의 나열이 아니라 단계 안의 구분이다. 지역 안 주민에 대해서는 침해가 사실상 추정되어 판정이 쉽게 열리고, 지역 밖 주민에 대해서는 입증이 별도로 요구되어 판정이 늦게 열린다. 이 차이는 자격의 유무를 영구히 갈라놓는 단계가 아니라, 같은 자격 판단 안에서 어떤 기록이 필요한지를 가르는 구분이다. 여기에 새 단계를 더 만들 수 없다.
구역 밖 주민은 우선 불편한 위치에 놓인다. 같은 피해를 겪어도 자기 이익의 침해를 직접 설명하고 자료로 뒷받침해야 하므로, 가장 넓게 퍼진 피해일수록 오히려 다투기 어려워진다는 비난이 가능하다. 저자도 그 부담이 실제로 존재한다는 점을 지우지 않는다. 다만 그 부담은 자동 부정으로 확장되지 않는다. 평가대상 지역 밖이라는 이유만으로 모든 주민의 적격을 자동 부정할 수는 없다는 답이 성립하는 한, 지역 구분은 입증 요구의 차이로만 작동하고 결과를 미리 정하지 않는다.
합성 장면에서 A는 처분의 직접 상대방이 아니며, 자기 생활상 이익의 침해를 주장한다. 이 사실만으로 A의 영향권이 평가대상 지역 안인지 밖인지는 정해지지 않았고, A가 어떤 자료로 침해를 보여주려 하는지도 미확정이다. 따라서 기록 항목인 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익 가운데 무엇이 채워졌는지에 따라 작동하는 경우와 막히는 경우·미확정인 경우의 어느 쪽에 놓일지 가려질 뿐이다. 장면은 판정의 조건만 제공하고, 승패나 회수의 성과는 결정하지 않는다.
이 절이 허용하는 결론은 자격 안의 세부 구분이 명시된 조건에 묶여 있다는 것이고, 허용하지 않는 것은 그 구분을 새로운 단계로 부풀리거나 지역 구분만으로 자격을 일괄 부정하는 것이다. 영향권과 입증이 법정 평가 범위와 피해 자료에 따른 자격 판단 구조를 뜻하는 한, A가 어느 쪽에 놓이는지는 남은 기록이 가릴 부분으로 남는다.
4.11실효·차단·미확정의 종합
이 장면에서 A가 원고의 자격을 얻는지 막히는지, 아니면 기록만으로 판단을 미루어야 하는지가 문제로 남는다. 환경상 피해를 주장하는 사람은 모두 같은 부담을 지는가에 대한 앞선 구별을 받아들인다 해도, 이번에 살필 것은 A처럼 처분 상대방이 아닌 사람이 행정구제를 요구할 자격의 실효·차단·미확정을 어떻게 나누는가이다. 이 구조에 따라 같은 오염 우려라도 누구는 자격이 열리고 누구는 막히며, 누구에게 확인이 더 필요한지가 갈린다.
이 구별의 근거가 되는 문언은 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결이 제시한 판단 구조이다. 그 판례는 관련 법규의 취지가 "공유수면매립과 농지개량사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로"라는 점을 밝힌다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 이 문언이 가리키는 주체는 환경영향평가 대상지역 안의 주민이고, 보호하려는 행위는 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 생활하는 일이다. 조건은 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 위치에 있다는 것이며, 그 결과 그들이 가지는 환경상 이익은 "주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익"으로 놓인다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 여기서는 이 문언이 정한 주체·행위·조건만을 다루고, 해당 조문의 다른 쟁점은 다루지 않는다.
이 문언과 이 절의 결론이 만나는 지점은 이익의 성격이 자격 판단을 가른다는 데 있다. 판례는 대상지역 안 주민의 이익이 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이므로, "특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어" 자격이 인정된다고 본다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 반면 일반적·간접적·추상적 이익에 그친다면 개별적으로 보호되는 법률상 이익이 인정되지 않아 자격이 막힌다. 두 판단을 나누어야 하는 까닭은 전자의 경우 침해가 추정되어 열리고, 후자의 경우 개별 보호 인정 자체가 없어 막히기 때문이다. 여기에 소송유형별 신청 등 요건이 함께 충족될 때 비로소 자격이 열리며, 이 요건은 이익의 성격과 별개의 단계로 놓인다. 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 경우는 열림도 막힘도 아닌 미확정으로 남는다.
이 좁은 구별이 겨냥하는 손실은 분명하다. 법률상 이익을 좁게 보면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 아무도 다투지 못하는 결과가 생길 수 있다. 평가대상 지역 밖에서 실제 피해를 겪는 주민이 그 안의 주민보다 더 큰 입증 부담을 질 수 있다는 점이 바로 그 불리한 부분이다. 판례도 이 부분을 지우지 않고, 대상지역 밖의 주민이라 할지라도 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있으면 침해 또는 침해우려를 입증함으로써 자격을 인정받을 수 있다고 본다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 이 답은 구역 밖 주민이 더 무거운 자료를 준비해야 한다는 불이익을 인정하면서도, 그 위치 자체를 자격의 자동 배제 사유로 삼는 것은 허용하지 않는다.
이 장면에 비추어 보면, 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니면서 자기 생활상 이익의 침해를 주장하는 사람이다. 이 사실만으로는 A가 평가대상 지역 안에 있는지 밖에 있는지가 정해지지 않았고, 수인한도를 넘는 환경피해를 받는지에 대한 자료도 모아지지 않았다. 보호 법규·처분의 영향·신청자 지위·효과 소멸 뒤 회복할 이익은 판단에 쓰이는 기록이다. 이 경우 A의 자격은 피해와 법규의 보호 대상 사이 연결이 확인되지 않은 미확정 상태로 놓인다. 반면 A가 대상지역 안 주민임이 확인되고 특단의 사정이 없다면 침해가 사실상 추정되어 열리는 쪽에 가까워지고, 자료로도 침해가 입증된다면 구역 밖이라도 같은 결론에 이를 수 있다. 다만 실제 사건의 사실·송달·이행 결과가 확인되지 않았으므로 A의 최종 자격은 이 장면만으로 확정할 수 없다.
이 절이 허용하는 것은 자격을 열림·막힘·미확정으로 나누어 판단하는 것이고, 허용하지 않는 것은 구역 밖이라는 위치만으로 자격을 자동 부정하는 것이다. 또한 처분 효과가 끝나도 회복할 법률상 이익이 남으면 단순한 기간 경과만으로 소의 이익을 부정하지 않으며, 이는 별도의 판단 단계로 남는다.
4.12다음 절로 넘기는 결론
같은 오염 우려를 주장해도 법이 설정한 영향권과 제출한 자료에 따라 법원의 문턱이 달라진다는 점이 전 단계까지 확인된 내용이다. 이 장면에서 물어야 할 것은 A가 어떤 부담을 지는지이고, 그 부담이 법이 정한 영향권의 위치에 따라 달라지는 이유는 무엇인지이다. 같은 환경 우려를 표현해도 어느 쪽에 서 있는지에 따라 요구받는 것이 달라지는 구조를 살펴야 한다.
이 문언은 보호 대상의 주체로 환경영향평가 대상지역 안의 주민을 특정하고, 그 이익을 쾌적한 환경에서 생활할 개별적 이익으로 설명한다. 따라서 이 구절은 이들 주민의 환경상 이익이 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익임을 전제로 삼는다.
이 문언과 이 절의 결론을 잇는 연결은 침해의 사실상 추정에 관한 것이다. 판례는 대상지역 안의 주민에 대해서는 "특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어" 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다고 본다. 이와 달리 대상지역 밖의 주민은 침해나 침해우려를 입증해야 같은 적격을 인정받는다. 추정과 입증이라는 이 두 단계를 구별해야 하는 까닭은 같은 종류의 환경상 이익이라도 어느 지역에 거주하는지에 따라 법이 요구하는 자료의 양이 달라지기 때문이다. 이 구별은 새로운 요건을 만드는 것이 아니라 판례가 이미 그어 놓은 선을 유지하는 작업이다.
이 구별에서 가장 강하게 제기되는 반론은 구역 밖 실제 피해자가 더 큰 입증 부담을 질 수 있다는 점이다. 평가대상 지역 밖에 산다고 해서 실제로 수인한도를 넘는 피해를 겪는 주민이 적은 것은 아니며, 오히려 법이 표시한 경계 밖일수록 자기 피해를 자료로 설명해야 하므로 곤란이 커진다. 법률상 이익을 좁히면 가장 넓게 퍼진 피해일수록 누구도 다투지 못하는 상황이 생길 수 있다는 걱정도 같은 맥락이다. 판례는 구역 밖 주민에게도 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있으면 침해 또는 침해우려를 입증함으로써 원고적격을 인정받을 길을 남겨 두었다.
합성 장면에서 주민 A는 처분의 직접 상대방이 아니며 자기 생활상 이익이 침해된다고 주장한다. 다만 A가 환경영향평가 대상지역 안에 사는지 밖에 사는지, 그리고 수인한도를 넘는 피해의 자료를 갖추고 있는지는 확인되어 있지 않다. 판례의 판시사항·판결요지 [2]만을 읽은 범위에서 대상 사업의 사실을 끌어들일 수도 없다. 따라서 A가 대상지역 안에 속하면 적격은 추정의 쪽에, 밖에 속하면 입증의 쪽에 놓이게 되며, 어느 쪽인지 자료가 없어 미확정으로 남는다. 판결이유와 상세 사실을 읽지 않았으므로 이 장면만으로 확정할 수 있는 것은 조건부의 구별뿐이다.
이 절이 허용하는 결론은 환경상 피해를 주장하는 사람이 모두 같은 부담을 지지 않는다는 것이다. 법이 정한 평가대상 지역 안의 주민은 침해가 사실상 추정되는 쪽에 서고, 지역 밖 주민은 침해 또는 침해우려를 입증해야 하는 쪽에 선다. 이 절이 허용하지 않는 결론은 지역 밖이라는 지리적 사실만으로 적격이 자동으로 없다고 단정하는 것과, 구역 안에 있다는 사실만으로 어떤 주장 자료도 필요 없다고 과장하는 것이다. 두 판단 단계 사이의 경계를 지키는 일이 이 절의 몫이며, 회복 가능한 이익의 문제는 아직 다루지 않았다.